南四湖水资源管理浅议

刘星祥 仇小霖

（南四湖水利管理局 薛城 277000）

南四湖由南阳湖、独山湖、昭阳湖、微山湖组成，地处江苏与山东两省交界地区，是我国北方地区最大的淡水湖，兼有防洪、供水、养殖、航运、旅游等多种功能，是江苏、山东两省南四湖供水区的主要供水水源地。南水北调东线工程的启动，为南四湖的水资源管理提出了新的课题，鉴于南四湖的重要地位，在目前的状况下，如何对南四湖的水资源进行科学、行之有效的管理，如何综合运用行政法律、经济、技术和教育等手段，对南四湖水资源合理开发利用保护并进行各种调节，以及南四湖区域的经济发展起着至关重要的作用。

1 南四湖水资源基本状况

南四湖地处江苏与山东两省交界地区，位于东经116°34′～117°21′、北纬 34°27′～35°20′之间，介于黄河南堤与废黄河之间，流域面积约31200km2，湖面面积1280 km2，总容积53.7亿m3，是我国第六大淡水湖。南四湖汇集沂蒙山区西部及湖西平原各支流洪水，经韩庄运河、伊家河及不牢河入中运河。入湖支流共53条，其中湖东主要有氵光氵府河、白马河、北沙河、城氵郭河、新薛河等。

南四湖流域水资源缺乏，人均水资源占有量不足300m3，不足全国人均水资源量的1/7和淮河流域人均水资源量的2/3。南四湖流域人均地表水资源量仅128 m3，按照国际人均水资源量不足500m3为严重缺水的控制线，南四湖流域为严重缺水地区，属资源性缺水地区类。

南四湖位于津浦铁路西侧江苏与山东省交界地区，是汇集南四湖流域53条大小河流来水的出口湖泊，也是苏鲁两省1.27万km2南四湖供水区的主要供水水源地。随着流域内经济社会的发展，流域上游水资源需求不断增加，入湖水量越来越少，加之南四湖供水区用水需求的增加，供水区水资源供需缺口也越来越大，致使南四湖近年来干涸现象频发，并导致了南四湖的生物种类多样性遭到破坏，1989年9月，南阳、昭阳、独山湖全部干涸，仅剩下微山湖2.7 km2水面。2002年，南四湖出现了严重干湖，仅航道有少量存水，船只搁浅。这两次湖泊干涸，给南四湖生态系统造成致命打击，生态系统严重退化。

南四湖的干涸除本地水资源匮乏的原因外，水资源缺乏统一的管理机制、缺少必要的工程控制措施和监督手段也是造成南四湖干涸的原因。南四湖历来是淮河流域水事矛盾和纠纷较多的地区，经过建国以来历次规划和建设，南四湖地区已经形成了较完善的防洪、排涝和灌溉工程体系，水事矛盾得到了一定缓解，但随着该地区国民经济的发展和南水北调东线工程的实施，水资源需求不断增加，水资源调度更加频繁，湖水利用的边界矛盾仍十分突出。

2 南四湖水资源管理存在问题

2.1 管理体制不顺

由于现状水资源管理体制中的职权划分没有落实，以致水资源管理的职权不清，形成多龙管水的局面，流域与地方的水资源管理法规和制度也不一致。

根据《中华人民共和国水法》、水利部《关于授予淮河水利委员会取水许可管理权限》规定，南四湖全湖及从南四湖取水的河段、韩庄运河自韩庄闸至苏鲁两省交界、伊家河自伊家河闸至韩庄运河入口范围内的取水许可管理实施主体是淮河水利委员会。而1996年8月11日，山东省八届人大常委会通过《山东省取水许可管理办法》把从南四湖取水的事务完全由地方组织实施。2012年7月29日，山东省政府向山东省十一届人大常委会第32次会议提交了《山东省湖泊保护条例（草案）》，该条例完全把南四湖的管理权划归地方水行政部门。江苏省2005年颁布实施的《江苏省湖泊保护条例》将微山湖纳入江苏省湖泊保护范围。各省均希望通过省内立法形式形成对南四湖的管辖权，管理权的交叠不利于南四湖水资源依法管理的良性发展。

2.2 机构重复多龙治水

根据《国务院批转水利部关于对南四湖和沂沭河水利工程进行统一管理的请示的通知》（国发〔1981〕148号），成立淮委沂沭泗局南四湖水利管理局对南四湖水资源进行统一管理，但是2002年山东省济宁市成立南四湖湖东大堤管理处（2006年改名为济宁市南四湖水利管理局），负责南四湖水资源的统一开发管理、利用、调度、保护和合理配置。这就导致了有两个南四湖水利管理局对南四湖进行管理，职能的交叉和机构的重叠造成社会资源的浪费，重复发证现象一直存在，加重了社会负担。

2.3 流域水资源管理监控、监测体系亟待完善

南四湖周边入湖河道共有53条之多，南四湖周边引水涵闸、洞及提水泵站众多，部分入湖河流建闸控制（地方政府管理），基本都没有水量监测设施，流域机构既无水资源控制工程的管理权，也缺乏对各类工程引水量的监测设施，因此，现状南四湖水资源的管理缺乏必要的管理手段，难以实施水资源统一管理和调度。重要河湖水量控制断面监测站点不足，水质水量监测不同步，取水口、排污口监测设施严重缺乏，水质自动监测站建设滞后，水质、水量应急监测能力与水资源管理工作要求还有较大差距，监测、科研等方面能力和投入不足。

2.4 水资源管理控制指标体系建设进展不快

南四湖流域水资源管理控制指标尚未确定。用水总量、用水效率、水功能区达标率三条红线控制指标，地下水用水总量控制及压采指标，取水许可总量控制指标，水功能区纳污能力核定、节水定额等围绕三条红线控制的其他流域性控制指标亟待形成。

3 贯彻落实最严格水资源管理制度，加强流域水资源管理对策与措施

3.1 进一步理顺管理体制，加强水资源统一管理

南四湖是山东、江苏两省的省界湖泊，对南四湖的开发利用涉及两省的重要经济利益。两省都立法对南四湖进行管理，为避免水事纠纷的发生，兼顾各方利益，国家应尽快出台《南四湖管理条例》，进一步理顺南四湖管理体制，明确管理职责，通过对南四湖的全面规划、统一管理，实现南四湖的可持续发展。

3.2 进一步完善南四湖分水方案，严把总量控制关

为解决苏、鲁两省用水矛盾，1980年5月7日，原国家农委批转水利部《关于处理苏、鲁两省南四湖地区边界水利问题的报告》（国农办字〔1980〕第50号文）明确了两省在南四湖取水的分水原则。1982年5月13日，水利部又下发了《水利电力部关于南四湖分水及控制运用管理问题的补充规定》（水电水规字1982〕28号）。实际管理中，原有的分水方案已不能满足管理需要，必须对原有的分水方案进行调整，并建立初始用水权制度，严格控制南四湖地区各省、市、县总量控制。

3.3 科学规划引导，积极推进水资源统一配置调度

针对南四湖地区水资源总量不足、水资源统筹调配能力较弱、水安全保障程度不高等现实问题，结合南水北调东线工程南四湖调蓄湖泊的功能，制定南四湖水资源统一配置调度办法，综合南四湖地区各方利益，为南四湖水资源的可持续利用和促进南四湖地区社会经济的快速发展做好服务。

3.4 注重科技支撑，不断加强水资源信息化建设

为提高南四湖地区水资源现代化管理能力和水平，在实现南四湖局直管水闸集中控制的基础上，一是实施出湖水量自动测报项目为主的南四湖取水计量远程监测项目建设；二是开展水质自动监测管理项目建设；三是建立了南四湖水资源管理调度中心，建成南四湖水资源实时监控与调度管理平台；四是对南四湖地区重点取水口实施实时远程监控，基本实现了信息采集自动化、传输网络化、管理数字化，为水资源规范化管理提供科技支撑。

3.5 完善监督体系，建立有效监管机制

南四湖水利管理局作为淮委在南四湖地区的管理机构，必须积极履行水资源管理监管职责，建立有效监管机制。一是要完善监测体系。建设省界断面水量、水质监测系统，建立和完善取用水监测体系，对水体纳污容量和工程可用水量进行预警管理，确保有序用水、采补平衡；二是要完善管理制度。凡需要流域管理机构审批的行政许可事项，经所在地有管理权的地方水行政主管部门受理并签署意见后，上报流域管理机构审批，将审批结果返回有管理权的部门备案。县级以上地方人民政府或其水行政主管部门按规定审批的行政许可事项，均应报送所在地流域管理机构备案。

3.6 建立和完善水资源管理控制指标体系

落实最严格水资源管理制度的核心内容是“三条红线”和“四项制度”，而水资源管理控制指标体系是落实“三条红线”和体现“四项制度”的必要条件，因为在国家制定出台水资源管理控制指标体系后，要根据南四湖的特点，尽快制定相关实施办法，积极参与国家考核地方水资源管理和保护工作管理机制，推动南四湖流域水资源管理责任和考核制度的建立