欠发达城市社会养老现状与策略研究——基于对社会养老“开封现象”的调查

张新亮

(山东大学政治学与公共管理学院，济南250100)

一、引言

如果1982年在维也纳举行的第一届世界老龄问题大会只预示着一些发达国家经历着人口老龄化所带来的一系列问题，那么到了21世纪，人口老龄化已经是全球化的现象了。联合国预测，到2050年世界老龄人口将从6亿增加到近20亿，其中发展中国家的老龄化人口预计将是现在的四倍［1］。因此，如何应对未富先老、未备而老、孤老而终的老龄化状态对我国经济欠发达城市而言是更大的挑战。

以人均GDP衡量，我国中西部地区大致相当于全国平均水平的70% ～80%，属于典型的经济欠发达地区。河南省地处中原，属经济欠发达地区(1)［2］;而开封全市人均 GDP1.65 万元，在河南省名列倒数第五(河南省共18个地级市)。从该层面上讲，开封是经济欠发达地区的典型代表。该市467万常住人口，其中65岁以上老人有387239人，人口老龄化程度达8.28%，老年人抚养比为11.8%(2)［3］，具有全国老龄化的普遍特征。但调查发现在这个普通的经济欠发达城市，社会养老异常繁荣并呈现出“别样风景”:(市区)社会养老机构66家，是该市公办养老机构数量的66倍(3)，是全省各市平均数量的3.86倍;67%的社会养老机构床位数少于60个。

在城市化和老龄化的大背景下，针对开封社会养老的“别样风景”，值得思考的是:一个经济欠发达城市，如此之多的养老机构其生存状况如何?这种现象是一种新的社会管理“危机”还是一种可选择的新“道路”?在社会事业的发展过程中，政府应该扮演什么角色?带着对以上问题的思考，根据开封市行政区域的划分，笔者将调研区域分为鼓楼区、顺河区、金明区、禹王台区、龙亭区5个区，之后根据不同区域养老机构的数量，运用随机抽样的方法确定调研的养老机构，最后根据调研对象的特点设计了针对养老机构院长、老人、工作人员三类调查问卷和针对民政部门、社会民众的两类访谈大纲。本次调研共涉及40家养老机构，40位养老机构负责人、202位老人、74位工作人员、80位社会民众、6位民政局工作人员，问卷回收比为100%。

本文在考察开封市社会养老发展过程的基础上提出了社会养老的“开封现象”一概念。笔者将其初步界定为:在老龄化问题突出的经济欠发达城市——开封——公办养老院不足，规模小、数量众多的社会养老机构在一定程度上解决了社会养老问题的现象;这些硬件设施差但具有较强社会适应性(拟家庭化功能)的小规模养老机构，其前期发展“得益”于政府政策，而未来发展又受到政策制约的现象。

二、社会养老的“开封现象”之生长状态描述

(一)居住条件

环境安静、优美有利于老人延年益寿，是养老机构选址所需考虑的重要因素。开封75%的社会养老机构是两层小楼，且有庭院;90%的养老机构在选址时重点考虑公共交通、周边环境等方面比较优越的地方。总体上，在开封市这样的经济发展较落后、生活节奏较慢的城市里，居住环境是比较令人满意的，适合于养老。这构成了开封市养老机构的一大优势。

(二)饮食状况

饮食质量的好坏是一家养老机构能否生存下去的重要因素。调研发现，开封市养老机构中99%的老人认为饭菜数量可以满足需求，能够吃饱。对于饭菜的质量，33.1%的老人选择好，60.9%的认为一般，另有5%的选择饭菜质量差。关于饭菜的花样种类:82.1%的老人认为花样多，17.9%的认为花样不多;90.3%的老人表示节假日会有不同程度的改善生活。这一组数据表明，老人们对养老机构的饭菜整体上还是满意的。其中老人们对饭菜数量、花样品种的满意度很高，对于质量的评价则趋于“中间答案”，否定性意见并不多。

(三)精神生活

精神生活作为老年人生活的一个重要组成部分，很大程度上影响着老人的生活质量和整体幸福感［4］。开封市社会养老机构中老人精神生活表现出文化娱乐设施差，精神生活却不空虚的“反常”现象。调查发现，当地社会养老机构中，仅20%拥有专门的娱乐活动室、体育器材等娱乐设施，12.5%的机构订购专门的书刊报纸。老人的日常生活除吃饭、洗漱外，在养老机构内较为普遍的是入住老人间聊天拉家常或独自静坐乘凉。数据显示:在日常娱乐活动中，66.3%的老人看电视，23.3%的有打牌、打麻将、下棋等行为。据统计，63.5%的工作人员经常和老人进行沟通交流，73.3%的老人感觉工作人员“好，像自己的家人一样”。谈到与养老机构其他老人之间的关系，34.3%的表示同大多数老人熟悉，32.3%表示和其中的部分熟悉，分别有16.9%、6.5%的表示很少熟悉、不熟悉。这反映出小规模养老机构在人际关系互动方面有优势。正是因为规模小，入住人员不多，从而营造了一种紧密团结的“家”的氛围。这种“全院一家”的气氛能为相当一部分老人带来精神上的满足，也成为小型养老机构的一大特色。

(四)老人评价

开封市社会养老机构在内部居住环境、日常护理和管理方面存在明显的不足，主要表现为基础设施差、医疗护理水平低。院内拥有健身器材的仅占20%，拥有医疗护理人员的仅占12.5%。按照现代化的理性逻辑分析，这样的养老机构老人们肯定不会满意。然而，在接受调查的202位老人中，当被问到“您现在幸福吗”时，仅有21位回答“不幸福”。换言之，感觉在当前的养老机构生活“幸福”或“还可以”的老人占89.6%，呈现出一种“令人惊讶”的“矛盾”性状态。深入调查发现，此种状况亦有一定的合理性，这与经济欠发达城市老人的低层次需求有很大关系。通过访谈笔者了解到大多数老人的幸福观很简单，常见的表现为“有人细心照顾，不用自己作难”，“比较自由，少束缚”，“吃穿不愁”，“有同龄人说话、聊天”，“距家近，孩子们经常来看”。由此可以看出，老人的需求更多的是集中在衣食和情感交流层面上，再加之入住养老机构的老人多有不同程度的疾病，对娱乐等设施没有太大的需求。

总之，社会养老的“开封现象”经历了20多年的优胜劣汰，其具有的某些特点能适应经济欠发达城市的养老环境。首先是成本低，包括社会资源动员成本与经营成本。政府在面对有义务而无能力的养老问题时，只能通过降低政策门槛，诱发市场力量的进入。而在经济欠发达城市，小型养老机构在汇聚闲散资金资源和人力资源方面具有天然优势，无需政府其他动员便会充斥养老市场;因投入较少，所以这些养老机构的经营成本低，进而养老服务的市场价格低，符合欠发达城市老人的支付能力。其次是拟家庭化。在经济欠发达城市，老人的家庭观念比较强烈，小型的养老机构能够赋予老人家的感觉。因养老机构多，大多数老人选择在居家近的养老机构入住，以便回家或者家人经常来看望;养老机构小，养老机构的老人、工作人员以及院长们都十分熟悉，他们吃同样的食物，彼此像家人一样相处。

三、开封不宜发展大规模养老机构的原因

在“现代化与城市化”的背景下，政府认为“基础设施差”等现象是社会养老机构的主要“病态”与问题，当前的社会养老机构不再适合养老，所以主推大规模养老机构。政府倡导此种发展逻辑，目的在于解决由于养老机构规模小而引发的基础设施不完善、管理不规范等问题。然而，在调研中笔者了解到开封市《老人建筑设计规范》采用的国家整体标准，并不符合该市的实际情况。本文认为不考虑本市实际情况直接采用国家标准，并过分强调这种标准是一种“简单化”操作。詹姆斯·C.斯科特在《国家的视角》中指出:对自然和社会的管理制度——国家机器的简单化是造成社会工程失败的重要因素，简单化的主要特征是只表达了官方所感兴趣的那些方面而忽略其他方面［5］。这种简单化操作使政府过度强调对养老机构的规模和基础设施的要求，而忽略对养老机构服务水平的要求。将基础设施建设，特别是规模大小当作了解决问题、检验水平的标准与依据，这在一定程度上是有失公允的。并且，养老机构大规模发展逻辑虽然对解决养老机构基础设施落后有帮助，但将会造成有益的社会资源的破坏，更有可能造成经济欠发达城市社会养老市场的萎缩，致使养老问题更加突出。

(一)社会资源因素

1.人力资源的限制。中央关于“十二五”规划的建议指出:大力发展劳动密集型产业、服务业和小型微型企业，千方百计扩大就业创业规模［6］。开封市养老机构的创办者多为下岗职工，简单再生产及养老政策的低门槛使得社会重新利用了这些人力资源。养老机构大规模的发展逻辑势必会减少养老机构的数量，造成大量具有养老管理经验的从业者下岗，加大就业压力。另外，人是社会人，在经营过程中形成的各式的无形社会资本，随着小规模养老机构的消失而消亡。

2.闲散资金资源的限制。资金是建立养老机构的关键因素，本次调研发现，开封市97.4%的养老机构的启动资金来自积蓄等个人筹资方式;创办后运作资金得到过政府或社会支持的仅占2.6%。这表明，开封市养老问题是依靠社会闲散资金解决的，而大规模的发展逻辑会打破这种闲散资金的利用链条。原因在于，87.5%的养老机构运作资金不足，更不足以使小型养老机构发展成为大规模的养老机构，又管理者因经营胆识缺乏、不敢冒风险贷款，最终造成小型养老机构的资金退出养老市场。

(二)入住老人因素

1.情感距离拉大。老年人的心理健康既与老年人自身的健康状况、社会经济状况等有关，也与家庭、邻里、朋友等各种社会关系的变动相联系［7］。养老机构小而多的现状在老人情感建设方面起着积极的维系作用。首先，在与家人的感情建设方面，有学者的实证研究显示，父母的居住模式显著地影响到被访者日常照料父母的频繁程度。在开封，78.2%的老人选择距家近的养老机构入住，81.8%的老人表示家人经常来看望，以至于58.4%的老人不再想家，78.5%的老人不经常回家。其次，小规模的养老机构老人数量较少，工作人员和院长能有更多的时间与老人进行沟通交流，建立情感。72.8%的老人表示院长和工作人员待自己像家人一样。养老机构的大规模发展逻辑，将破坏现有的优势，使老人孤独感增加，不能在养老机构获得“家”的温暖。

2.成本增加，老人经济承受力不足。调查发现，在开封市养老机构中56.2%的老人用自己的退休工资承担养老费用。目前经济水平下，在开封市1000元左右的退休工资对于支付目前养老机构的费用尚可。如果养老机构大规模发展，院内基础设施改善带来的成本提高必定导致入住费用的增加。此外，养老机构数量减少容易造成寡头垄断，进而对价格的控制强度增加，使养老机构的需求者成为价格的被动接受者。当前，养老机构的需求富有弹性，价格的提高就会导致需求的大幅度下降。如此，养老机构内入住的老人数量将会大幅度减少，导致养老机构市场萎缩。从功能上讲则是大规模发展逻辑后，社会养老机构养老能力将下降。

无疑，詹姆斯·C.斯科特所提出国家的视角理论对于政府的“大规模发展”逻辑有着指导作用。但是，政府的干预，特别是为了管理的方便而进行的简单化操作造成了政府只关注自己的“美好愿望”，为解决部分问题而忽视其他方面，最终打破了机构本身的发展逻辑从而产生更多不可调和或者更大的矛盾，导致试图改善老人生活状况的社会工程的失败。

四、社会养老的“开封现象”之推进策略探讨

大规模发展逻辑是运用“问题视角”分析事例并得出的结论。在该视角指导下，人们注意力多放在基础设施差等“问题”上，从而忽视了社会养老的“开封现象”在应对城市“银发浪潮”时的优势与重要作用。再者，对“问题”的界定上，用现代性的标准去衡量经济欠发达城市的社会养老机构，必定会给养老机构贴上“基础设施差”的标签。这种衡量标准割裂了养老机构与它们的生存环境，将其强行纳入现代性的框架去判别，忽视了欠发达城市老人需求低，当前养老机构基本满足老人需求的现状。相对于传统的问题视角，优势视角的核心是“优势”——它削弱了对案主的疾病性解释，强调要关注服务对象的现状和所处的环境;尊重和肯定案主，发现案主的所有有利因素［8］，通过合作性实践改变案主对自己的看法，在外部资源的帮助下实现“自我修复”。

社会养老的“开封现象”虽然存在问题，但问题的背后蕴涵着“入住养老机构老人满意度较高”与城市社会化养老需求得到相当程度的满足的“价值”，并且发展中形成了自身优势——社会资源的整合与二次利用，入住成本低，拟家庭化等。为此，它不是社会管理的“危机”，而是一种可选择的新“道路”。在这条道路上，各养老责任主体都应尽自己的力量，共同搭建平台，推进经济欠发达地区社会养老事业的发展。

(一)创新管制体制:政策平台扶上马

养老服务作为具有明显“正效应”的公共产品，在应对当前经济欠发达城市“银色浪潮的突袭”中具有重要作用。政府在制定政策时要从限制观念向吸纳理念转变，做到政策平台扶上马。

首先可以实行民间组织备案制度。所谓民间组织备案制，就是要求一些在成员人数、活动场所、业务经费等方面达不到登记注册标准的民间组织，在开展业务活动的时候只需要向民政等部门提交一些基本的信息和证明资料即可开始运转的体制［9］。对于民间组织备案制度，民政部已将江西、北京、深圳、湖北等地作为民间组织备案改革的试点。因此开封市可以大胆地引进这种准入管制方式，使更多的民间力量兴办养老机构，提供社会化的养老服务，使社会化的养老事业更加繁荣。

其次，政府应该制定相应的激励政策引导养老产业向着更加健康的方向发展。当前的制度政策中，缺乏正激励政策。即使有少量的正激励措施，也因评奖方式和奖励数目过少的原因造成对养老产业发展的“拉力”不强，不能使养老机构有效地提高服务质量。为此，政府应深入调查，创新出有效的评估制度与合宜的激励形式，以促进经济欠发达城市社会养老事业的健康发展。

再次，进行准入管制政策的改革。改革准入管制政策，可以增加提供养老服务者的数量，增强其竞争程度，提高竞争效率;评估激励政策的制度化与规范化可以有效促进养老服务提供者提高服务质量。两者是养老服务提供者能否“骑上马”以及“继续骑”的关键，所以，要创新这两项管制政策，为社会养老事业的发展提供最原始的平台。

(二)发挥桥梁作用:志愿服务对接平台送一程

养老服务主体多元化，对满足老人们多样化需求大有裨益，我们在调研中发现志愿者可以满足老人的多样化养老需求。然而，志愿者在提供服务时存在一定的问题，表现为:志愿者与养老机构的“衔接”不畅，部分养老机构被志愿者频繁光顾——一位老人在节日时一天被志愿者洗几次澡;另一部分养老机构则因信息不畅而无志愿者进行志愿服务。这就需要建立公共志愿服务平台，以实现志愿者和养老机构的顺畅链接。

建立志愿者服务平台，政府应从志愿者和养老机构两方面入手。首先，政府部门详细统计本地区养老机构及老人的现实状况，并作出服务的战略规划。其次，了解志愿者的相关状况。根据调研发现，志愿者由两个群体组成，学生和老年人，他们分别由学校和社区管辖。因此可以在学校和社区成立专门的养老服务团队。最后，由政府牵头建立专门的养老服务网站，为志愿者提供志愿需求信息，利用网站使需求信息动态化，实现动态管理，保证信息的真实性和及时性。

在建设志愿者服务平台中，政府，要明确自身的角色定位［10］。政府可以通过建立网络信息发布平台，成为志愿者和养老机构的“媒人”。同时，政府也应充当监督者和培训者的角色。作为培训者，政府可以动用财政承担起培训的责任，为志愿者做免费培训;作为监督者，政府应该对志愿者的培训服务状况进行评估并处理两者可能出现的突发状况，使它们和谐融洽发展。

(三)承担社会责任:公共养老服务平台再提升

基础设施，特别是娱乐设施和医疗设施差是政府要求养老机构大规模发展的逻辑起点。养老公共服务基础设施运用上存在“搭便车”现象，市场无法提供高效服务;而经济欠发达城市社会捐助力量仍不发达，社会捐助对其作用更是杯水车薪。所以，面对养老公共服务基础设施上的问题，政府需要承担此项社会责任。

政府应根据每个行政区域内养老机构的数量，在每个行政区域的中心地带建立社会养老服务中心。养老服务中心由小型养老机构联合组织或者公开招募的其它社会组织管理，以保证管理者的独立性，预防腐败现象。在政府、管理者、养老机构的三方互动中形成养老公共服务平台。在此平台中，三者要明晰自己的角色。政府作为建设者，要秉承问需于老人，问计于老人的原则，以提高社会保障水平为目标;作为监督者，要与群众一起对各个养老服务中心进行绩效考评，为平台的运作提供基本保障。养老服务中心管理者作为直接“操纵者”，要做好养老机构的需求调查，保持好自身的独立性，给每位老人公平公正的待遇。养老机构作为服务的需求者，在享受服务的过程中，要竭力保障老人的安全，协调各个养老机构在使用设施中的关系，使得公共服务平台高效运作。

五、结语

从表面看，开封社会养老事业呈现出一种“乱象”——公办养老机构严重不足，小规模社会养老机构遍地开花，社会养老机构基础设施差、医疗服务水平低。但是，开封社会养老事业的发展存在着自身的发展逻辑，这种发展“乱象”的背后蕴涵着“入住养老机构老人满意度较高”与城市社会化养老需求得到相当程度的满足的“价值”。在此意义上，本文认为开封如此之多的社会养老机构并不是乱象，而是经济欠发达城市社会养老事业的一种可选择的发展模式。政府应针对当前的局势，结合当地的实际情况，通过搭建政策平台、志愿服务对接平台、公共养老服务平台等措施，按计划、分阶段地将该种发展模式由扶上马，送一程，再提升，最终使社会养老的“开封现象”发展成为社会养老的“开封模式”，并作为一种创新社会管理的模式推广，以解决我国日趋严重的养老问题。

注释:

(1)中国社会科学院欠发达经济研究中心主任袁钢明博士认为，我国经济分为发达和欠发达两块，除了发达地区就是欠发达地区，没有非常精确的定义。

(2)河南省人口老龄化程度为8.36%，老年人抚养比同样为11.8%，全国人口老龄化程度为8.87%。

(3)河南省社会养老机构共405家，18个地级市平均每市22.5家社会养老机构。开封市公办养老院1家。

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［5］詹姆斯·C.斯科特.国家的视角［M］.北京:社会科学文献出版社，1998:3.

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