城市规划的公共政策审视——以济南市为例(1)

朱明艺

(山东大学政治学与公共管理学院，济南250100)

城市规划作为谋定城市发展的重要蓝图，是对一定时期内城市的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理［1］209。城市规划的发展经历了从“关注物质空间”向“关注社会经济”再向“作为公共政策”的转化过程［2］36。现代意义上的城市规划在思考城市空间布局的同时，更着重思考空间背后的资源分配、社会整合、发展引导等深层次由空间的安排可能引致的变化。这种城市规划的发展趋势已经显现出了其与公共政策所关注问题的融合。2006年4月实行的《城市规划编制办法》首次将城市规划界定为重要的公共政策，从法律的层面上认可了这一趋势。何为公共政策?杰伊·沙夫里茨认为“任何政策都是一个决定，公共政策是政府对要做或不做的事情做出决定，其实质是政府对政治问题做出的反应。”［3］30公共政策，本质是在某种价值理念的指导下，由政策制定者(通常是执政者)实践这种价值，实现公共利益最大化的活动。将城市规划作为一种公共政策，不仅是一种概念，更重要的在于以政策的流程和视角来审视并改进城市规划之中的活动，实现城市的公共利益。

一、城市规划的公共政策属性

(一)城市规划的公共性

公共政策以实现公共利益最大化为目标，决定了其从开始的公共政策问题选择到流程的运作都要体现公共性的特点。城市规划同样以实现公共利益为己任。从主观角度来看，从总体规划到各重点规划、专项规划，都应体现对城市社会总体需求的满足、对城市发展总体方向的遵循和对城市更美好生活的追求。客观来说，每一项规划活动必然会涉及到对城市公共资源的运用，并影响到城市居民的生活起居。因此城市规划是具有强公共性的城市活动。

(二)城市规划的政府主导性

公共政策的主体随着社会的发展日趋多元化，其中政府作为公共利益的代言人、城市意志的执行者，在整个公共政策的议程中都扮演着最重要的角色。城市规划的强公共性也决定了其必须以政府为主导。在城市规划的制定及实施过程中，政府以其规划专业性、信息垄断优势和强制力为保障，推进城市规划工作。

(三)城市规划的博弈性

在公共政策领域，政策的制定者与政策相对人之间存在永恒的利益博弈;在城市规划之中，同样面临着各方利益的博弈与协调。“所有的城市规划工作实际上就是围绕着利益问题进行的，城市规划是协调社会不同利益的一种工具”［4］20。整个规划过程清楚地表现为以政府各部门私利为代表的公共部门利益，以项目开发商为代表的城市私营部门利益及城市居民利益，三大利益群体的利益较量。在良性的城市规划运作之中，城市政府作为民意的执行者，顺应民意形成规划并指导开发商进行项目的落实。这其中，开发商出于营利目的，会倾向于满足政府部门的私利，以拉拢城市政府，从而蚕食公共利益满足一己之私，这使得城市规划偏离良性发展的轨道。最终的城市规划则是利益充分碰撞和博弈之后所形成的产物。

(四)城市规划的稳定性与变更性

社会的发展使得不同阶段的社会问题都带有一个时段的印记，每一个公共政策也都有其生命周期。从政策的制定到政策的终止，公共政策需要随着社会的发展而不断变化，但在每个阶段产生的公共政策作为规范社会成员的行为准则，却也需要能够长效地稳定维持。公共政策短时期稳定与长时期变化的特性同样适用于城市规划，不同的城市发展阶段所进行的城市规划各具特色，对于符合城市发展理念的城市规划要能够最终在城市中得到体现，需要规划的稳定性;同时城市又是在不断发展与转型的，城市的转型发展使得城市的规划理念亦需要相应的调整，城市规划也要相应地迎合城市的发展需求不断改进，在此意义上城市规划是稳定性与变更性的统一。

二、公共政策角度的相关规划问题探讨

(一)城市规划的价值理念

任何一种政策的背后都有其所遵循的价值。公共政策领域技术导向与价值导向的争论由来已久，从理性决策到有限理性决策再到渐进决策，公共政策技术层面上的认识始终在向着更为科学化和更符合实际的方向发展。但公共政策价值层面上的探讨却始终在继续，什么样的理念能够指导公共政策的实践仍然是众说纷纭。

城市规划的发展史同样展现着规划价值之间的冲突和争论，柯布西耶(Le Corbusier)功能理性主义规划思想倡导城市的机械化美感，张扬城市的集中取向和技术至上理念，迥然不同于霍华德(E.Howard)“田园城市”思想所倡导的有机疏散，城乡融合的理念。直至现代，以布罗奇(J.Brotchie)、巴拉斯(R.Barras)等为代表的技术决定论(2)仍然与以芒福德(L.Mumford)为巅峰的人文主义城市规划思想(3)争论不休。

科学合理的城市规划需要技术层面的支持和完善，但是在这些技术层面背后，价值层面的问题更需要深思。伴随着人类社会从现代向后现代的发展，后现代的城市要更多地彰显城市的服务功能与人本理念。“城市不是‘居住的机器’，不是各种利益集团追逐一己名利的战场，也不是政治领导人，规划师等‘社会精英’展示与宣扬自己宏伟蓝图的‘画板’，城市是陶冶人和熔炼人的场所，是人类的‘精神家园’。”［5］243使城市成为市民的精神家园，成为人类文化的传承地，透视人性化的城市规划理念已成为后现代城市发展之中的主流。

(二)城市规划的公众参与

每一项政策的制定都离不开公众的积极参与。城市规划有一整套严格的制定流程，而在这一流程之中，城市规划的公共性决定其只能以城市政府为规划的制定者，开发商群体则以自身的资本要素为博弈筹码。对于普通的城市居民来说，居住在怎样的城市、对城市规划满不满意本应是最有发言权，居民应该在城市的规划流程之中成为有效的参与者，但正是最有评价资格的这部分人，在整个城市规划制定之中发挥的作用最小。城市规划在目前仍然具有“精英规划”的特点，背离了规划的公共性。在公共政策视角下，正因为政策的公共性，所以其更呼唤公民的参与。城市规划关注公共利益的实现，但在规划之中如何体现公共利益，如何去了解公共的利益，仍然是亟待解决的问题。

(三)城市规划信息公开

在城市规划之中，规划信息作为一种资源显得尤为重要。具体到规划活动的每一个细节，信息既是落实规划的重要依据，又蕴藏着极大的利益。对于城市规划信息是否公开、公开多少的争论一直存在，不同城市采取的城市规划信息公开范围也各有差异。城市规划作为具有法律效力的规定，一经确定便不能随意更改，但规划通过之后人为修改的现象却广泛的存在。这其中凸显的是法治的不足和制度的缺失。“制度是人类相互交往的规则，它抑制着可能出现的、机会主义的和乖僻的个人行为”［6］35。隐藏规划信息避免利益的争夺最终只能导向更为激烈的寻租行为，而只有通过合理有效的制度安排进而公开城市规划的内容，才能真正的实现信息公开促进城市发展的愿景。

(四)城市规划监督机制

城市规划只代表着规划者对城市规划的愿景。城市规划具有实践性，其实现需要伴随着大量的项目落地、基础设施建设等步骤，需要环境部门、建设部门、气象部门、规划设计院等等各部门之间的协调配合。在整个城市规划付诸实践的过程之中，违章建筑拔地而起，市政基础设施、文化基础设施等体现公共性与服务性的设施相对缺失问题在每个城市都或多或少的存在着。导致这些现象的原因中，极为重要的一点便是规划监督的缺失。开发商有天然的逐利倾向，任由其执行规划而疏于监督必然会产生对规划原旨的偏离。政府有关部门如何防患于未然，在建筑还没有建设的时候就察觉到问题，禁止破坏规划的行为，应该成为规划落实的重点考虑。规划不是纸上谈兵，规划的重点在于从图纸向实地实施的转换，保证城市规划的顺利实施是政府的职责，政府的工作应该更富使命感。

三、济南城市规划存在的问题

以政策的视角审视济南市的城市规划活动，可以发现该市将城市规划作为公共政策更多地还只停留在理念的层面，并没能够通过分解政策过程而为改进城市规划服务;城市规划中反映出的一些问题恰恰是因为相关部门从政策层面思考不足造成的。

(一)城市规划特色不足

城市规划需要配合城市的发展理念，城市发展理念必须结合城市自身发展阶段特点和自然条件特点，首先予以明确并用以指导城市中的各项活动。但是从公众调研的数据来看，48.7%的被调查者认为济南市城市特色不鲜明(见图1)，这是济南市城市发展之中存在的主要问题。

图1 济南城市发展存在的问题

访谈的结果印证了数据的呈现。对于济南的城市定位，政府相关部门及许多被访企业大多认同济南应该被定位为一个中等城市，建设宜居，宜游、宜乐、宜养、生态良好，管理高效的城市。但是在具体的规划落实中，交通拥堵问题，项目配套设施建设滞后问题，城市功能分区不合理等问题使得济南市离宜居、宜乐、宜养的发展目标尚存不小差距

在古典与现代结合方面，济南作为千年古城，也有开商埠的经历，是为数不多能体现中国特色的封建文化与资本主义文化相交织的城区。但是在建设过程中，济南老城破坏严重，包括极富特色的济南老火车站等特色建筑都在建设中被拆除，古城风貌的改造极大地削弱了济南的文化底蕴，破坏了济南的特色。在现代化建筑方面，济南的现代建筑风格上表现得千篇一律，并无特色可言，同时高耸时尚的现代建与济南古城的搭配看起来格格不入，使济南市的整体风貌陷入一个尴尬的境地。正如不少开发商提到的，济南市在城市规划方面欠账太多，现今的规划虽然取得长足的进步，但是由于已有建筑已经挤占了城市的发展空间，特色规划工作开展起来也困难重重。

(二)规划实施之中的利益协调困境

有规划处必有利益，城市规划首先应该处理好政府部门内部的利益协调。笔者通过访谈了解到，在政府系统内部以部门利益为代表展开规划博弈的倾向明显。在规划会审时，政府各部门倾向于巧立名目使自己加入会审的行列，并在会审之中能够对开发商进行限制，冗长的会审项目常常令开发商叫苦不迭。同时，由于政府各部门之间缺乏沟通和联系，相互之间的职责重叠等问题，导致项目报批的交易成本极大。保持规划系统各部门内部信息的畅通和沟通顺畅，本应是规划系统正常运行的必要条件，济南市政府在此方面的问题亟待改进。

其次，济南作为山东省的省会，各省级部门所在地，同时又是济南军区的所在地，城市规划还面临着上行的政治压力。在调研之中我们了解到，以上行政治压力变更济南规划的事件曾经出现过，这也成为济南市城市规划之中的一个棘手问题。

再次，政府还应处理好与开发商之间的关系。城市的发展离不开城市的建设，以规划项目的落实带动城市经济的起飞是城市竞争力提升的重要方面，在此意义上政府需要依靠开发商，但是开发商的逐利倾向，使其也成为了城市违章建筑的制造者。在访谈中，被访者用“通天的开发商”来形容开发商群体的种种逐利行为，如篡改容积率，缩减配套设施面积，增加建筑高度等。这些手段破坏的是城市的公共利益与行业的风气。在济南市的城市规划落实中，这类事件时有发生，代表城市公共利益的政府如何遏制开发商的种种不法行为，也成为济南市规划之中所必须重点关注的问题。

(三)城市规划之中的信息透明度低

所有与规划相关的部门和机构都将规划信息的获取作为工作开展的重要方面，但调查显示，济南市规划信息的发布存在发布渠道窄，信息更新不及时，官方渠道不通畅等问题。据济南市下属各区政府及开发商反映，济南市城市规划信息的公开途径有限。作为最好的信息公开平台——规划局网站，经常存在更新不及时，网站打不开等状况;去规划局直接获取相关信息也常常受阻。这使得有些开发商以报纸、规划展览馆作为自己获取规划信息的重要途径。即便是各区级政府在规划信息的获取上也存在不充分的状况。调查中某区的控制性详细规划图也是区政府自己根据获得的信息制作的。以非官方的渠道获取的规划信息难免会出现信息不准确和信息陈旧的状况，进而给各机构的下一步工作带来不便。

很多情况下，规划部门将城市规划内容作为内部资料拒绝公开，以掩藏信息的方式实际掩藏的是信息背后的利益争夺，避免有关规划信息一经公开产生的利益碰撞，这一做法仍然是政府本位的思考。服务型政府的建设需要以服务对象为本位，考虑其需求并为其服务。站在这一层面上，除却有关涉密的规划信息，其余的规划内容应该及时并准确地向社会发布。利益的冲突无法隐藏，只能通过更为合理的规则约束和更为有效的沟通予以解决。

四、济南市城市规划的改进建议

从分解整个公共政策制定的流程来看，前期需要明确政策的价值理念;在政策的制定过程之中，还需充分了解民意以保证政策的公共利益取向;同时为保证政策的高效制定仍需在流程及沟通上加以改进。以上几点也正是济南市在城市规划之中应该努力改善的部分。

(一)贯彻“以人为本”的城市规划理念，明晰规划价值观

城市的发展是一个螺旋式上升的过程，从衰微到繁荣再到衰落，之后通过实现城市的转型，使城市进入新一轮的发展周期。城市规划最终是为城市发展服务，规划理念植根于城市发展理念，同时又影响着城市发展理念的落实。调研显示，城市特色方面，被调查者普遍赞同济南市“山水泉城”(79.7%)和“历史文化名城”(62%)之打造;在城市规划应重点强调的工作之中，前三位分别为“完善城市功能”(46%)，“优化城市布局”(42.2%)和“治理城市水环境”(42%);而对改善公共服务的建议上，市民对我们设计的各项公共服务项目的选择率都在90%以上，如图2:

图2 改善公共服务设施的关注度

市民对城市规划的期望更多的体现在向往发达的公共服务、追寻舒适的公共空间、追求生活质量的提升和幸福指数的增长上。市民对生态环境、历史文化、公共服务的关注已经显示出济南由增长型城市向服务型城市转变的倾向。在规划层面与服务型城市相对应则呼唤“以人为本”的城市规划，“以人为本”的城市规划彰显人性化的规划维度，致力于通过规划实现城市空间从蔓延到紧凑，城市发展中心从经济到服务，城市文化从单一到多元，城市社会从排斥到共生，城市生态从灰色到绿色，实现城市社会的和谐统一与稳定。具体到济南市的城市规划之中，“以人为本”的理念首先体现在美丽泉城与繁荣之都的建设上，通过山水泉城的开发，古城古商埠的保护与改造，打造济南城市特色，并通过规划推进城市产业转型和效率之城的建设完善;其次，“以人为本”的城市规划致力于提升市民生活质量，以人性化的尺度规划城市的空间布局，通过完善城市配套设施、增加城市公共空间等方式提升市民的城市归属感和幸福感;再次，以人为本的城市规划，应注重城市空间正义打造，促进社会公平和人际和谐，关注城市之中资源的分配和流动，给予市民以公平的发展机会。

(二)再造规划流程，体现规划服务效能

城市规划服务中低效与拖延是政府部门和企业单位反映的突出问题，此类问题更多地指向了规划之中流程的繁复与不合理。从调研可知，认为规划服务需要“简化办事流程”和“提高办事效率”的企业比率最高为70.8%和47.9%(见图3)。

图3 规划服务工作改进重点

通过规划流程再造，以科学的规划流程运作城市规划活动是提高城市规划满意度的重要方面。规划流程再造首先需要规划理念的更新，突出以“服务”为理念，追求强化“服务发展大局”和“顾客导向”的意识，依法、有理、有情地协调规划各方利益，并以服务对象为中心，从成本收益角度，便捷快速角度考虑其需求，以此作为整个流程优化的理念核心，指导具体的流程设计方案。其次，规划流程再造需要制度层面创新，在流程的设计中，秉持协同政府理念，加强相关各部门的协调与合作，精简并融合行政审批项目，缩短项目办结时间，明确相关责任。同时提高项目承接单位和政府相关部门的信息沟通效率，以流程优化改进城市规划工作，提高规划满意度。

(三)扩大公民参与，提高城市规划的开放性和包容性

规划的专业性曾经使城市规划在很长时间内一直被城市精英阶层所垄断。精英规划使城市的发展和资源分配更为体现精英阶层的利益而忽视城市公民的诉求。伴随着人性化城市发展理念的回归，我们重新发掘田园城市精髓，倡导以人为本的城市价值，重新唤起了对城市之本——城市人的重视。城市是市民的城市，城市的规划也应该从市民的角度出发，反应城市各阶层各群体的利益诉求，而不是唯城市精英们马首是瞻。调查显示公众获取规划信息最常遇到的问题并不是“看不懂”，“不清楚了解渠道”(40.8%)和“个人关心的信息量小”(36.1%)两项，比例都高于“看不懂”(31.8%)(见图4)。这两项的内容更应该引起规划部门的重视，优先解决，让城市公民有效参与到城市规划之中。

图4 公众获取规划信息时通常遇到的问题

实现城市公民有效地参与城市规划首先应该保障城市公民的知情权，通过规划信息的公开与告知，让公民了解自己城市的发展理念，自己城市的发展动态，自己城市的发展方向。这既是公民的一项基本权利又是公民能够参与城市规划建言城市发展的前提。其次，需要畅通城市公民参与规划的渠道，通过吸纳公民参加规划会议，直接向规划部门反映意见等官方渠道与参与问卷调查等非官方渠道的结合，全方位了解公民的城市规划意见，为城市的规划建言献策;再次，需要扩大居民对规划活动的监督行为，以信件、电话及网络微博等形式积极通过城市公民了解规划活动的执行状况，有利于规划方案的有效落实，及时发现项目承包人的不法行为，使城市规划真正能够体现城市公民的利益。

城市规划是整个城市共同的使命，城市规划从公共政策的角度看应该更加关注规划之中的价值诉求，让价值观念贯穿在整个规划过程之中，同时关注城市规划的公共属性，让普通的城市居民也参与到规划中，要尊重规划的权威性，并积极地推动规划评估工作的开展，我们的城市才能更加美好。

注释:

(1)本文所用全部数据与访谈内容来源于2012年济南市规划局与山东大学联合组织开展的“加快科学发展，建设美丽泉城”城市规划管理工作社会调查活动。此次调研范围为济南中心城区;调研对象为政府部门，企业组织和社会公众;调研采用访谈与问卷调查相配合的方式。问卷部分公众调查共发放3000份问卷，回收有效问卷为2984份。另外通过报纸媒体等方式回收有效问卷131份，合计有效问卷共计3115份。企业发放问卷50份，回收50份;政府部门发放问卷50份，回收50份。

(2)以布罗奇(J.Brotchie)、巴拉斯(R.Barras)等为代表的技术决定论者认为技术的变化影响并决定了经济的发展，经济发展影响并决定城市的发展。他们倾向于将技术不仅看成是构成城市形态框架的力量，而且是区域、城市发展的支柱与基础。参见张京祥:《西方城市规划思想史纲》，东南大学出版社，2005年，第240页。

(3)芒福德在城市观上强调城市文化在城市发展之中的重要性;在城市区域观上，倡导城市区域作为地理要素、经济要素和文化要素的综合体而存在;在城市规划观上，批判形式主义的规划观，倡导城市规划要重视人的正常生理需要、心理需要和社会交往的需要，“城市的最好运作方式是关心人、陶冶人”。参见张京祥:《西方城市规划思想史纲》，东南大学出版社，2005年，第211－213页。

［1］郑国.城市发展与规划［M］.北京:中国人民大学出版社，2009.

［2］何流.城市规划的公共政策属性解析［J］.城市规划学刊，2007(06).

［3］杰伊·沙夫里茨.公共行政导论［M］.北京:中国人民大学出版社，2011.

［4］石楠.试论城市规划中的公共利益［J］.规划研究，2004，28(06).

［5］张京祥.西方城市规划思想史纲［M］.南京:东南大学出版社，2005.

［6］柯武刚，史漫飞.制度经济学［M］.北京:商务印书馆，2000.