城市河道工程安全管理问题探讨

李伟生

（天津市永定河管理处，天津 300131）

在我国城市建设快速提升和农村城镇化的发展进程中，城市河道占有非常重要的地位。在河道工程管理工作的实践中，我们遇到了一些新问题，需要对农村河道与城市河道的管理问题进行新的认识并区别考虑。所谓城市河道，是指市区绕城公路范围内的所有河道及其附属设施。城市河道管理要比农村河道管理涉及的方面多，它受到防洪排涝、交通航运、居民生活、旅游娱乐、景观生态、水上活动、遗迹保护及其他社会服务功能的影响，涉及到的工程设施包括水利工程、景观构筑物、电力电缆、通讯缆线、燃气管道、供水管道、排水管道、公共卫生设施及国防设施和遗迹等。在河道日常管理工作中的重点就是工程设施的安全管理问题，我们经常看到由于工程设施存在安全隐患造成的社会财产损失和人员伤亡事故。就此问题，以新开河为例开展了堤岸工程设施及构筑物的安全调查，分析管理制度上和方法上存在的问题，探讨如何完善城市河道工程设施的安全管理。

1 新开河的基本情况

新开河为天津市1级行洪河道，全长16.1 km，其中6.2 km经过中心城区。目前，它主要承担行洪排沥、市容美化及旅游休闲等任务。河道设计常水位1.5 m，排涝满足20年一遇行洪标准，设计行洪能力200 m3/s。上游连接天津市1级行洪河道海河干流，下游与1级行洪河道永定新河相接入海，是天津城区重要的行洪排涝河道。

新开河开挖于清光绪十九年（1893年），堤防为土质堤。新开河历史上几经拓挖和改造成为行洪排涝、航运和捕鱼的多功能河道，2003年对贯穿市区段的6.2 km河道进行了综合改造，改造后的新开河堤岸形式由原来的单级边坡改为复式断面，变滩地为可供游人行走的亲水平台。左岸相邻城区快速路，堤顶铺设了沥青路面，可行驶5 t以下的车辆；右岸上游段约3.0 km的堤顶铺设了沥青路面，下游市区段约3.2 km仍为土质堤顶。

新开河经历过多次行业和部门管理的变更，在不同的历史阶段其开发利用的重点有所不同。由于河道的一部分坐落在城市中心区，与城市社会生活关系密切，因此穿堤、占堤和跨河等涉河工程设施种类多且交错复杂。在以前的河道工程管理工作中一般着眼于堤防工程主体安全和水资源的保护，在工程环境维护、人身安全保障和水环境综合利用等方面缺乏配套的管理制度和措施。

2 新开河堤防工程设施现状

目前，新开河市区段堤岸上有排水口门、输电线路、通讯、消防、燃气、交通信号、桥梁、国防工事、自来水管线及园林绿化和景观设施等11类设施和构筑物。由于历史上管理部门的变更和其他原因，一些工程缺乏建设审批文件或没有在河道管理部门备案；有些工程设施没有经过验收和交接手续，存在权属不清和管理职责不明的问题。以上情况在河道堤防工程建设和相关工程建设改造中存在误挖误埋误压误毁等安全隐患。在近10年中曾经出现过数次误挖断电缆及与自来水管道或光缆等管线发生占压矛盾的问题。另外，也多次出现自来水管道或管井跑冒和破裂冲毁堤防的事故。

在进行河道工程设施调查分析工作中也发现一些工程设施的安装和埋设不符合堤防工程设计规范的要求等问题，对堤防稳定和防洪安全构成潜在威胁。以下对不同类型的工程设施情况进行介绍和分析。

2.1 取、排水口门和穿河管道

新开河市区段两岸现有排水口门23座，其中2座废弃封堵，主要承担周边地区沥水排放和调节城区2级河道水位的任务。绝大多数口门的管理单位是天津市水务局排水管理处，有几个口门属于所在地的集体所有，另有3座口门未办理建设管理移交手续。在设施完备性上，有个别口门存在不同程度的缺损，如闸室顶板缺失、破损，人员容易踏空坠落；有的口门出水口较低（因河床淤积抬高了水位和堤防下沉等），为避免河水倒灌垒砌了1m多高的竖井，形成了河道上的阻水障碍物并影响了河道景观效果，也是威胁人身安全的隐患。

2.2 自来水管道和检查井

新开河两岸顺堤方向埋设有自来水主干管道，垂直方向有穿河管道。近几年，发生过多次管道破裂冲毁堤防的情况。两岸共有管道检查井14个，检查井深一般约1.5 m，主要分布在两岸堤顶和迎水坡。井盖为混凝土材质，有部分井盖碎裂或丢失，存在人员陷落、存储雨水和垃圾等问题，对堤防安全和环境卫生产生一定的影响。

2.3 通讯管线和检查井

堤防上的通讯管线一般埋在堤顶，深约1 m，其检查井盖材质为混凝土。目前，存在检查井盖缺失、破损和管线外露的问题。

2.4 跨河燃气管道

新开河上有3处跨河燃气管道，每条管道均有6个支架建于迎水坡、主河槽和滩地上。因历史原因缺乏基础技术资料，难于判断其基础对堤防安全的影响；堤顶上分布有6个检查井，均没有特殊的安全防护装置。

2.5 供电线路和电线杆

新开河市区段两岸堤肩上有电线杆95根。其中，已经废弃的有15根，废弃率达15.8%。有些电线垂落无人管，有的电线杆已经歪斜、电线低垂，有的电线杆电线和光缆凌乱混搭，对过往行人和堤防都构成安全隐患。

2.6 公共设施——公厕、花池和景观小品台

新开河作为景观型河道设有2座公厕，均坐落在堤顶迎水侧。其中，1个公厕无门无窗，玻璃破碎，存在社会安全隐患；另1个公厕常年关闭，禁止使用。两岸建有23个花池和8个景观小品台座。因为没有明确的管理单位，破损的地方得不到及时修复，雕塑小品台座也未被利用，目前已经全部破损，处于废弃状态，不但对景观环境造成不利影响，在汛期高水位运行时也成为河道阻水障碍物。

2.7 国防工事

新开河在新中国成立前曾经是一道重要的战争防线。经调查，位于左岸迎水坡的5座钢筋混凝土碉堡为国民党军队设防于天津北面的城防碉堡群，目前作为历史遗迹保留下来并采取了封堵措施，但有3座碉堡的封堵出现了缺口，人可以进入其中，存在社会安全隐患。

2.8 园林绿化和景观设施

经调查统计，两岸有行道树4 353棵，其中3棵已经枯死，在2003年堤岸综合改造时种植的大量观赏性灌木已有部分枯死。目前，由于堤岸上的绿化养护管理部门没有明确，树木养护和防治病虫害的工作只能由河道管理部门代管，存在养护经费和专业人员配置缺口的问题。由于景观植物养护效果的下降影响了景观效果，也存在树木病虫害发生和传染的问题。

3 城市河道管理的特点和存在的普遍问题

传统的河道工程管理工作主要是工程维护和运用，在社会发展的低级阶段，城市河道综合利用和管理问题没有得到重视，随着城市居民生活水平的不断提高，城市河道的开发利用表现出了多样性、广泛性和复杂性。在城市河道开发利用过程中，凸显出了几个涉及工程和人身安全的管理问题：一是城市居民开展水上活动的类型和数量不断上升，如游泳、垂钓和冰上运动等；二是城市河道因兼有景观休闲功能，游人接近工程设施的机会增多，近年来涉及工程设施和人身安全事件呈上升趋势；三是城市居民对于改善水环境、提高生活舒适度的要求日益高涨，对管理工作提出了更高的要求。

目前，在河道及其他涉河工程设施管理工作中还存在管理上的漏洞，有责任不清和管理依据不完善的情况；在水环境开发利用的管理方面还存在某些制度与现实不相适应的情况。为此，研究制定适应社会不断发展的城市河道管理制度和方法成为摆在我们面前的迫切任务。首先要分析城市河道和农村河道在工程特点、管理方式上的不同，其次结合实际和城市发展规划制定城市河道水利工程设施管理的制度和规范。

3.1 城市河道涉及的管理部门多

城市河道作为景观河道，首先与周围群众的生活息息相关，如河边散步、水中游泳、划船垂钓和商贩经营等活动。其次，河道堤防也被电力、排水和通讯等很多行业利用，因此其管理工作包含水利、园林、公安、工商、环卫及其他设施管理部门。制定牵头管理、多家配合的涉及水利、航运、景观、旅游、电力、通讯、取排水、水上活动和商务经营活动等相关的水环境管理制度就显得尤为重要。

3.2 城市河道和农村河道在管理内容和标准上有区别

农村河道的安全管理问题主要涉及维护工程安全和正常运行，其禁止行为主要是在工程管理和保护范围内的非法采砂、取土和爆破等。而城市河道除了涉及农村河道的管理要求外还涉及景观保护、环境卫生、水上活动等，同时也受到景点建设维护、管理范围内商业活动及各种穿河、跨河和沿堤设施的管理。

目前，我国在涉及城市河道管理上的制度条款还不够完善，遇到需要河道所在地的地方政府和公安、环卫、工商和综合执法等相关部门的配合和支持的问题，因职责划分不明确，所以在管理工作中存在很大的难度。

城市河道相较农村河道在工程维护上其内容和标准基本相同，但增加了河道环境管理的内容，其维护标准一般也高于农村河道。此外，城市河道堤防一般都有不同形式的护坡和休闲及景观等设施，其养护标准相对较高且具有较大的复杂性。

3.3 城市河道较农村河道涉及的工程设施复杂多样，需要系统的规划设计

经调查，新开河堤防上有七大类设施，如取排水口门、电力、通讯、燃气、自来水、国防及景观等。既有穿堤管线，又有跨河管线，还有顺堤埋设的管线。由于历史原因和管理权责不明确等问题，在设施建设审批、安全检查和工程设施维护管理上存在一些安全隐患，需要完善项目审查和建设管理制度，使各项工程设施规划合理、设计规范、建设达标、管理有效。

3.4 城市河道具有功能多、活动多、管理复杂的特点

城市河道因为具有风景秀丽、亲水宜人、场地宽敞等特点，常被人用来开展休闲、娱乐和体育竞赛等活动。因此，需要对游泳、垂钓、竞舟、商贩等活动进行有效的管理，建立适合社会发展和居民生活要求的管理制度和机制。

以新开河为例，因为地处中心城区，2003年对河道进行综合改造后，景色优美、游人众多，每到夏季河道两岸垂钓者众多，有的人在水上竞舟和游泳；春秋两季，小商贩在繁华地段的堤岸上就地摆放小商品，这些活动对堤岸的设施和环境造成一定影响，也关系着游人的安全。但这些活动也不宜强行禁止，因为城市河道的景观环境就是为提高群众的生活质量，我们需要的是规范人们的休闲和商业活动，制定完善的法规和管理制度。如，法国等一些发达国家规定在河道的指定区域和指定时间内人们可以开展水上活动和开设小商品跳骚市场等。

3.5 城市河道在非常规运行时对工程和景观设施的不良影响较农村河道复杂和严重

城市河道一般都有适宜休闲的亲水平台，如果其河道兼有行洪功能，在汛期经常会高水位运行，因此造成亲水平台在汛期经常被淹泡，其休闲路地面铺装、花坛、景观小品台、堤岸压顶石和部分排水口等设施被淹泡损坏。同时，河道高水位运行也使底泥、杂草和垃圾沉落在堤岸和亲水平台上，对景观环境造成严重影响。另外，因城市河道堤防埋设的设施多且布置复杂，经河道非常规运行后其安全性会受到不同程度的影响。如，新开河历年来多次出现水管爆裂现象，经分析与堤防不均匀沉降、河道高水位运行承载突然加大和土质长期浸泡管道支护框架倾侧等原因不无关系。为此，应在河道水利工程总体规划、工程设计标准和技术规范上深入研究城市河道的开发建设。

4 结论

通过以上分析，考虑到我国其他城市对城市河道的规划、建设和管理情况，可以看出，在我国城市河道工程迅速发展的今天，研究如何完善城市河道的管理，使城市河道的开发利用更安全、更充分地发挥其综合功能和效益的问题已经迫在眉睫。目前，我国已有北京、杭州、焦作等少数城市结合本地区的社会和河道工程现状制定出与城市河道管理相适应的法规和制度，还需要研究制定更广泛的适应全国范围内城市河道的管理制度。另外，我国现行的堤防工程设计规范在堤防埋设管线和堤上工程设施建设等方面还需要补充更详细的规定。