近代日本政治体制下皇权的运作机制

龚 娜

（天津社会科学院日本研究所 天津 300191）

在近代日本政治体制下，天皇通过“内奏”和“御下问”，召开大本营和御前会议等方式，不仅能够及时了解战场动向，而且能够对战争及时作出具体、直接的指导，从而大大加强了对战争的控制和掌握，对战争的进程发挥着巨大的影响力。战争诏敕的发布更是从精神层面推进了战争进程。

一、高度垄断的情报系统

在近代日本政治体制中，天皇始终居于国家政治的中枢地位。天皇集中垄断下面的所有情报是日本近代天皇制的一大特征。而天皇的近臣之所以能准确地提供情报，是因为天皇制国家机器的各个组成部分——内阁、议会、枢密院、陆海军统帅部和官僚机构等，都与天皇有直接联系，而他们之间又相互独立，缺乏横向联系。

天皇时刻了解并掌握战况。具体而言，如1942年6月5日的中途岛海战，日本失去了4艘主力航母，这件事不用说国民，即便是政府也毫不知情。6月10日，大本营政府联络恳谈会上通报说，日本的损伤只是一艘航母击沉、一艘航母严重损坏。[1]这次失败即使是陆军内部也只是少数人知晓。但是，天皇从5日到7日，每天都在听取军令部总长上奏战况，当即就知道了这次失败的情况。[2]战后，原内大臣木户幸一也证实了这一点，他说：“天皇非常了解战局发展情况。所谓天皇被蒙在鼓里的说法不正确。中途岛海战失利后，日本4艘航空母舰被击沉的消息很快就传到天皇那里。所谓属下蒙蔽天皇、擅自作战的说法也是不正确的。即使日军损失惨重，下面也是如实上奏。因此，除了开战后两三个月以外，听到的都是令人不快的消息。”[3]这就是说，通过军部和内大臣的上奏报告，天皇对日军屡战屡败的情况是一清二楚的。通过战况上奏或速报（电报）向天皇报告的情报量十分庞大，但是天皇绝不只流于耳际。天皇常常就战况亲自或者通过侍从武官进行“御下问”，从而推断敌军的作战计划。

天皇制国家的特征之一就是直属天皇的各个辅弼责任机关互相分立，相互之间缺乏紧密联系。各国务大臣在各自的责任上直接辅弼天皇，并且由于会妨碍统帅权的独立，内阁根本无法充分掌握军事情报。由于陆海军分立，彼此间的军事机密也是内外有别的。这种体制下，各个辅弼机关所能掌握的情报也只能限于自己知晓的部分。唯一能够全面掌握情报的只有天皇，天皇通过相关大臣、统帅部的“上奏”，或者通过自己的“御下问”，能够垄断高度的政治、军事情报。特别是军事情报，严格限定陆海军之间交换情报，故最大的情报掌握者可以说仅有天皇一人。

二、“内奏”与“御下问”

天皇的政治行为方式往往被施以“立宪”的伪装，其中很重要的一点就是“内奏”的存在。“内奏”是指臣下采取非正式形式向天皇上奏情报。[4](P341)内阁的决定正式提交给天皇之前，首相、阁僚和统帅部长要先实行“内奏”，针对这些汇报天皇提出“御下问”。通过这一幕后操作过程，巧妙地取得天皇的同意，实现天皇与内阁意志的统一。“内奏”后再形成内阁决议实际上是预先决定好的“成品”。它反映了天皇的思想，因此不会再被修正。[5](P235)

关于军部和政府的重要决定，在得到天皇的裁可、承认之前，事前要通过“内奏”这种非公开的试探。因此天皇在签字盖章时，政府、军部重新请求正式的裁可，天皇立刻裁可。天皇如果提出质疑，或表明不同意的时候，内奏事项会被取消，进行再讨论修正，反复内奏直到得到天皇的承认。有时也会间接传递给辅弼者。木户在1964年7月21日就昭和天皇的战争责任问题暗示道：“天皇不同意的时候，一般都是不立即做出决定，或者延期或者交给内阁进行修改，成为惯例。”[6]也就是说，形式上看起来是天皇原封不动地接受辅弼者的决定，实质上是通过这种方式保障天皇意志的贯彻。从这个意义上讲，最终的裁可本身只不过是个形式罢了。

天皇向相关辅弼者直接提出问题，召入宫中，要求说明管辖事项的“御下问”也有重要意义。某些情况下，在一般政务中内大臣会介入，而涉及军务时侍从武官长等会参加。这种下问方式，形式上采取天皇只是提问的方式。天皇往往通过下问，暗示、引导向某个特定方向，并且鼓励或压制某种势力。这是直接影响决策以及军事决定的重要行为。

三、设置大本营

“卢沟桥事变”之后，中日进入全面战争时期。随着战争规模的扩大，陆军特别是参谋本部提出建立大本营，作为加强陆海军共同作战的最高统帅机关。所谓大本营是指设置在陆海军最高指挥官天皇之下的决策机构，可以称作总司令部。[4](P244)1937年11月，昭和天皇在宫中正式设立大本营。天皇通过大本营可以行使大元帅的职权，使陆海军能够更加统一行动。大本营的任务是规定作战目标，制定作战方案，协调陆、海军之间的关系。

大本营之下有大本营陆军参谋本部和大本营海军军令部。大本营的设置分离了国务与统帅权，由于大本营会议排除了文官的参与，于是彻底地成为了一个军事机构。大本营会议通常是参谋总长、军令部总长将决策的事务“上奏”天皇，获得天皇的裁可后，才做出决定。天皇出席的大本营会议虽然也称作御前会议，但是它不同于决定国策的御前会议，它是决定重要战略、作战、方针的决策机构。

大本营向陆军和海军发出的命令分别简称“大陆令”和“大海令”，有权发布大本营令的唯陆海军大元帅天皇莫属。向陆军发出“大陆令”的程序是，首先由大本营陆军作战部起草命令稿，再由参谋总长上奏天皇，其时还须提交一份写明命令理由的“御说明”。天皇准奏后颁布的大陆令无须参谋总长及其他国务大臣副署，参谋总长只是“奉旨宣颁”，并根据“大陆令”向各部队发出大本营陆军指令，简称“大陆指”，而“大陆指”也必须获得天皇的批准。[7]海军方面也大致相同，一般由军令部总长根据大本营制定的作战指导大纲，以“大海指”的形式向直属于天皇的司令长官传达，进而具体的命令由联合舰队司令部发出。日军侵华期间，就是根据这种“大陆令”、“大海令”和内容更为具体的“大陆指”、大海指”采取行动。

四、召开御前会议

御前会议是为了决定开战、媾和、战争指导等重要国策，天皇出席召开的会议。法律上没有根据，通常采取政府和统帅部的代表出席会议、天皇列席的形式。一般是在遇到重大事变或战争等非常状态时为谋求政战两略统一而作出的特殊的决策机制安排。[8]

由于大本营的主要成员都是军人，有关国家战略的大事和军事战略先行由大本营决定，政府被迫在其框架内从事内政外交，造成国务和统帅权分裂。为了协调统一政府和大本营的意见，建立一个更为合理有效的最高指挥机构，以统治战地部队实施国家政策，近卫内阁又设置了大本营政府联席会议。联席会议作出的决定，虽不具有法律效力，但在指导对外战争上，却具有最高的实质性权威，发挥着巨大作用。按惯例，联席会议上决定的重要国策必须上奏天皇批准。通常所说的做出战争决策的御前会议实际上是指大本营政府联席会议的御前会议，并不是大本营的御前会议。

御前会议通常在大本营政府联席会议之后举行，而在联席会议上，各个利益党派达成的决议中就有天皇的参与，所以昭和天皇对将要“决定”的事务内容，事先就已经掌握。御前会议的目的是为昭和天皇提供一个表演的场合，就好像他是一个真正的立宪君主，对自己的行为不承担责任，只是依从顾问的建议在批准事项。[5](P233)御前会议作为最高政治决策机构，实际上为天皇所掌控。

昭和时期共召开十五次御前会议，都与战争密切相关。御前会议成为日本国家最高战争决策机构。到了侵华战争和太平洋战争全面爆发的时期，御前会议越来越频繁，事关战局和对华政策的重大事务，如侵华战争的战略、三国同盟的缔结、亚洲太平洋战争的开战、接受《波茨坦公告》等，都是由御前会议决定的。

昭和天皇战后曾表示：“御前会议并无实际意义。除了枢密院议长外其他人已经在事前的内阁会议或联席会议上达成一致意见。因此御前会议完全是一种形式，天皇没有驾驭会议的决定权。”[9]这种说法并非完全错误。御前会议采取事先由政府和大本营间协商达成议案，然后在天皇面前正式决定的形式。从这一点看，貌似只是形式上，在御前会议上天皇基本不发表意见。但是，天皇在事前接受首相、两统帅部长的“内奏”时会提出疑问，还以各种形式表达自己的意愿。听取天皇意见后，政府和大本营重新修改议案。从这一点上讲，议案是将天皇的意见以一种非公开的形式反映出来的。天皇避而不谈自己的会前决策参与，其实是有意回避责任。事实上，天皇通过各种不同的干涉方式，间接地但每一次都是决定性地，积极地参与了侵略的策划并引导了实施的全过程。[10]也就是说，御前会议正是将“天皇意志”合法地转换为“国家意志”的工具之一。

五、战争诏敕

诏敕是天皇发布文件的总称。1907年2月颁布的法令规定，诏书是最高形式，须有天皇签字并加盖天皇御玺，事关国务大权者，总理大臣记入年、月、日，总理单独或与其他大臣一起副署；敕语是指天皇的讲话，无天皇署名及御玺。[11]这些诏敕不仅是对日本国民及军队下达的命令[12]，更是天皇指导战争的一种手段。天皇通过诏敕，使政府和统帅部所采取的政策和行动得到他的承认而合法化并带有权威，迫使国民无条件地支持，并从精神上鼓励国民。在二战结束前的昭和时代前半期，以天皇名义发布的有关军事方面的诏敕多达两百多次。诏敕在政治上的意义，要比任何政策决定远为深刻和重要。

第一，诏敕是天皇政治意向的反映，天皇通过这一方式向国民下达命令。昭和天皇就诏书内容向起草人提出意见的确凿资料证实，天皇决不是机械地在诏书上签字盖印。敕语虽比诏书差一等，无需签字盖印，但也不是说无需天皇过目，而由政府或统帅部随意写成“敕语”，擅自发布。简言之，昭和天皇的诏敕，都是经过其审查，并得到承认的，作为天皇本人的意志而由天皇直接向国民表达。[12]

第二，昭和天皇把颁发诏敕作为一种手段，依靠其独立的见解来执掌包括战争在内的国家大事。在制定诏敕的过程中，天皇一旦认为不妥，就不一定批准参谋本部的奏章。换言之，天皇对参谋本部的上奏不会囫囵吞枣地予以批准，而是从整个国家政治的角度加以判断，也就是说天皇批准的事情从整个国家政治上来看都是他认为可行时作出的独立判断。

第三，昭和天皇通过战争诏敕鼓励军队，推动战争。在发布诏敕上，昭和天皇具有主动性。战后天皇对美国讲，东条内阁末期、小矶、铃木内阁时期天皇都曾拒绝发表总理提议的激励国民进行战争的诏书，其理由是“如果发表诏书就不能尽快恢复和平，只能使用讴歌战争、赞成侵略的语言，这与皇室的传统相反，所以一直拒绝发表”。[13]既然天皇可以拒绝发表诏敕，那为什么没有在日军对华侵略时拒绝发表呢？这与“九一八事变”以来多次发表鼓励日军侵华的诏书、敕语形成鲜明对照。由此只能说明在侵华过程中，昭和天皇利用战争诏敕，扩大了对外侵略。诏书及敕语内容是昭和天皇对侵华战争的基本态度，也反映了天皇的意图。

综上所述，在诏书和敕语的起草过程中，天皇并不是只按照内阁大臣的建议签字盖章，而是经过慎重思考和反复斟酌，并将自己的意志贯彻其中。在诏敕的发布上，他具有主动性、独立性和权威性。这些诏敕及讲话为鼓励前方军人拼命进行侵略战争发挥了作用，其政治影响和法律效力显然不容低估。

[1][日]参谋本部:杉山日记[M].东京:原书房,1967：130-131.

[2][日]野村实编:侍从武官城英一郎日记[M].东京:山川出版社,1982：162-163.

[3][日]祢津正志著,李玉,吕永和译.天皇裕仁和他的时代[M].北京:世界知识出版社,1988：187.

[4][日]原武史,吉田裕.岩波天皇皇室辞典[M].东京:岩波书店,2005.

[5][美]赫伯特·比克斯著,王丽萍,孙盛萍译.真相——昭和天皇与侵华战争[M].北京:新华出版社,2004.

[6][日]木户日记研究会.木户幸一日记东京审判期间[M].东京:东京大学出版会，1980：454.

[7][日]山田朗.大元帅昭和天皇[M].东京:新日本出版社,1994：75-77.

[8]陆伟.日本对外决策的政治学[M].北京:人民出版社,2010：154.

[9][日]寺崎英成编著.昭和天皇独白录[M].东京:文艺春秋,1991：47.

[10][日]安田浩.天皇的政治史——睦仁、嘉仁、裕仁的时代[M].东京:青木书店,1998：272-273.

[11][日]村上重良编.近代诏敕集·解说[M].东京:新人物往来社,1973：348-349.

[12][日]井上清.天皇的战争责任[M].东京:现代评论社,1975：51.

[13][日]木下道雄.侧近日志[M].东京:文艺春秋，1990：226-230.