从顾客到公民的蜕变——政府公共服务对象探析

游文佩

(山东大学政治学与公共管理学院，山东250100)

伴随着近一个世纪的发展演变，公共管理的三种模式逐渐浮现出来:传统公共行政、新公共管理以及新公共服务。这三种模式在行政管理发展史上、对于公共行政理论与实践方面具有举足轻重的作用。三者对于政府公共服务的对象，即公共管理过程中公民的角色一直有着不同的观点，特别是新公共管理和新公共服务理论在这方面的主张，引发了广泛的关注。新公共管理主张以顾客为中心，根据顾客的需要提供相应的公共服务，建设具有回应性的政府，政府与顾客之间的关系是服务而不是管制。伴随着实践的推进，顾客理念的弊端逐渐暴露出来。新公共服务理论主张将公民看作公民，而不是投票人、顾客，不是仅仅关注顾客的需求，而是着重关注公民，并且在公民与政府之间建立信任与合作关系。在具有两千多年封建臣民传统的我国引入顾客理念固然重要，但是在改革的过程中公民的理念具有更加长远和重要的意义。在创新、法治、廉洁的政府的构建过程中，只有将公民视为公民，实现政府与公民的良性互动与合作，才能实现更为广泛的公共利益，从而朝着更加健康、持续的方向发展。

一、政府公共服务“顾客”理念的引入及其价值

(一)政府公共服务“顾客”理念的引入

顾客，是市场中的一个重要活动主体，是产品或服务的接收者。在市场竞争环境下，顾客就是上帝，是企业组织关注的焦点，是他们发展的原动力。因此，企业组织必须时刻关注顾客当前和未来的需求，顾客需要什么他们就生产什么。而将顾客理念引入到公共管理的过程中，颠覆了传统的公共管理模式，改变了公民在公共管理过程中的角色和地位，创新了公共管理的理念。

“顾客导向”的兴起始于20世纪90年代奥斯本和盖布勒《重塑政府》一书的发表，是重塑政府的十项原则之一，主张“受顾客驱使的政府”。由于传统公共行政聚焦于层级制和规则程序，政府官员只是照章办事、机械执行，而新公共管理责问政府几乎没有人使用顾客这个词，大多数公共组织甚至不知道谁是他们的顾客。因此奥斯本和盖布勒以一种独特的理论观点，重塑了政府与公民之间的关系。新公共管理将政府服务的接受者视为顾客，主张政府服务部门去发现自己的顾客，了解并及时响应他们的需求。“我们可以把顾客看作在自己的脑中带着一种‘成绩报告单’四处走的人，这种‘成绩报告单’就是促使顾客决定是再一次接受这种服务还是去其他地方的根据”［1］42。通过顾客调查、顾客随访、试销、顾客服务训练等方式了解顾客需求，将顾客放在驾驶员座位上，由他们控制资源，自行选择目的地和路线。

“顾客导向”的提出是传统公共行政向新公共管理进行范式转换的一部分，在公共管理发展过程中掀起了巨大波澜，对各国公共管理改革实践发挥了重要的指导作用。克林顿政府改革、英国公民宪章运动、新西兰改革等，都强调顾客的重要性，将顾客需求的满足、顾客满意度作为衡量政府绩效的重要指标。

(二)“顾客”理念的价值

“顾客导向”的引入在公共管理史上具有划时代的意义，一方面，其重新为政府服务部门注入了无限活力，政府的视线从关注政府部门内部结构、遵循繁杂的规章程序转移到了公共服务的对象上来，逐渐明确了政府自身存在的目的不是像机器一样运转、实现齿轮之间的咬合，而是为顾客提供服务，政府终于睁开眼睛看到了外部的世界;另一方面，顾客理念提升了公民的地位，公民开始摆脱臣民的被动身份，摆脱了管制和束缚，开始“用脚投票”，自由选择自身所需要的服务。从而在政府与公民之间架起了一座友好的桥梁，拉近了政府与公民的距离。具体来说，“顾客导向”在以下几方面具有重要意义。

1.从理论上来看，“顾客”理念反映了公共管理价值观的重大转变。传统公共行政追求经济与效率，公务人员只是执行政策规章的工具而已，非人性化的管理聚焦于层级制和执行。而随着时代的发展，信息和知识的大爆炸使得传统的管制型政府已经无法运转，必须实现向顾客驱动的政府的跨越。政府部门不是一架只为运转的机器，政府及其公务人员所拥有的权力不是高高在上的，而是低姿态的。除了经济和效率，政府还拥有更为广泛的责任，从静态的组织架构向公众需求的焦点的转移，凸显了政府价值取向的改变，将封闭的政府系统打开了一扇门，拆除了政府与公民之间的高墙，拉近了政府与公民的关系，有助于政府与公民之间的信任、互动与合作，为整个政府和社会注入了活力。

2.从实践上来看，“顾客”理念为公共管理实践提供了有益的指导。传统公共行政等级森严，强调规则和程序，命令自上而下沿着流水线得到贯彻执行，下级服从上级，各部门各司其职、各尽其责、条块分割、互不相扰。而“顾客导向”的提出打破了层级制和专业化，各项工作以顾客为中心，根据顾客需要重塑政府工作流程、整合资源，为顾客提供适合其需要的公共服务，并将公共服务的质量与水平、顾客满意度作为衡量政府绩效的重要指标。

3.从效果上来看，“顾客”理念增强了政府的合法性。在公共管理的具体运作过程中，授权、顾客“用脚投票”、回应、效率、效能、责任等的有效运用，提高了公共服务的质量和水平，赢得了顾客的信任与支持，润滑了政府与公民之间的关系，增强了政府的合法性基础。

二、“顾客”理念的缺陷

新公共管理者们提出“顾客导向”就是要改变传统公共行政的官僚作风，打破政府的高姿态，将公民引进政府的视野之中，提升公民的身份地位，解决政府为什么存在及如何存在的问题。或许我们可以这样认为，新公共管理就公民对于政府的重要性地位与顾客在市场中的重要性地位进行了类比，鉴于顾客在市场中的重要地位，而将顾客概念移植了过来。但是这在公共管理实践的过程中却遇到了一系列的问题。

(一)顾客的单一性——公民身份的异化

顾客是经济学上的一个重要概念，用市场与顾客的关系比喻政府与公民的关系，将公民视为政府提供公共服务的顾客是新公共管理的思维逻辑。由于市场与政府分属于两个不同的领域，顾客可以自由选择所需要的商品，而无需履行对等的义务与责任。而公民，是权利和义务的统一体。波利特曾明确指出“公民是社会契约的一部分，顾客是市场契约的一部分。顾客仅仅是公民的一部分，公民位居顾客之上。新公共管理完全颠倒了两者之间的关系。”［2］6－9我国学者张成福教授也认为:“公民在民主治理中的角色是比较复杂的，公民是公共服务的接受者，从这个角度要求政府提供服务，公民亦是公共服务的合伙人或参与者，其行为亦对公共服务的绩效发生影响;公民亦是公共服务的监督者，有责任监督政府的运作;同样，公民亦是纳税等义务的承担者。将政府服务的对象比作顾客，可能无法全面认识公民的角色，使公民与政府之间的关系不健全、角色错乱。”［3］15－21

(二)1+1≠2——公共利益的丧失

市场以经济人假设为前提，每个人都追求自身利益的最大化。顾客作为市场主体，根据自身利益做出需求选择，而无需关注其他顾客的利益，在这样的市场中根本不存在社会的共同利益，即使存在的话，也是个人利益的聚合，是个人利益的简单叠加。另一方面，顾客的需求具有多样化的特点，政府没有能力也无必要去满足不同人的需求。另外，顾客一般只注重眼前的现实需求，这种需求是暂时的、盲目的、短期的。而政府从事的是一种公共的事业。因此，在以顾客需要为基础而做出决策的政府模式丧失了公共利益，这与公共管理的公共性是相矛盾的。如果政府服务部门一直追逐着顾客的自身利益、短期利益和局部利益，很容易形成社会的无序、畸形发展。政府应当依据自己的能力和责任去判断人民究竟需要什么，怎么做才能从根本上有利于公民，才能保护少数人的利益不受侵害，才能保证顾客的长期利益、整体利益。

(三)顾客的层次性——社会公正的缺席

顾客是需求主体，而顾客的需求是有层次性的。一方面，不同的顾客具有不同的需求，同时，有些顾客具有较强的需求欲望，而有些人由于某种限制具有较低的需求欲望甚或没有，这一过程中，顾客的需求得到了不同程度的表达与满足。另一方面，顾客是既具有购买需求又具有购买力的人。不具有购买力的公民就不是顾客，自然就不能接受公共服务。面对巨大的贫富差距，顾客也就有了三六九等的差别，服务提供者会刻意讨好具有强大购买力的人，而忽视那些没有表达渠道、没有购买力的弱势群体。生活中上不起学、看不起病、住不起房的人与富二代、官二代、房姐等形成强烈的反差。顾客的这种差异性助长了社会的不公平，拉大了社会群体之间的差距，引发了诸多社会矛盾，成了社会不稳定的重要因素。

(四)顾客的有限权利

在市场过程中，顾客自由表达自身需求，并根据自身需求寻求产品和服务，而企业是否会真正生产顾客期望的产品主要依赖于这是否会达到利润最大化及企业自身的能力，因此，获取顾客需求只是手段而已。在政府公共服务提供的过程中，顾客虽然具有并不完全的表达权和选择权，却依然无法保证自己期望的服务被提供，而只是被动地等待，缺乏相应的参与权与监督权。从顾客角度讲，顾客只是希望政府能够满足他们的自身利益、短期利益，却从不期待参与国家治理。这种顾客导向理念将公民置于被动的位置上，“政府把公众当作被动的被服务者或纯消费者，与政府的宗旨是背道而驰的，顾客理论仍然没有摆脱单向行政的窠臼，政府仍然是单向行使权力，只不过在一定程度上考虑到了公众的需要。但顾客理论却忽视了当代公共行政的最重要的基础，即公众参与”［4］。因此，在轰轰烈烈的新公共管理运动中，活跃着的依然是政府的身影，第三部门和公民参与仍然没有发展进步。

(五)顾客盲——政府责任的转嫁

以上四个方面是“顾客”这个概念在政府系统里所必然导致的一些问题，因此，政府成为了不折不扣的“顾客盲”，即政府的责任就只是对顾客负责，而忽略了诸如公平、公正等民主原则，看不到公共利益，看不到公民参与。这在一定程度上将政府的责任转嫁了出去，导致政府部门逃避责任、走入误区，逐步将公民在国家治理中的作用边缘化，贬低了公民角色，造成公民的政治冷漠。在政府中，公民不只是顾客，他们是所有者或主人。事实上，政府对公民肩负的责任远远比政府对顾客肩负的责任多且复杂，它需要政府的冷静思考、深谋远虑，需要对民主宪政的承诺。

三、“顾客”的蜕变—公民

新公共服务理论明确提出“服务于公民，而不是服务于顾客”。“顾客导向”的引入相比较传统公共行政来说固然是一种进步，但是其在实践过程中所暴露出来的弊端也是不容忽视的。我们要珍视“顾客导向”带来的成果，正视其附带的问题。超越“顾客导向”，还原公民身份，将公民看做公民，重视公民参与，致力于公共利益，实现社会公正，完善政府责任，在服务型政府构建的过程中尤其重要。

(一)公民身份的复归

对公民的适当角色和责任的认识可以追溯到古希腊哲学，认为公民具有主动性、道德性和社会性，他们生活的目的就是追求最完备的人性。现代公民身份理论以马歇尔的经典论述作为开端，他认为公民身份主要由三大要素组成，即公民的要素、政治的要素和社会的要素。公民的要素由个人自由所必需的权利组成:包括人身自由、言论自由、思想和信仰自由，拥有财产和订立有效契约的权利以及司法权利;政治的要素指公民作为政治实体的成员或这个实体的选举者，参与行使政治权力的权利;社会的要素指从享有某种程度的经济福利与安全到充分享有社会遗产并依据社会通行标准享受文明生活的权利等一系列权利［5］52－73。可见，公民身份远比顾客身份复杂得多，公民在享有权利的同时还必须履行相应的义务，公民是权利和义务的统一体。通过公民身份的复归，公民不仅享有对公共服务的表达权和选择权，还可以参与和监督公共服务的提供，从而在政府与公民合作的基础上，全面提升公共服务的质量与水平。

(二)加强对话，促进公共利益，实现1+1＞2

公共利益是就共同利益进行对话的结果，而不是个人自身利益的聚集。在公共利益的促进过程中，公民可以清晰地阐述自己的意愿，并在阐述的过程中发现自身与他人意愿的矛盾和共性。而为了赢得别人的合作，公民个体会注意别人的观点，这样他或她既学会了做一个个体公民，又学会了做一个公共公民。公民通过协商、对话等来实现对自我利益的超越，将个人利益置于更为广泛的公共利益之中，因此，公民是具有一定的公共精神的。这种公共精神包含着爱与责任，“如果我通过移情(爱)使你的利益成为我自己的利益，那么我就更不可能以危害你的方式行为。如果我使集体的利益也成为我自己的利益(爱国家)，那么我就会为了那种利益而打造我的个人利益。如果我信奉一条因某种原因而规定合作的原则，那么我就会为了责任而打造自身的利益。”［1］21政府是属于公民的，政府必须对公民负责。真正的危险是没有组织的弱者的利益、普通群众的利益以及人们共同的未来的利益在政府中没有足够的分量。因此，在这个过程中，政府需要提供这个“移情”的平台，促成公民与公民之间、政府与公民之间的对话与协商，达成共识，争取形成更具长远的公共利益。

(三)实现社会公正，促进基本公共服务均等化

自新公共行政以来，社会公平开始受到越来越多的重视，成为民主社会向前发展的一大趋势。而按照顾客导向的逻辑，那些没有渠道进行表达、无购买能力的人很可能无法享受到公共服务，这明显造成了社会的不公正。每个公民都为社会的发展做出了或大或小的贡献，都在做国家这块大蛋糕上出了一份力，理应分享到或大或小的一块蛋糕。特别是在民主国家，以民为本，国家应该为公民的生活提供最基本的保障。基本公共服务，如公共卫生、公共教育、公共医疗、最低生活保障等，是保证人能够像人一样生活的基本需求，是为了让公民有尊严的生活、体面的生活。政府在这方面应该承担起责任，这是工作底线，应该达到广覆盖、保基本，保证公民的正常生活。

(四)倡导公民权，培育公民参与

哲理所倡导的公民是积极的公民身份，是主动参与的公民，而不是被动等待的公民，是享有广泛监督权的公民，而不是一个看客。公民权，在这里是一种生活方式，包含着一种对社区及其成员的承诺，包含着对公共事务的积极参与，包含着一种将个人利益置于更为广泛的公共利益之下的意愿。重视民主公民权，培育公民参与，赋予了公民更大的权利和责任，可以使公民变成有道德的个体，可以塑造出许多守纪律的、有节制的、细心的并且能够自控的公民。此外，对于政府的工作也有很大的帮助。首先，通过行使民主公民权，能够最有可能达到最佳的政治结果。这些最佳的政治结果不仅反映了公民作为一个整体的广泛判断或特定群体经过深思熟虑的判断而且也符合民主的规范。第二，通过参与，可以获得满足最大多数公民利益需求的规则和决策。第三，公民参与可以增强政府的合法性。参与决策的人们更有可能支持制定和执行那些决策的机构。

(五)重拾政府责任

公民身份的还原本身就意味着政府必须给自己一个明确的定位，明确自身肩负的责任。上述四条无形当中框定了政府的责任:政治责任、法律责任和道德责任。政治责任要求政府服务部门提供平台和渠道，鼓励公民积极参与并监督公共服务的提供，培育公民精神，同时政府服务部门应明确自己的职责，积极回应公民需求，实现政府与公民的信任与合作。法律责任要求政府服务部门贯彻法治理念，依法行政，虽然具有裁量权，也要合乎法律精神和广大人民的根本利益，杜绝国家权力部门化、部门权力个人化。道德责任要求政府服务部门在提供服务的过程中做到合理、公平、公正，确保人人共享发展成果，特别是要保护弱势群体的利益。公民的信任和信心是建立在政府正在为响应公共利益和社区的共同价值观而行动的信念之上的。因此，政府责任的切实兑现，提高了政府的公信力，增强了政府的合法性基础。

四、总结

通过分析我们可以发现，前后两种理论暗含着不同的人性假设。“顾客”理念以“经济人”假设作为前提，将公民看作是消极的、理性的、自利的、不愿负责任的，因此，其运用的方法主要是以刺激、鼓励为主的。而公民理念以一种更为积极的视角来阐述，认为公民愿意为社会做出有意义的贡献，政府通过提供对话与协商的平台，促进并实现公共利益。这两种方式指导下的政府与公民之间的关系发生了深刻的变化。

通过政府公共服务对象角色的演化，我们可以看到政府与公民之间关系的博弈过程，从本质上来说是政府如何定位的问题。我们可以把政府对公民的方式看成是一个连续统一体，一端是管制，一端是盲从。这两种极端在过去的实践中得到了证伪。而当下，政府必须不断提高自己的能力，在中间的连续体上把握一种平衡，而这种平衡不是一个简单的过程，它需要有壮士断腕的勇气和魄力，需要领导层的智慧，需要把错装在政府身上的东西还给市场和公民。

一个社会真正的危险在于行政国家的不断强大，而公民组织、公民社会的不发育或者渐趋萎缩。因此，虽然目前我国还没有成熟的公民群体，在培育公民的过程中遇到了诸多问题，但答案不是限制或抛弃，而是进一步的教育与告知。

［1］珍妮特·登哈特，罗伯特·登哈特.新公共服务:服务，而不是掌舵［M］.北京:中国人民大学出版社，2004.

［2］Christopher Pollitt，Geert Bouckaert.Quality Improvement in European Public Service［M］.New York:SAGE Publications Ltd，1995.

［3］张成福.公共行政的管理主义:反思与批判［J］.中国人民大学学报，2001(01).

［4］齐明山.对新公共管理的几点反思［J］.北京行政学院学报，2003(05).

［5］郭忠华.当代公民身份的理论轮廓:新范式的探索［J］.公共行政评论，2008(06).