资源枯竭型城市转型与劳动力结构转型问题研究——以甘肃省白银市为例

王 娟

（兰州商学院 甘肃 兰州 730030）

一、资源型城市的特质及先天缺陷

在我国工业化和城市化进程中，资源开发基地建设一直受到极大的关注，围绕资源开发，逐渐形成了一大批资源型城市。这些资源型城市多是依靠特定区域的资源禀赋，在国家政策的支持下，集中人力、物力、财力而发展起来的，这种“火车驮来的城市”多表现为单一资源、单一产业和单一经济的特征。目前，资源型城市已经成为我国城市体系的重要组成部分，约占我国建制市总数的五分之一，吸纳了大量的劳动力就业，为加速我国城市化进程做出了重要贡献。但是，不同于一般意义上的城市，资源型城市从形成直至发展都表现出独特发展特点与规律。由于对当地的资源具有特殊的依赖性以及受资源储量约束和资源可耗竭性的影响，资源型城市一般可分为三种类型，即开采初期城市、开采中期城市与资源枯竭城市，并且往往要经历“建设—繁荣—衰退—转型振兴或消亡”这一过程。我国绝大多数资源型城市都是依托资源基地形成和兴起的，其对耗竭性资源具有高度依赖性，由此形成了“资源依赖型”的社会经济结构，这种结构极易使资源型城市陷入“矿竭城衰”的危机。因此，城市转型是资源型城市可持续发展的必然选择。同时，由于我国资源型城市普遍存在着所有制结构、产业结构、企业组织结构的不合理，加上国有经济成分多、资源产业比重大、企业冗员多、社会负担重、劳动力素质低且技能单一等因素，在资源日益枯竭及市场竞争激烈的形势下，这些城市中的就业与再就业压力巨大。因此，劳动力结构转型，也成了资源型城市转型中的一个重要的课题。

二、白银市的发展历程及现状

甘肃省白银市就是一个典型的资源枯竭城市，它是中国重要的老工业基地之一。新中国成立以后，伴随着矿产资源的开发利用和国家重点项目的建设，先后在白银市建起了白银有色金属公司、银光化学工业公司、甘肃稀土公司、西北铜加工厂、长通电缆集团、靖远矿务局、靖远电厂和大峡电厂等一大批国有大中型企业。逐步形成了独具特色的工业体系，发展成为国家重要的有色金属工业基地和甘肃重要的能源化学工业基地。改革开放以来，由于白银的主要矿物资源逐渐枯竭，资源型工业发展面临巨大困难，但国家为了有效利用白银的有色金属工业基础，力图把白银建设成为一个拥有多种有色金属生产能力的大型工业基地:支持白银公司开发厂坝铅锌矿、建立白银铝厂和西北铅锌厂。将近14亿元的投资促使白银有色金属工业规模空前扩大，生产门类、生产体系更加完善，成为全国最大的有色金属工业基地。同时，靖远电厂的投资兴建有效缓解了白银工业生产过程中能源供应紧张的局面。在国家重点投资的促进下，这一时期白银工业的发展势头强劲。各项经济指标均接近全国平均水平。20世纪80年代，是白银工业的辉煌时期，工业内涵得以扩展，生产能力加强，轻工业得到了较大发展。但长期以来，白银工业始终通过资源开采、国家投资两条路径发展壮大，为日后白银市的衰落埋下了隐患。

20世纪90年代以来，白银工业面临着国家经济体制变革带来的严峻考验。首先，为适应世界经济发展潮流，国家投资重心逐渐东移。其次，我国陆续进行了价格体制、商品流通体制、金融体制及国有企业改革等一系列的改革实践，多年形成的计划经济僵局被打破，市场成为资源配置的基本手段。整个20世纪90年代，除在白银范围内投资建设的大峡水电站外，国家没有在白银兴建一家工业企业。轻纺工业由于资金不足，不能及时顺应市场需求的变化而进行设备、产品的更新换代，企业效益迅速下滑，纷纷破产倒闭。“拨改贷”实行后，白银公司、银光公司等企业债负沉重，企业发展难以为继，甚至出现连年巨额亏损的状况。随着白银市大型企业的破产和重组以及效益的严重下滑，使得职工收入水平也大大下降，也造成了大量的下岗职工，同时，由于白银市产业形态单一，这也使得下岗人员再就业面临着巨大的困难。这一时期，随着白银工业经济陷入困境，白银市人民的生活质量更是陷入了停滞甚或倒退的境地。

三、资源枯竭型城市的转型探索

2008年3月17日，国家正式确定甘肃白银为全国首批资源枯竭型城市，如何通过国家扶持再造产业优势，全面解决经济、社会、生态、文化等方面的问题，成为了一个热点的课题。从国际上资源型城市转型的经验上看，资源型城市转型大致分为三种方式：一是产业更新模式，即利用前期资源开发所积累的资金、技术和人才，或借助外部力量，建立起来的基本不依靠原有资源的全新产业群，日本的九州地区便是通过这种模式完成产业升级和转型的。二是产业延伸模式，即在原有资源开发产业的基础上，发展下游产业，建立起资源深加工和利用的产业群，德国的鲁尔区则是通过这一种方式完成了自身的产业升级以及转型的。三是复合模式，即在产业转型的初期表现为产业延伸模式，随着新兴产业的不断出现和发展，以及多元化产业结构的形成，最终演化为综合型城市，美国的休斯敦则是这种转型方式的典型范例。

有许多城市都通过这三种方式完成了自身的转型，使城市发展焕发了新的活力，但是笔者认为，以上三种转型方式对于白银市这种中国式的资源枯竭型城市，都并不适合。因为从那些通过这几种方式转型成功的几个城市和地区来看都不难发现，在资源消耗殆尽之后，这些城市和地区依然都有许多优势，正是利用了这些优势，转型才得以顺利进行。其中最大的一个优势就是在资源开采时期所累积的资金、人才以及非常完整的下游产业链，甚至有的地区，比如德国的鲁尔区，通过长时间的发展已经形成了大型的城市群；此外，这些城市除了之前发展所累积的优势之外，大都还具备一定的区位优势。但反观白银市，白银高速发展时期正值我国计划经济时期，白银只是作为资源型工业地域，在国家指令性计划指导下输出的主要是有色金属工业产品，且这些工业产品是被压低价格的原材料即低附加值的初级产品。这种计划经济发展模式，使得白银的主导产业不能在本地形成采选—冶炼—初步加工—精细加工的产业链，这使得白银的主导产业无法形成带动白银工业发展的极化中心；这种计划经济下的国家统筹规划，也导致了白银经济效益的严重流失，不能完成资本积累；而且长期以来由国家主导经济发展的僵化模式，造成了白银的企业管理体制和经营方式的落后，技术上在行业内也并不具备优势；同时，白银身处西北，在区位方面也毫无优势可言。综上所述，白银市的情况与以上成功完成转型的城市和地区状况差别巨大，因此想要通过以上三种方式完成转型，可能性微乎其微。

四、劳动力结构转型对中国资源枯竭型城市转型的意义

虽然国外资源型城市成功转型的例子对白银以及大多数我国的资源型城市来说没有条件去完全照搬，但是那些成功转型的例子中依然有很多值得我们借鉴和学习的地方。从国外的例子中我们不难发现，虽然转型成功的方式不尽相同，但是这些成功同样都有一个特点，那就是充分发挥了人力资源的优势。对我国来说，劳动力结构转型不仅仅是资源型城市转型中需要解决的课题，它更是解决我国资源型城市转型问题的重中之重。一方面，我国资源型城市转型中最大的问题就是就业与再就业的巨大压力，在新环境下解决就业与再就业的最主要方法就是改变劳动力素质低下劳动力结构单一的局面；而另一方面，劳动力结构转型所带来的人力资本的提升，也反过来会大大促进整个社会经济的发展。因此，资源型城市在经济转型的过程中，应把劳动力结构转型作为经济转型的基本出发点和落脚点，寻找一条劳动力结构转型和城市经济转型的良性互动之路。而我国像白银这样的资源枯竭型城市的劳动力结构转型，笔者认为主要需要从以下几个方面着手：

（一）加强人力资源能力建设。资源型城市存在大量剩余劳动力，由于技能单一，适应能力差，在劳动力市场竞争中处于不利地位，转移到其他行业就业的难度很大。如果不提高劳动力的素质，劳动力就很难随着产业结构变化、升级而顺利转移，大量劳动力拥挤在相对狭窄的就业空间，即使被安置，也可能再下岗。因此，解决下岗失业人员再就业的根本措施是通过开展教育培训提高他们的技能和素质。

（二）改善创业就业环境。资源型城市服务业和中小企业不发育的原因之一在于就业的社会环境不理想、不宽松，如税收、工商、信贷、保险、城市管理等基本上都是针对中小企业、个体经营和失业劳动者的，负担的过重直接阻碍了他们的健康发展。为此，一要消除对非公有经济的政策歧视，鼓励公平竞争，解决好其国民待遇问题，最大限度地调动民间资本的积极性，催生更多的非公有制企业，扩大就业规模；二要为中小企业创业提供资金、科技与人才等多方扶持，为其发展创造体制、政策等方面的和公平竞争的市场和法制环境，提供有效的融资渠道，改变中小企业管理体制不健全、政出多门的局面。

（三）把支持矿区生态恢复与劳动力结构转型结合起来。目前由于资源型城市在采矿开发过程中，对城市的地形、地貌、植被和大气环境的破坏比较严重，地质环境破坏诱发的各类问题日渐突出，一些矿城的环境修复已成为城市经济转型的首要任务。我国在解决资源型城市的就业问题时，要把资源型城市的环境修复工作当作一个新兴产业来培育，把这一产业和矿工的就业和再就业结合起来，让矿工参与重建家园。围绕扩大就业和再就业，要将矿区土地复垦和矿工从事第一产业有机结合起来，利用矿区土地复垦发展现代生态农业，探索扩大就业和再就业路子。

（四）解决阻碍人口迁移的制度性问题。国外资源型城市解决就业问题的一个重要途径就是实现劳动力的自然流动，一个地方的资源开采完毕，大部分就业人员都会比较顺利地迁移到其他地方就业。而我国由于存在着严格限制人口自由流动的户籍制度和福利制度等，劳动者很难通过迁移实现就业和再就业。因此建议在资源枯竭型城市众多的省份搞户籍制度改革试点，大幅推进户籍制度改革，将户籍制度的职能严格限制在户口登记、户籍管理之内，而不能是身份的标志。首先，应通过配套改革剥离户口与就业、医疗、住房、义务教育等紧密联系的“福利”含义，还户口的人口信息登记功能，从而消除劳动力迁移过程中的“寻租”动机，使劳动力的流动还原为资源的重新配置过程；其次，通过配套改革创造均衡迁移的条件，即降低既得利益集团的抵制动机，从而减轻改革的震荡。只有剥离掉附着在户口上的“福利”，降低甚至完全去除户口的“含金量”，城市政府和居民才不会把外来劳动力看作“洪水猛兽”，劳动力的自由流动也才能够顺利实现。

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