南四湖实行最严格水资源管理制度研究

张志贵，狄 勇

（山东省淮河流域水利管理局，山东 济南 250100）

南四湖实行最严格水资源管理制度研究

张志贵，狄 勇

（山东省淮河流域水利管理局，山东 济南 250100）

针对南四湖流域用水矛盾突出，水资源利用现状较恶劣的问题，深入研究由管理红线体系、管理制度体系、管理保障体系构成的南四湖实行最严格水资源管理制度，以缓解严峻的水资源供需矛盾，促进南四湖流域社会和谐稳定和经济社会可持续发展。

南四湖；水资源；管理制度

南四湖流域人均水资源量仅250m3，属于资源性严重缺水地区。虽然1956年国务院已批复明确规定“微山湖湖面由山东省微山县统一管理”，但当地水源由江苏、山东两省共用，省际用水矛盾较为突出。

1）取水许可和水资源费征收不统一。目前淮河水利委员会依据《水利部关于授予淮河水利委员会取水许可管理权限的通知》（水政资［1994］276号），对南四湖的取水实施许可管理。山东省济宁市、微山县等水利部门则依据《山东省实施〈中华人民共和国水法〉办法》等法规的有关规定，对山东省境内的南四湖取水实施许可管理并征收水资源费。

2）用水总量控制管理。为解决江苏、山东两省用水矛盾，管好用好南四湖的水资源，国家农委以国农办字［1980］第50号文批转水利部《关于处理苏鲁两省南四湖地区边界水利问题的报告》对山东、江苏两省南四湖用水总量进行了规定，但未得到贯彻落实。

3）入河排污口管理。南四湖周边排污单位众多，南四湖相关管理部门加大了对南四湖周边排污口的监控，建立了相应的检查制度，目前主要由淮委进行管理，山东省在此方面的管理也在加强。

4）区域用水效率有待提高。虽然当地政府高度重视水资源节约制度，但与2011年中央一号文件的要求相比，计划用水制度、超计划累进加价制度等用水效率控制制度尚待进一步健全，重点取用水户的节约用水管理尚待进一步加强。

1 影响水资源管理的因素分析

1.1 南四湖流域及流域水资源的特殊性

南四湖的形成与黄河改道、决口泛滥及运河开发密切相关，由南阳湖、独山湖、昭阳湖、微山湖四湖相连而成。二级坝建成以后，南四湖实际仅是上下两级湖，由于二级坝的调蓄，上下级湖蓄水量差别很大。南四湖属于淮河流域泗河水系，承接鲁、苏、豫、皖4省32个县（市、区）的53条入湖河道的来水，其河道变化的复杂情况，不但在全国，恐怕在世界上也是少有的。

1.2 南四湖流域资源开发对水资源环境的影响

农业的发展和养殖业造成的污染对流域水资源环境产生了影响。农业灌溉回归水进湖、不科学的种植方式造成水土流失、流域内畜禽养殖所产生的粪便和饲料大都未经处理排入河流和水体，以及农业用水量缺乏科学有效的控制措施，造成水体污染、湖泊淤积和流域水资源的严重消耗。近年来，各行各业对水的需求高速增长，工农业争水、城乡争水的矛盾日趋突出，水环境日益恶化，同时南四湖已成为周边县（市、区）工业废水和生活废水的纳污湖，水质污染已成为制约湖区社会、经济发展的重要因素。目前，有18个省（市）的船舶在此航行，船上的生活污水和各种废弃物也直接排入水体，对河流和湖体的水质污染影响很大。旅游业的发展带来了许多水环境问题，沿湖城镇日常生活污水消耗水中的溶解氧，人的粪便、餐饮服务业排出生活污水流入湖中，加重污染湖体水质，增加南四湖湖水污染的负荷。

1.3 流域内不同行政区域水资源管理的利益诉求

南四湖湖区处于一种多头分散管理的状态，利益关系复杂而庞大。在南四湖流域水资源管理中，流域内各个行政区域间在水资源的开发、利用、节约和保护等方面表现出了以各自利益为中心的状况，导致了区域之间水事纠纷不断出现。

目前分行业、分部门的分散管理体制，使水资源的开发、利用、保护和治理、节约、配置缺乏有效的统一性，难以实现水资源的合理开发、高效利用和切实保护，在水资源保护和合理配置方面难以形成强有力的手段。

2 构建最严格水资源管理制度体系

根据南四湖流域水资源的特点和管理现状，针对水资源管理实践中存在的问题，按照2011年中央一号文件、中央水利工作会议的总体部署，依据山东省贯彻实施最严格水资源管理的总体安排，结合南四湖实际需要，从管理目标、管理制度、管理保障三方面分别构建相关的管理红线体系、管理制度体系、管理保障体系。

在管理目标上，需要按照实行划定“三条红线”的要求；在管理制度上，需要按照实行最严格水资源管理制度的要求，构建严格的管理制度体系；在管理保障上，需要按照实行最严格水资源管理制度的要求，建立健全相关的工程保障体系、监控体系和体制机制保障体系和法规保障体系。

2.1 管理红线体系

确立南四湖水资源管理的控制指标体系，是在南四湖实行最严格水资源管理制度的基本前提。按照水利部统一部署要求及《山东省用水总量控制管理办法》的规定，开展用水总量、用水效率、水功能区限制纳污等控制指标（即“三条红线”）的制定分解工作。

1）南四湖用水总量控制指标。包括两方面：一是具有引水功能河流的引水总量控制指标；二是通过提水泵站等直接从南四湖取水的取水总量控制指标。

2）南四湖用水效率控制指标。主要是指南四湖周边有关行政区域的用水效率控制指标。

3）南四湖水功能区限制纳污控制指标。依据山东省政府批复的《山东省水功能区划》和《山东省水功能区限制排污总量意见》等，制定分区域及各水功能区限制纳污控制指标。

2.2 管理制度体系

对南四湖水资源的开发、利用、节约、保护进行严格管理，是在南四湖实行最严格水资源管理制度的最主要抓手，主要从以下几个方面进行：

1）用水总量控制制度，包括水资源论证管理、取水许可管理。

2）用水效率控制制度，主要是指计划用水管理、计量收费管理。

3）水功能区限制纳污控制制度，涉及到水功能区管理、入河（湖）排污口管理。

4）评估考核制度，分别是“三条红线”的评估制度和“三条红线”的考核制度两部分。

2.3 管理制度的保障体系

1）工程体系。为了在南四湖实行最严格的水资源管理制度，需进一步加强包括南四湖水资源控制工程、水网工程体系等相关工程体系建设，完善相关的工程管理体制。

2）监控体系。从南四湖实行最严格水资源管理制度的实际需求出发，加快建设完善三方面的监控系统。包括南四湖用水总量监控、重点取用水户实时监控和水功能区水质监控。

3）体制机制体系。健全完善的水资源管理体制机制体系是最严格水资源管理制度高效运转的有效支撑。主要从以下3个方面构建完善南四湖水资源管理的体制机制体系：流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制；区域内部集中统一的水资源管理体制；区域间及区域内各部门之间的合作联动机制。

4）法规保障体系。南四湖实行最严格的水资源管理制度，需要在法律制度建设和严格的水行政执法方面提供保障，主要指南四湖法律制度体系和南四湖水行政执法体系。

3 结 语

南四湖流域水资源管理，通过实行最严格水资源管理，可促进水资源有效利用、节约和保护的管理，从而提高其开发利用效率，缓解和克服当今严峻的水资源供需矛盾，对加强南四湖流域水资源管理、促进南四湖流域社会和谐稳定和经济社会可持续发展有重要作用。同时南四湖作为南水北调工程的组成部分，实施南四湖水资源严格管理，对为南水北调工程提供安全的水资源和良好的水生态环境，对支撑和保障我国经济社会实现可持续发展，也具有非常重要的意义。

（责任编辑张玉燕）

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1009-6159（2013）-12-0070-02

张志贵（1963—），男，高级工程师