论山东省新型城镇化进程中农民工市民化的意义

高学栋，董德利

(山东行政学院 山东省行政管理软科学研究基地，济南 250014)

近十年来，山东省城镇化进程明显加快，2011年全省城镇化率已达到50.95%。但目前在加快推进城镇化的过程中，也面临着一些新的问题和挑战，其中，一个关键性的制约因素是农民工市民化进程较为缓慢，“半城镇化”难题亟待破解。长期以来，我省在城镇化进程中，大量农村人口转移到城镇就业谋生，成为准市民，但由于传统的城市管理制度只将具有城镇户籍的市民纳入保障范畴，而将流动的农民工，即准市民排除在外，这种经济体制对农民工群体的接受与社会制度对农民工群体的排斥并存，导致农民工市民化进程受阻，产生了半城镇化现象。2011年，我省市民化水平仅为40.95%，低于人口城镇化水平10个百分点，远低于世界银行统计的中等收入国家48.5%的平均水平，有近千万的准市民未能转化为城镇市民。相当一部分进城务工人员还不是真正意义上的城镇居民，这已经成为制约我省城镇化发展的一个瓶颈。因此，有序推进农民工市民化，对于加快我省新型城镇化建设的进程，促进我省新型城镇化建设的健康发展，具有重大意义。

一、农民工市民化有助于加速城镇化的转型

城镇化是现代化的必然道路，在中国实现全面建设小康社会的实践中占据重要地位。积极稳妥地推进城镇化进程，是转变发展方式、实现社会主义现代化的重大战略任务。但传统城镇化是以外延扩张为特点的城镇化，它因存在诸多弊端而难以为继，迫切要求实现城镇化转型，走新型城镇化道路。通俗地讲城镇化实质上是农民进城的过程，新型城镇化的核心就是促进农村人口转移到城镇，使农民与市民享有相同的公共服务与生活质量，使城镇成为具有较高品质的适宜人居之所。加快城镇化转型，提升城镇化的质量，首要的是解决农民工和农村人口市民化问题，重点和难点在于积极稳妥而有序地解决农民工的市民化问题，这是城镇化最重要最本质的东西。推进农民工市民化，有助于以农民工市民化为契机加速我省城镇化的转型，突出城镇化的实质即人的城镇化，转变城市发展方式，着力提高城市发展质量，走出一条以人为本、以农促工，以城带乡，工农互惠，城乡融合发展的新型城镇化道路;有助于深化城乡户籍、人口就业、社会保障等方面的体制机制改革，逐步消除城镇化发展的体制机制障碍，走出一条改革创新的城镇化发展之路。

二、农民工市民化有助于拉动内需持续增长

新型城镇化是引爆我国巨大潜在内需的引擎，将极大地促进经济发展与内需持续扩大的良性互动。研究数据显示，城镇化率提高1个百分点，就会有100 万到120 万人口从农村到城市，由于城市人口的消费是农村的2.7 倍到3倍，将最终拉动消费增长约1.6个百分点，并产生各种累积效应，成为促进经济发展的重要增长源。但是，研究数据也显示，山东城镇化对内需的拉动作用在当前还没有充分发挥出来，其重要阻碍因素就在于农民工市民化率远低于城镇化率。2011年，全省城镇化率达到50.95%，但市民化水平只有40.95%，低于人口城镇化水平10个百分点，有近千万的在城镇就业工作的农民工未能转化为城镇市民。大量进城的农民工，虽然在城镇工作，从事着稳定性差、收入低、劳动强度大、福利低的工作，但他们却没有城镇户口，享受不到市民能够享受到的基本的公共服务，享受不到工伤保险、失业保险、养老保险，缺乏基本医疗保险和大病救助，连基本的生存条件及安全感都没有，身份不明工作不稳，这使得他们舍不得花钱，也不敢消费，导致城市需求及消费畸形发展，严重遏制了消费市场的发展。推进农民工市民化，使他们在城市扎根，消除就业歧视有利于提高其收入水平，基本公共服务的均等和健全的社会保障又有助于增强其安全感，使其舍得花钱消费，从而推动农民工变农民消费为市民消费，极大地激发新型城镇化拉动内需促进消费的巨大潜能，并带动投资，实现GDP 的平稳可持续的增长。

三、农民工市民化有助于改变城乡二元结构

农民工的存在，本身是我国特有的城乡二元体制和二元结构的产物。1958年1月全国人大常委会第三次会议讨论通过的《中华人民共和国户口登记条例》，标志着中国以严格限制农村人口向城市流动为核心的户口迁移制度的开始，由此形成了以城乡之间的户籍壁垒为主要表现形式的城乡二元体制和二元结构。这种城乡二元体制，把人口划分为两大块，即农业户和非农业户，实行区别对待的城乡分治政策，事实上是将城乡两部分居民分成了两种不同的社会身份。这种身份划分，使中国人从一出生起就注定了今后的人生中将有不同的福利待遇，出生在城市的人生来就比出生在农村的人条件优越。这种二元结构的长期存在，还导致了各种资源在城乡间分配的不平等，进一步拉大了城乡差距，已成为我国经济和社会发展中存在的一个严重障碍。城乡二元体制的存在，使得已经离乡、离土、进城的农民工，虽然已进城务工，在城市居住，甚至生在城市长在城市，但没有取得城市户籍，农民的身份没有变，不能享受城市公共服务，不能享有与市民平等的待遇。这就意味着，农民工虽然进入城市，但仍游离于城市体制之外，并没有形成实质意义上的城市化，处于一种“半城镇化”状态;意味着农民虽进城从事新职业，却很难改变原有的农民身份，在社会中形成了有别于农民和城市居民的第三类群体，在城市内部又形成新的城市二元结构。推进农民工市民化，意味着要从根本上消除附着在户籍制度之上的城乡居民福利、权益差别，从根本上改变目前在自由迁徙方面对农民工的限制，消除农民工进城后对其工作、保障、保险、福利、公共服务等方面的歧视，有序地使农民工真正融入到城市，融入到城市生活中去，包括就业方面获得稳定的就业能力，保障上获得城市市民应有的社会保障，心理上具有城市市民的意识和责任感，就是说，不仅在形式上实现其身份由农民到市民的转变，而且在质量上实现工作方式、生活方式、社会交往、价值观念等与城市居民的融合。毫无疑问，这必将从根本上动摇城乡二元体制的根基，推进二元结构的改变。

四、农民工市民化有助于缓解矛盾促进社会和谐

改革开放以来尤其是近些年来，进城务工的农民工在城镇就业并创造GDP，已成为城市建设发展的生力军，他们为城市发展默默地添砖加瓦，付出了辛勤汗水和艰辛劳动，为城市发展做出了巨大贡献，因此，他们本应分享城市发展带来的成果。但在传统的二元社会结构下，他们却无法享受到市民的权利，其社会地位和待遇普遍低下，社会保障不平等，劳动权益保障缺失，成为社会的主要弱势群体。大量农民工长期离开农村在城市生活为城市奉献，却无法成为市民而享受平等的权利，这本身就极易引发他们的不满和抵触情绪，产生对立和隔阂，加上农村留守老人、留守儿童问题交织在一起，这些问题不解决很可能成为社会不稳定因素。尤其是，与农民工流动的阶段性相适应，近年来农民工阶层也产生了新变化，出现了与老一代农民工具有明显差异的新生代农民工，当前新生代农民工甚至已占到农民工总数的60%以上。新生代农民工是最有市民化意愿和亟需市民化的群体，未来他们的绝大多数不太可能重新回到农村去。如果他们既不能回到土地，又不能在城市得到市民化待遇，则很可能会成为不安定的群体。更为严重的是，因二元社会结构下社会福利制度包含了农民与市民的刚性利益冲突，加之生活习惯的不同使某些农民工的举止确实不符合城市公共生活规范，长期以来部分城镇居民对农民存在着根深蒂固的偏见，对进城农民工缺少理解和认可，甚至严重歧视和排斥他们，如有些市民认为进城农民工抢了他们的饭碗，缩小了他们的就业渠道，压低了他们的收入，认为城市环境的脏乱差、较高的失业率、犯罪率都与进城农民工有关。这种偏见和歧视会使农民工产生逆反心理和对立情绪，导致他们与城市社会产生很深的隔阂，引发一系列社会矛盾，甚至引发冲突、诱发犯罪、影响治安，是城镇化发展中的不和谐因素。而推进农民工市民化，意味着城市要以包容的精神来接纳农民工，不仅会逐步解决进城农民工与城市居民如何享受同等公共服务的问题，而且会研究解决农民工市民化后的文明融合问题，宽容、平等地对待农民工，让他们有条件、有机会融入城市社会里，善意地提醒并创造条件帮助他们改正不足，改掉其在长期农村生活环境下养成的“陋习”，使他们更好、更有尊严地生活，更加自觉地提升自己的素质，更好地融入城市生活。通过农民工的市民化，实现农民工的现代化，真正体现新型城镇化的内涵，体现以人为本的精神，推动城镇化更健康发展、更稳定发展、更高质量发展。总之，农民工市民化有助于化解以往城镇化过程中积累的矛盾，增进团结，提升城市文明，促进和谐社会建设。

五、农民工市民化有助于实现社会公平公正

促进社会公平公正，是社会主义的本质要求。公平公正，就是社会各方面的利益关系得到妥善协调，社会矛盾得到正确处理，社会公平和公正得到切实维护和实现，其精义就在于人人各得其所，它是一个社会秩序保持稳定的前提。实现社会公平公正，要求必须不断收敛城乡发展二元结构扩大的势头，建立社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系，城乡居民享有均等化的公共服务。城镇化推进过程中农民工问题的存在，无疑是实现公平公正的阻碍因素。作为原有社会二元体制的伴生物，农民工在就业、社会保障、医疗保险、子女教育、居住等方面都不能与城市居民相提并论，在城市文化、物质文明、精神文明等方面也难以享受城市社会发展的优秀成果。例如，就业和分配制度缺乏平等性，农民工虽然进城就业了，但多是从事稳定性差、收入低、劳动强度大、无晋升机会的工作，且工资待遇普遍较低;社会保障不公平，农民工社会保障严重缺失，很多农民工从事着与城市产业工人同样的工作，但是却享受不到相同的养老、医疗、工伤、失业等保险待遇;社会地位不平等，农民工收入低、保障差的经济地位，严重影响了他们的社会地位，他们游离于农民与市民之间，是“半市民”，是“二等公民”，处于城市社会的底层，弱势地位明显，经常遭受各方面的歧视，市民总想与其划清界限，不愿与其过多接触交流，甚至觉得与其过多接触就是贬低自己的身份，等等。所有这些，都从某一个侧面映射出社会公平公正的严重失衡。推进农民工市民化，从根本上来说，就是要解决“半城镇化”问题和农民工“半市民化”问题，突出新型城镇化的核心即人的城镇化，实现让农民工彻底地转移，逐步剥离、剔除粘附在户籍关系上的种种社会经济差别功能，真正做到城乡居民在发展机会面前地位平等;从就业方面来说，就意味着要改革现有的就业制度，构造城乡统一的就业市场，清除一系列阻碍农民进城务工和农民工就业的歧视性政策法规，营造一个公开、公平、公正的劳动力就业市场环境;从工资福利方面来说，就意味着要从完善制度机制入手，改变户籍、教育、工资、保障、人事、医疗等歧视性制度，彻底提高农民工的工资待遇，改善城市农民工子女的就学条件，降低入学门槛，构建适合农民工特点的医疗、住房及社会保障制度，让他们同城市居民一样，享有同等的社会保障和人格尊严;从公共服务来说，就意味着要实现城镇基本公共服务常住人口的全覆盖，实现城市基本公共服务的均等化，实现进城农民工与市民的平权，就是不管你是市民，还是农民工，在城市公共服务上都应该是均等的。如此，必将极大地推进社会公平公正的发展，促进社会主义公平公正的实现，是回归社会公平公正的重要举措。

六、农民工市民化有助于促进现代农业的发展

我国人多地少，全国耕地面积目前大约是18.3亿亩，人均耕地面积只有1.38 亩，有九亿多农民，人均只有两亩;山东历来是农业大省，也是人口大省，2010年，我省人均耕地面积1.21 亩，低于全国的平均水平，农民人均耕地面积更是大大低于全国平均水平。如果永远把农民固定在少得可怜的土地上，实行分散耕种分散经营，农业很难实现现代化，农民也很难富起来。山东农业的出路是规模经济，而农业规模化的前提是把大部分农民转移出来，离开农业，离开农村，变成城市居民;剩下的农村人口人均耕种面积会大大提升，可以改善我国传统的农业经营模式，很好地进行规模化经营，发展现代农业。但是，城镇化推进过程中农民工问题的存在，即:大量农民工在城市里就业，甚至有许多农民工进城务工多年，但其身份和家庭都没有进城，他们不仅买不起房，也无法享受城市户籍人口的各项福利，很容易受到经济波动影响而失业，再加上各种社会保障不齐全，原来的经济基础又比较差，最终很难在城市扎根，甚至绝大多数不得不重新回流到农村，这极大地阻碍了农村剩余劳动力的转移，不仅延缓了城镇化进程，也不利于规模经营发展现代农业，不利于解决农民富裕问题。有序推进农民工市民化，变农民工为市民，一方面能使农民工融入到城市中推进城镇化的健康发展，另一方面又能通过解决农民工的后顾之忧而使其长期居住在城镇，避免重回农村，从而大幅度地减少农民人数，把置换出来的土地资源适度集中到未转移出来的农民手中，提高农业劳动力人均土地资源占有量，发展专业化、规模化的现代农业，提高农业劳动生产率。因此，农民工市民化直接关系到实现农业现代化的进程。只有使农民工市民化，才能把在城镇中居住并获得稳定的职业收入的农民工真正从土地上解放出来，并促进和吸引更多的农村剩余劳动力进一步向城镇转移，实现农业的集约经营和规模经营，促进农业现代化，使农业发展成为现代化产业，有效地解决农村经济落后和贫困问题，并进而对缩小城乡差别、加快我省社会转型产生强大的推动作用。

七、农民工市民化有助于挽回人口红利

中国过去几十年城镇化的快速发展，经济的高速增长，其重要支撑之一是依靠人口红利，直接表现为劳动年龄人口增长，人口抚养比下降。随着劳动年龄人口绝对数的减少，中国劳动力供给的结构正在发生根本性的变化，人口红利正在丧失，其突出表现是近几年来在一些发达地区的城市中劳动力严重短缺、企业招工难、低端劳动力工资提高较快。山东作为经济和城镇化率发展较快的沿海省份，虽然是人口大省，但劳动力短缺和企业招工难也已是不争的事实。今后，在新型城镇化发展的过程中，我省各级政府和企业可能将不得不经常面对劳动力短缺的发展瓶颈。对此，全国人大代表、中国社科院人口与劳动经济研究所所长蔡昉认为，农民工已经成为中国劳动力的主体，城市就业中存量有三分之一都是农民工，增量有三分之二是农民工，他们劳动参与率的降低会大幅拉低整体的劳动参与率，而“农民工市民化可以在一定程度上改变劳动力的供给，提高劳动参与率。如果能够通过户籍改革提高农民工的劳动参与率，整个社会的劳动力参与率就提高了。我们做了一个估算，假如说在2011年到2020年间，劳动参与率每年提高一个百分点——一个点其实并不高——就可以导致在这期间GDP 的潜在增长率提高0.88个百分点。”推进农民工市民化，变农民为市民，一方面可以通过提高农民工的实际劳动年龄来增加劳动力供应，因为一般来说，城市职工正常的退休年龄是60 岁，而农民工在没有解决城市居民身份的情况下，很多在四五十岁就又重新回到农村了;另一方面，可以通过实行对原有老市民与作为新市民的农民工同权，使农民工享受到城市居民的基本公共服务和劳动社会保障，解除其后顾之忧，产生示范带动作用，吸引和拉动更多的农村剩余劳动力转移到城镇就业，极大地改变劳动力人口的分布，创造出新型城镇化过程中人口从农村走向城市这样一种新的人口红利。两者相加，无疑会极大地提高农民工的劳动参与率，有效抵消人口红利正在丧失带来的不利影响，促进经济的可持续发展。简言之，农民工市民化可以为未来一二十年的新型城镇化发展带来重大的红利。

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