新型城镇化背景下的基层政权建设

楼苏萍，张 凡

(山东大学政治学与公共管理，济南 250100)

基层政权，是国家设立在城乡、其下不存在行政层级的、直接面对社会进行政治统治和社会管理的政权组织，是国家政权体系中的最低一个层级。我党长期以来重视基层政权建设工作，在革命时期及建国早期，基层政权建设的中心工作是巩固政权，实现政治统治。当前，基层政权建设的中心与工作领域发生了很大的转移。一方面，基层政权建设的重心从政治统治向社会管理转变;另一方面，基层政权建设的工作领域从强化基层政府管理向推动居民自治，实现政府管理与居民自治的有效衔接扩展。

2013年，党在十八大提出了新型城镇化的概念，要改变目前“要地不要人的伪城镇化”、提高城镇化的质量。人们已经认识到，城镇化不是简单的城镇人口比例增加和城市面积扩张，更重要的是实现产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等一系列由“乡”到“城”的重要转变;是建立起一种从公共服务、社会管理到生活方式的城镇化;是要以人为核心，特别是以人的生活质量提升与全面发展为目标的城镇化。

新型城镇化成为当前基层政权建设工作开展的重要的时代背景。为了促进城镇化的健康持续发展，基层政权必须适时做出转变，创新基层政权体制，转变职能和组织框架，并坚持农民的主体地位，尊重农民的合法利益，健全法规制度，为新型城镇化的推行打下坚实的制度保障。

一、新型城镇化对农村基层政权建设提出的挑战

新型城镇化意味着经济发展方式加快转变，社会加快转型，体制加快转轨，也使得农村经济社会发生了前所未有的深刻变化，基层政权建设面临着大量的新情况、新问题与新挑战。

第一，新型城镇化必然会带来农村经济发展方式、经济结构的深刻变化。一是农村生产经营逐步从家庭分散经营向集约化的大规模生产经营变化。土地加快流转，农民专业合作社等经济合作组织大量涌现。二是产业结构调整加速。第一产业与二三产业相互渗透，农产品加工企业、观光农业等现代产业迅速发展;伴随而来的是农民收入结构的变化，工资性收入等非农收入大幅增长。基层政权需要在经济结构变化过程中更好地发挥政府作用，引导农村转方式、调结构，提高农民在产业结构调整中的主动性与积极性，为农民群众提供更加优质的服务。

第二，新型城镇化带来了人口结构与空间布局的变化，对政府公共服务要求凸显。在城镇化过程中，产业集聚带来了人口集聚，于此同时，随着人们收入的增加，改善生活，提高生活质量的愿望强化，这就对基层政权的公共服务供给提出了更高的要求。规划管理服务、公共卫生、市政设施、教育、社区服务、就业信息提供与就业援助，乃至公共文化等一系列公共服务职能成为政府不可推卸的责任。城镇化的过程就是基层政权由“管理型政府”向“服务型政府”转变的过程。

第三，新型城镇化带来社会管理困境，需要基层政权建设加以破解。新型城镇化的重点工作是人的市民化，是要让1.6亿长期生活在城镇的农民工真正地“市民化”。所谓真正的市民化一方面包括身份的市民化，也就是在户籍层面上成为城镇人口，另一方面，至关重要的是让这些市民真正组织起来，成为社区公民。因此，新型城镇化必然会带来社会形态从村落的熟人社会向人口来源复杂化的陌生人社会转变，原有的低成本、基于日常邻里生活的、以村规民约为约束的自发性居民自治方式不再适用。也就是说，在建立起完善的居民自治机制之前，基层政府需要建立一整套社会管理的“元机制”，推动“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的新型社会管理体制的建立。

第四，新型城镇化要求尊重人民群众的主体地位，伴随着居民民主法制意识的增强，将对基层民主提出新要求。中央政府在提出新型城镇化过程中重点批判了借城镇化之名行与民争利之实的行为。经过二十多年的村民自治实践，广大党员干部人民群众的民主意识、规则意识、参与意识不断增加，对自身经济利益、政治利益的维护更为自觉，诉求方式也更为理性与多元，对当前基层民主政治的要求更为迫切。

二、当前城镇化过程中基层政权建设存在的突出问题

近年来，在全国先后出现过各种城镇化的改革尝试，如比较典型的以大城市带大郊区的“成都模式”;通过产业集聚带动人口集聚，进而实现城市周边地区的快速崛起的“广东模式”;还有诸如以宅基地换房居住的“天津模式”、以集体土地入市的“深圳模式”等。在山东省，也出现了德州的“合村并居”、诸城的“农村社区化”建设等一些具有代表性的做法。这些实践有的很好地解决了城镇化与基层政权建设之间的矛盾。但是，我们也应该看到，当前城镇化过程中基层政权建设工作存在着诸多问题，主要表现在以下几个方面:

一是基层政权能力不足，影响政府引导能力的发挥。乡镇管理体制改革是我国行政体制改革的重要组成部分，从全国各地实践来看，当前乡镇改革一个重要趋势是乡镇政府的弱化。在财政管理上，一些地方积极推行乡财县管，乡镇政府作为一级政权的财政预算权力被剥夺，在行政管理方面，越来越多的职能部门实行垂直管理、条块分割，乡镇政权的调控能力被削弱。与此同时，上级政府对乡镇的考核、检查有增无减，乡镇政府以应对上级检查与考核为主业，再加上基层工作人员的素质较低，结构不合理，极大地影响了其作为基层政权的作用发挥。

二是基层政府与村民自治组织定位不明，出现以“乡政”代“民治”的现象。村民自治是我国一项重要的制度创新，村民自治的实行意味着国家行政权力的体制性上移，由村民进行自我教育、自我管理、自我服务是其重要原则。另一方面，乡镇又面临着国家行政职能的下沉，乡镇基层政权如何在履行自身行政职能的同时尊重村民自治，难度较大。目前，在不少地区，村民在与基层政权的关系中一直处于弱势和被动地位，一些村民除非接到乡镇或村委会通知，很少主动参与基层事务。即使参加村民大会或是遇到征询意见也常常是报喜不报忧、跟随主流，或是讲话服从组织安排。在基层领导干部选举或是基层政权运行层面，村民的监督作用也没能充分地发挥。而伴随农民角色弱化而来的是基层政权内部个人权力的过度膨胀。不少基层领导尤其是土生土长的干部利用自己长期形成的影响力，在基层政权内部大搞“一言堂”，实行“家长式”管理，最终导致贪腐行为和决策中“三拍”现象，给地方长远发展埋下了隐患，从而影响到农村社会的稳定和城镇化建设的进行。

三是社区建设与城镇化过程脱钩，出现了公共服务供给不足问题。城镇化是农村居民的居住范围由分散走向集聚，居住方式由个体走向统一的过程，是对农村原有生产方式和生活习性的重大变革。从村落搬入社区的村民，受居住环境的限制，农机、农具安置困难，蔬菜储存、牲畜饲养空间缺乏，并且村落的整合使得部分居民距离原有耕地较远，种地成本加大。在农村政府职能中重要性不那么突出的公共卫生、市政设施、教育、社区服务、就业信息提供与就业援助，乃至公共文化等一系列公共服务职能成为政府不可推卸的责任。城镇化的过程就是基层政权由“管理型政府”向“服务型政府”转变的过程。但在实践过程中，存在村民身份改为了“居民”，乡镇转变成了“街道办”，但是公共服务跟不上，居民收入水平与生活质量没有提高，甚至出现了“被上楼返贫”的现象。

四是基层组织建设滞后于城镇化水平，带来社会管理困难。不少地区在城镇化过程中推行村庄整合、裁撤打破了原有的村级管理体系，由此，带来了新领导体系建立和原有人员分流等一系列问题。在由不同村庄整合的社区中，初期仍存在“一个社区，几套班子”的现象，村民有事仍找原来所属的村委会解决，而面对涉及社区整体性的问题，如社区基础设施建设、治安消防、居民就业等方面，往往会出现权力真空，导致无人负责的局面。此外，原有村级干部在各村一般都享有较高的声望，如果不能在法律层面解决这部分人的安置问题，容易对社区的安定团结和工作开展的顺利性造成较大影响。

三、新型城镇化背景下基层政权建设的重点

新型城镇化对基层政权建设提出了一系列挑战，结合基层政权建设在城镇化过程中出现的普遍问题，我们认为，下一步基层政权建设工作的重点为以下四个方面:

第一，积极推动基层政权体制的创新，加强基层政权的能力建设。当前对于乡镇管理体制改革中关于乡镇的未来走向有不同意见，但也有几个重要共识，一是强调在县乡关系中探讨基层体制问题，二是鼓励地方试验，不搞一刀切。我国经济发展不平衡，地方差距大，基层政权体制也可以有所不同。对于产业结构调整较好，城镇化速度较快地区，可以考虑改革现有的层级管理体制，放权于基层政府，积极探索各种有效的可能性。如“镇级市”就是这样的一项改革创新。所谓的“镇级市”，就是让镇级政府承担起建设城市的职能，由镇级政府承担起县级管理的能力，解决城镇责大权小的问题，推动城镇向城市转型。在实践中，镇级市主要表现为“强镇扩权”，让部分有实力的经济强镇扩权，有力地推动它们突破发展瓶颈，带动附近区域经济和社会的发展，“镇级市”的背后深层之义是政府权力的下放。

第二，明确基层政权组织与村民自治组织之间的合理分工，推动政府管理与村民自治的有效衔接。不可否认，我国农村村民自治是在政府推动下不断发展起来的，村民自治由自发兴起到规范发展，政府始终是主要的推动力量。但是，乡镇政权的主要职能仍应回归到提供公共服务上来，包括农村社会治安、基础教育、公共卫生与医疗服务、居民社会保障、农田水利建设、公路建设等基本的行政职能上来，同时指导村民直接民主选举，打击选举过程中的宗族、家族及黑恶势力的干扰，协助村委会独立、负责地开展群众自治工作，实现村民自我管理。在条件具备的地方，应强化村民自治组织在城镇化方式选择上的自主性，还权于民。以村民委员会与村民大会为组织平台，结合地区发展规划与村民需求，通过强化民主制度，寻求共识，体现村民集体的自主选择。同时，在城镇化推行过程中，深化村务公开工作，加强对村(居)委会换届选举工作的督促指导，贯彻落实民政部等十二部委《关于进一步加强村级民主监督工作的意见》，建立健全村务监督委员会，深入开展民主评议和村干部经济责任审计，以基层民主保障城镇化过程的顺利推进。

第三，充分发挥基层政权建设在推进城乡公共服务均等化中的作用。社区建设是当前基层政权建设的重要内容。自2007年民政部门在全国推行农村社区建设以来，各地进行了形式多样的以公共服务进基层为主要内容的社区建设，其目的是在党和政府的领导下，动员社会各方面力量，整合农村社区资源，完善乡村治理机制，强化农村社区功能，改善农村社会服务，合力建设管理有序、服务完善、文明祥和的农村社会生活共同体。社区建设的目标是要探索建立覆盖社区全体成员、服务主体多元、服务功能完善、服务质量和管理水平较好的农村社区公共服务体系，引导教育、卫生、文化、体育、教育、法律、社会治安、社会福利、社会保障等公共服务进入农村，鼓励企事业单位和民间组织发挥自身优势，积极参与农村社区建设，实现城乡公共服务的均等化，乃至未来的城乡一体化。社区建设契合新型城镇化的理念要求，在下一阶段社区建设应更加注重地方创新基础上的经验总结，树立一些能够成为样本的标杆，推动本项工作在全国层面的铺开。

第四，推动基层自治组织的完善，建立起党委领导、村居(社区)自治、社会协同、公众参与的新型社会管理体制。特别要注意结合城镇化带来的人口迁徙与结构变动，改变以户籍属地管理为中心的镇街社会管理体制，创建以居民居住地管理为中心的社区社会管理体制。在村居(社区)自治中，强化村(居)务公开、民主评议等各项管理制度和章程的建立、落实，同时广泛吸纳现有的社会组织资源，如庙委会、老年协会、专业合作社、各种社会组织与社会团体，因势利导，充分发挥他们在社区型公共服务供给、矛盾调解、社会融合与团结等方面的重要作用。积极开展村民讨论大会、社区公民论坛等形式多样的活动与平台，鼓励公民对本村/居社会管理事物的参与，实现参与基础上的自治。

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