完善农村社区管理模式的探索

王为民

（漯河职业技术学院 河南 漯河 462002）

农村社区是社会主义新农村建设的重要载体和平台，是新时期解决我国城乡二元体制、实现城乡统筹发展的一条重要途径。我国农村社区随着外部环境因素的演变，经历了农村社区自行发展和农村社区建设两个阶段的深刻变化。各地结合实际情况，根据地域临近、服务便民的原则建成了具有自身特色的“一村一社区”、“一村多社区”和“多村一社区”三种社区类型，取得明显成效。但是由于我国农村社区建设还处于初级发展阶段，目前仍存在着一系列问题。因此，我国的农村社区的管理模式建设应在探索中不断总结经验教训，逐步丰富和完善[1]。

一、中国农村社区管理模式的现状

社区管理模式是指对社区管理实践进行反思和概括得出的具有代表意义的典型形式，或着说是可以供人们参照执行的标准样式。合作型社区管理模式是比较适应我国农村当前实际情况的社区管理模式。

这种模式是在政府主导、扶持下建设的，政府在合作治理中发挥重要的作用，但是社区自治力量的发育、成熟及其主体作用的发挥是合作治理能够形成、完善的基础和重要目的。因此要实现这一目标需通过居民民主意识建设，加强社区主体建设；需扩大社区各个层次的参与，保障居民自治权利的实现；需完善社区自治组织体系和机制建设，推进社区自治持续发展[1]。而目前我国社区管理模式呈现如下状况，具体表现是：

（一）农村社区管理观念落后

1.农民参与社区建设的主动性不够

开展农村社区建设必须倾听农民的意见和建议，只有农村社区建设符合广大农民的共同需要和利益诉求，才能充分调动他们社区建设的主动性和积极性，为农村社区建设提供持久的发展动力。然而实际生活中，大部分农民采取不合作的态度，在他们根深蒂固的思想里仍然认为建设农村社区是国家和政府的事，自己没时间也没有能力去参与社区建设，他们更多的只是希望政府把路修好、把环境整治好。另外社区建设财务没有真正做到公开透明，农民对政府的公信力普遍质疑，再加上教育宣传不到位，部分农民也存在“等、靠、要、怕”和小富即安、小富即满的不思进取意识和不良思想，对新农村建设认识不足，影响了他们形成参与社区建设的意识。

2.普遍缺少民主自治意识

绝大部分农民无论是思想层面还是行动层面对民主建设更多表现出的是一种冷漠、怀疑甚至排斥。当前，在建设农村社区中往往是政府一手包办，而农民却参与无门，他们对政府和社会依赖性很强，思想意识中已经渗透了受领导和被管理的观念。特别在一些地方宗族势力强大的地方，血缘关系、地缘关系、业缘关系还影响着人们的社会交往规则，村民还没有实现完全的民主自治。

（二）社区管理体制不够完善

1.传统的管控理念未能实现向服务理念的迅速转型

各地无论是政府还是农民在思想意识上都比较滞后于社区发展的需求，管控理念的影响还挥之不去，即使新成立的社区委员会，其管理观念基本还是沿袭传统的，服务热情不高，社区公共服务和公共产品质量与农民的需求存在较大差距。

2.社区组织化水平不高

公民自治水平是现代社会现代化程度和文明程度的重要衡量标准，农村新型社区发展的政治根基在于居民自治。目前我国新型的社区建设，居民自治组织的功能还远远没有发挥出来，社区建设和社区服务中鲜见各种体制外组织的身影，更多的是政府的影子，居民自治程度还不够。农村社区组织体制在实践中具有机械性。村民自治的政治合法性基础、组织的向心力和凝聚力日渐削弱，农民仍然在为自己的生计奔波而无暇顾及社区事务的管理。农民的民主管理和参与仍停留在法律层面，缺乏权利实现的平台和自由发展的载体。

（三）社区建设中的农民政治参与程度不高

自社会主义新农村建设开展以来，征地拆迁过程中由于利益分配不公而引发的群体性事件和干群冲突一直持续不断。这些现象的产生，一方面说明了社会转型过程中沟通协调机制还没完全建立，另一方面也说明了，新型社区建设过程中农民政治参与程度不高的问题普遍存在。此外，新型社区建设中的暗箱操作选举以及财务不透明现象也严重损害了农民的切身利益，这也直接导致群众的积极性及参与度不高。

（四）受传统公共服务理念影响，公共服务水平难以提高

长期以来，我国农村社区服务大多实行自上而下的外部式供给，政府部门脱离了农民的实际需求而成为公共服务的政策制定者，供给方式基本上都是采取行政命令的方式，农民缺乏传统的利益表达路径。一是社区公共基础设施建设滞后，与建设乡风文明的社会主义新农村的基本要求相距甚远[2]。二是公共服务保障机制不够健全。三是农村社区环境存在不少问题。

（五）社区建设的资金投入不足

农村社区的基础设施建设是当前农村社区建设的重点，也是首要切入点[2]。当前，现代农村社区建设是在农村社会转型政府能力有限的背景下展开的，农村社区建设普遍缺乏稳定的资金投入机制。在推进农村社区建设中，虽然确立了政府投入为主、农村集体和社会捐助为辅的多元财政投入机制，而实际上只有政府部门单渠道占据了绝大部分的财政资源投入，这些途径仍不足以应对社区建设日益增长的资金需求，资金短缺对农村社区建设的瓶颈制约已非常突出，资金缺乏导致社区发展内容难以拓展、水平难以提高，社区发展的服务供给严重滞后于农民的实际需求[2]。

（六）社区文化的共同体意识趋于弱化

社区公共文化是社区各项事业发展的精神支撑，是推动社区科学和谐发展的内在驱动力，它是社区在长期历史发展中积淀下来的一种精神财富和文化灵魂，体现着社区的历史传统以及公共价值取向。

随着城乡之间、区域之间互动交流的增强，农民的价值观呈现出多元化的倾向，开放意识、权利意识、自由意识、竞争意识不断增强，文明素质有了较大提升。同时，流动性的增强及复杂的外部环境促使社区文化日益呈现出多元化并存的特征，使公共文化形成的内生力量受到削弱，导致村庄共同体意识弱化。

二、加强和完善农村社区管理模式的对策建议

社区是居民生活的最基本单位，是国家各项方针政策执行与落实的基层落脚点。农村社区已经成为落实党和政府各项农村优惠政策、推进农村现代化成果享有公平化、发挥农民主力军作用和引导农民积极参与农村发展的重要舞台和载体，是构建农村和谐社会的必然要求。

（一）充分发挥社区组织的作用，完善农村社区治理机制

现代治理理论强调，政府并不是国家唯一的权力核心，各种民间非政府组织和机构只要其行使的权力符合法律规范和要求，得到民众的普遍支持，就可能成为在各个不同领域上的权力中心，对国家和社会公共事务的管理需要有不同政治合法性来源的权威组织相互支持、相互沟通、合作治理。俞可平认为，治理是各种政府、非政府、个人的组织和机构管理国家社会事务的各种行为方式的总和。总而言之，农村社区建设是体制内组织（政府，村组织）和体制外组织（各种非政府社会组织尤其是民间非营利组织）以及农民群众合作参与的过程。

1.加强社区党组织的领导地位，逐步完善农村社区管理制度

不断强化党组织在农村社区现代化建设中的领导地位，突出农村社区党组织在农村社区组织建构中的绝对核心地位，明确自身职责范围、基本权利和基本义务，建立健全科学的农村社区现代化建设政绩考核机制，引导和号召各类正式和非正式组织紧紧围绕在党组织周围，形成各类组织和谐共处、共同促进社区事业繁荣的良性格局。

2.以村委会为核心推进社区自治

长期以来，村委会作为村级权力中心在推进基层民主建设上发挥了核心作用。实践过程中，村委会事实上承担了很多行政职能，官僚色彩较浓，村委会应该不断地自我创新村务管理制度，创新民主选举、民主管理、民主决策、民主监督制度，发展基层民主，保障农民的合法权益。

3.加强农村社区非政府组织的培育

各种类型的农村社区组织作为一种更能体现社区居民自身主体地位和创造性的一种组织化形式，有助于提高社区居民的谈判地位、便于发现新型农村社区建设的潜在收益。只有增强农民的组织化程度，以农民组织为依托，才能更好地保护农民多样性利益要求和政治愿望，也才能更好地改进农民的利益表达方式，有效地促进农民自治组织、农村经济合作组织、文化娱乐组织和社会协调组织的转型和发展。可以根据社区农民生产和生活的实际需要，在社区倡导建立一些有特色的服务组织，比如互助团、环境监督团、民间矛盾调解组等承担各项具体公共服务功能。可以组织老党员、老干部、老教师、老军人等参与，充分发挥他们的余热，带领和服务群众，开展农村社区建设。

（二）以科学发展观为指导，创新和改善农村社区的布局规划

社区的规划是农村新型社区建设的基础性和先导性工作，是社区建设的先决条件。我国疆域辽阔，地理条件复杂，广大农村地区在自然环境、经济社会发展、历史文化等方面存在巨大的差异性。因此要从实际出发，因地制宜，走一条有中国特色的社区规划之路。

一是科学定位目标。遵循农村经济社会发展的一般规律，要密切结合当地实际，根据农村的地理区位、产业需求、群众意见和环境承载能力等发展要素，确定不同的发展定位，采取不同的模式，量力而行。

二是以社区建设为契机，努力形成本区域的产业优势、增强地区经济发展的竞争力。社区规划要考虑到适应社区产业结构提档升级的需要，引导社区进行合理化、科学化的产业布局。

三是传承地域自然人文历史特色。我国是多民族国家，多元文化的存在决定了不同地方的社区应该是各具特色的，社区建设要因地制宜，努力与周围的自然环境、文化传统和产业现状相协调，保护不同地域的文化特色。

（三）完善资金筹措机制，增强社区建设的物质保障

农村社区建设是一项投资大、规模宏大的系统工程，充足的资金投入是农村新型社区建设的重要保障。

一是政府要加大对农村社区基础设施建设的投入力度，将农村社区建设支出列入财政预算，设立农村新型社区建设专项资金，为社区实现可持续发展提供稳定的资金供给保证。

二是充分发挥政策激励和市场配置的作用，以优惠的政策吸引个人、集体、社会等主体参与建设农村社区事业，动员包括知名企业、驻区院校、部队、杰出创业者等在内的各种社会力量，回到家乡，投资社区各项事业，形成符合市场规律的市场化运作的多元投融资方式。

三是充分利用好土地出让金。在农村新型社区建设的过程中，将有大量的土地用作商业用途，政府将会得到大量的土地出让金，应利用这笔资金做好社区建设。

四是党的社区基层组织要加强对集体经济组织的监管，保证其在法律范围内经营，确保集体资产保值增值。各村庄集体应从集体经济收入中拿出适当比例用于农村社区建设，同时发动广大群众通过“一事一议”等方式积极筹措建设资金。

（四）重视农民的主体作用，有序引导居民对社区发展的参与

农民是农村社区建设的主力军。在农村社区建设中，党和政府必须树立以农民为本、农民利益至上的执政理念，培养农民的社会公德意识和集体归属感，使他们真正加入到新型农村社区建设事业中来。

一是畅通参政议政的渠道，推进社区事务公开、阳光操作。为了做到社区政务的公开化、透明化，社区干部要定期向村民做工作总结和汇报，这样才能增强村干部的紧迫感和使命感，提高社区管理的效率和质量。村委会要及时向村民公开村里发展远景规划、财政支出明细、集体经济运营情况等内容。只有真正落实村民的知情权、决策权、参与权和监督权，努力保障社区村民政治经济合法权益的享有，村民才会以更高的积极性、最强的责任意识参与到农村社区建设中来。

二是发展基层民主，引导群众参与社区事务。通过加强村民自治建设推进基层民主，鼓励农民参与民主选举和社区事务管理。这既有利于提高社区的管理水平，也有利于强化农民的政治觉悟，又能激发农民投身社区管理的积极性。

三是通过组建农民合作经济组织和文化娱乐组织开辟农民参与社区事务的新路径。具体来说。通过开展基层民主活动、群众性文化活动、经济交流活动等方式，多方面建构社区居民参与农村现代化建设的平台和载体，推动农村社区建设的可持续发展。

（五）努力提升社区服务水平

为农村居民提供基本而有保障的公共产品和服务也是农村社区建设的工作重点。

一是基层乡镇政府、社区居民委员会应准确定位，增强自身的服务意识。农村基层乡镇政府以及新成立的社区居民委员会应准确进行目标转型，向服务型政府转变，坚持以人为本、以民为本的宗旨，以服务至上的理念开展社区服务工作。

二是大力加强基本公共服务的硬件和软件建设，加大在公共物品方面投资。首先要加强通水、通电、通路、通讯、环境治理等社区基础设施建设，增强社区公共服务提供的物质保障；建立社区文化活动中心、群众健身中心、社区图书室等，为社区居民提供全面周到的社区文化服务，丰富农民的文化生活，提升社区农民的精神境界。

三是从村民的实际利益出发，关注农民的合理期待和要求，整合农村医疗合作资源，逐步建立农村社区服务中心，使农村社区的劳动就业、社会保障、医疗卫生等公共服务达到全覆盖。

努力探索政府、社区、社会三方社区公共服务合作模式，有效弥补政府和社区单方提供的不足，从而实现资源的最优化利用，提高供给效率，促进有效公共服务均等化。

（六）大力加强农村社区文化建设

农村社区建设既要发展基层民主，夯实经济基础，也要提升精神层次。文化建设是社区建设的灵魂所在。

一是增强社区居民的社区主人翁责任感和集体主义意识。通过开展丰富的社区文化活动以及提供优质的农村社区公共服务，可以加强社区农民之间的联系纽带，增强社区成员的主人翁责任感，增强凝聚力和向心力，从而会自觉、自愿地投身新型社区建设事业。

二是坚持以社会主义核心价值观引领农村社区文化建设。大力加强农村社区文化基础设施建设，深入开展群众性精神文明创建活动，丰富农村居民的精神文化生活。引导人们树立明礼守法、尊重科学、诚信友爱、平等互助的良好道德风尚，自觉发扬社会公德和遵守法律法规。

三是培育独具特色的社区文化氛围。充分利用当地的自然文化资源，注重保护乡土文明和农村社区文化的多样性，大力破除农村各种陋习和不文明行为，提高农村社区的文明程度。

四是引导开展多元的志愿服务，组织社区居民开展关心老人、保护环境、应急救助等志愿服务，使人们感受到社区大家庭的温暖，从而潜移默化地增进社区成员的凝聚力和向心力。

总之，新农村社区建设是一个不断探索和完善的过程，必须将政府力量和非政府力量结合起来，使体制内因素与非体制因素有机结合起来。在实践中，遵循农村社区发展的普遍规律和自然界的一般规律，坚持以农民的实际需求为基础，构建适应城市化进程要求的新型农村社会生活共同体，使农村社区建设既能适应新时期农民生产生活的客观需求，又有利于实现乡村资源的优化配置，从而维护农村社会的政治稳定，促进城乡一体化建设，实现社会主义共同富裕的根本目标。

［1］曲颂.农村社区管理模式的分析与评价［D］.中国农业科学院硕士论文，2012-06-01.

［2］李增元.乡村治理转型视角下的农村社区建设——社会融合与共同体建构［J］.山东科技大学学报（社会科学版），2009（06）.