通过参与地方行政立法保护弱势群体自身权益

赵 玮

(山东大学法学院硕博连读研究生 济南 250100)



通过参与地方行政立法保护弱势群体自身权益

赵 玮

(山东大学法学院硕博连读研究生 济南 250100)

近年来，伴随社会结构和利益关系的变化，社会弱势群体*此处社会弱势群体的概念是广义的，非仅指传统上认定的老弱病残或无劳动能力等生理性弱势群体，有学者将此概念划定为一个在社会性资源分配上具有经济利益贫困性、社会权利匮乏性、生活文化排斥性、承受能力脆弱性的特殊社会群体。参见林龙：《权利失衡与利益协调：城市弱势群体利益表达现状与对策》，载香港中文大学中国研究论文库，http://www.usc.cuhk.edu.hk/wk_wzdetails.asp?id=3256.面临的问题错综复杂。尽管针对社会保障、环境保护、劳资纠纷等一系列权益保护事项的行政规章已有不少，但依然存在立法空洞以及操作性不强等问题。同时，缺乏制度性资源占有的社会弱势群体，他们长期处于“被安排”、“被代表”中，其正当的利益诉求难以通过有效的决策参与机制得以伸张。因此，地方政府采取积极措施推进社会弱势群体参与行政立法过程，会增进弱势群体利益表达的实效，这对于弱势群体权利的保护和实现具有重要意义。一方面，保障社会弱势群体参与行政立法的权利，有利于保障多元利益的立法协调，实现强势群体和弱势群体利益的“共赢”。行政立法往往会涉及强势群体与弱势群体间的利益分配关系，但是，强弱势群体对公共政策的影响力大相径庭，处于弱势的一方常常需要行政机关给予更多的关注，以便更加理性地协调不同主体间的利益关系。另一方面，社会弱势群体参与行政立法，可以起到“除弊兴利”的效果。在立法公开的基础上，通过相应机制促成弱势群体以“决策当事人”角色参与立法活动，转变在立法程序中行政权“一家独大”的状况。此外，社会弱势群体广泛参与立法，可以有效抑制他们因话语权缺失而进行的非理性的抵抗行为，增强行政立法的科学性和可接受性，实现政府根据地方情况进行创制规范的初衷。因此，社会各主体平等参与行政立法，可以形成对地方立法的有效规制，实现对社会弱势群体各项权益的实质性保护。笔者认为，在当前，必须设计恰当的公众参与立法制度，使得社会弱势群体有效参与行政立法成为可能。

首先，强化行政立法公开的机制设置，尽可能让弱势群体全面了解立法信息。立法公开是实现行政立法参与的前提。我国《政府信息公开条例》的施行已使大量的政府信息公布于众，政府透明度得以提升，为公民了解行政活动提供了较大帮助。但从具体规章创制过程来看，大量的信息披露仍处于迟延状态，信息公开的范围狭窄，行政机关通过“定密”来规避公开，选择性公开现象比比皆是。*王锡锌：《信息公开的制度实践及其外部环境——以政府信息公开的制度环境为视角的观察》，《南开学报(哲学社会科学版)》2011年第2期。政府信息公开面临的种种问题，导致了行政机关和弱势群体之间存在着严重的信息不对称，弱势群体难以对与其关联密切的立法事项作出清晰的评估，缺乏“有效公开”的立法参与程序因而使权利处于“虚化”状态。*季燕霞：《博弈的天平》，北京：中国社会科学出版社，2011年，第86页。针对这一状况，立法须进一步完善信息公开的机制建设。一是行政机关应当在规章制定初期，保障公众群体参与后期活动有充分的准备时间。如《在环境问题上获取信息、公众参与决策和诉诸法律的公约》中规定：行政机关应当帮助和指导公民设法获取信息，在立法之初就应当进行必要的信息披露，如公开相关的规划纲要、环境政策建议方面的分析报告、公众参与决策的基本方式等。*吴浩：《国外行政立法的公众参与制度》，北京：中国法制出版社，2008年，第50页。二是针对规章立法的事项，应尽可能全面地公开公众须知晓的相关信息。对此，可参考《美国联邦行政程序法》的规定，将预制定的规章草案或其主要内容进行公告，制定的时间、地点以及规章的性质，制定规章的主要依据，规章草案的主要内容。*王名扬：《美国行政法》，北京，中国法制出版社，1995年，第360页。三是应加强行政机关和弱势群体在信息公开方面的良性互动。对此，行政机关要定期公布立法规划，主动和公民沟通信息披露的方式和内容，不断积累经验，逐步实现立法公开的精细化和规范化。四是强化立法公开的程序规制。弱势群体在立法公开中的意见不能得到反馈，往往是因为缺乏相应制度化的监督和惩戒措施。对此，杨海坤教授认为，应在行政程序法中规定科学合理的信息公开制度、说明理由制度等，而且要有明确而细致的规定，同时必须确定违反程序的救济措施和法律责任。通过对立法信息的了解，弱势群体可以在参与立法时有的放矢，使其利益表达的话语权和有效性得到增强，弱势群体参与立法的良好氛围可得以逐步形成。*王大敏：《行政法制约激励机制研究》，北京：中国人民公安大学出版社，2010年，第238页。

其次，创设多元化的公众参与方式，保障弱势群体在行政立法过程中的充分参与。一是要实行行政立法动议制度，保障弱势群体的提案权。在行政民主理念下，公众成为推动社会变革的重要动力，不少学者由此提出“公众行政立法动议权”概念与制度建设，主张通过明确公众的行政立法动议权及其相关事项的实体权利和程序规则，以限制行政立法权的滥用。需要强调的是，动议机制的设定要便利公民提案，对于有一定数量公民联合提议的立法事项，行政机关如若不采纳，须要详细说明理由。二是在规章制定程序中为公众提供多元化的参与方式，根据立法事项的关切度确定公众参与的范围和程度。行政立法权具有被滥用的风险，一般进行严格程序规制，但规制过多也会有损行政目标的实现。为协调立法程序中保障程序性权利与提高行政效率之间的价值冲突，行政机关可按照立法事项的轻重缓急来匹配参与方式。如针对重要且关切特定群体利益的行政立法事项，应适用特别程序，设置公共座谈会和立法听证会汲取各方意见。针对那些难以参与到立法活动、但与规章制定有利害关系的弱势群体，可采取走访、调查、开展区域性活动以及有针对性地散发宣传材料等方式。涉及一般重要的立法事项，可以选择性地适用“公告—评议”、调查问卷等参与方式，各方面了解民意信息。当然，择取何种方式开展立法咨询，还须兼顾民众的意愿，尤其要关注参与能力不足的弱势群体的意愿。在具体的听证、座谈活动中，行政机关须对参与主体中陈述和表达意见不清晰的利益相关群体进行主动询问，征求他们的意见。此外，参与途径多元化的设置，还须通过法规范确定相关的程序规范和责任承担事项，保障各项机制运行的实效性，实现不同群体参与的相对平衡。

再次，推动弱势群体间接参与立法过程，拓宽利益代表团体的参与渠道。公众参与行政立法，通常是直接参与的方式，分散且贫弱的公民成员往往对行政主体的决策过程影响微弱，唯有通过组织化的方式，他们才可能真正成为利益竞争中的“有效参与者。”*王锡锌：《利益组织化、公众参与和个体权利保障》，《东方法学》2008年第4期。因此，弱势群体通过社会组织或代表团体传达自身的利益诉求就显得十分重要。然而，我国目前的社会组织在各方面尚不能独立于政府机构，使得这些潜在的利益代表人对于弱势群体参与社会事务的作用大打折扣。基于此，政府应继续推进社会组织与行政机关脱钩，实现“政社分开”，自我管理。如北京市已率先进行了相应改革，通过设立社会建设的专项资金，以培育和扶持服务民生的公益组织、行业组织和社区组织的发展。在拓宽利益代表团体参与立法的途径方面，我国可参考国外的行政立法参与制度。如欧盟通过立法设定了公共咨询的基本原则和最低限制。英国在2000年签署了《咨询实务准则》，其中也明确了必须通过公众咨询的立法事项，法案制定之初须明确公共咨询的内容以及目标团体的范围，在利益代表团体间维持适当平衡，特别是要从中了解特定公众群体(如残障人群及其亲属或少数民族群体)的意见。*吴浩：《国外行政立法的公众参与制度》，北京：中国法制出版社，2008年，第134页。除此之外，我国也可借鉴“公共利益”代理人制度，由企业、私人律师甚至是政府部门来提供“公共利益”代表，如美国设置经济机遇办公室来代表穷人的利益*转引自王锡锌：《利益组织化、公众参与和个体权利保障》，《东方法学》2008年第4期。，以此实现对弱势群体利益诉求的伸张。

最后，完善与弱势群体参与行政立法相关的制约和激励机制。弱势群体参与立法的积极性不强，一方面是由于行政机关对于公众参与的漠视，在公开和参与方面设置层层阻碍；另一方面，弱势群体受教育程度和经济水平的限制，参与行政立法存在一定困难。对此，行政部门应设定相关的监督和审核程序来保障弱势群体能真正参与立法活动。如我国《规章制定程序条例》第二十三条规定说明了当规章送审稿内容直接涉及民众的重大利益或分歧时，若存在程序瑕疵，可以举行听证会。很多地方政府也有相应的规定，如《青岛市人民政府规章制定程序规定》中明确行政机关送审稿时，需要提交公众参与立法的相关材料。同时，为规制监督形式化，应建立健全立法责任的评估机制，依法严肃追究主管部门、单位负责人和相关人员责任，将公众参与状况纳入绩效考核之中。此外，行政部门还须创设相关的激励机制提升弱势群体的参与积极性。一是要转变搭便车心理，增强“权利”意识。行政部门须加强立法参与活动的宣传，鼓励弱势群体在立法程序中争取为自己实现、保护自己权益所依靠的制度和资源支持。二是要设立参与立法的补偿、奖励机制。在行政立法过程中，行政部门可支付部分困难群体因参与立法而产生的费用，并对提出合理化建议的公民给予一定的奖励。

党的十八大报告指出，应逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，努力营造公平的社会环境，保证人民平等参与、平等发展权利。在当前，弱势群体处于权利失衡的境况下，地方行政立法应当敞开怀抱，积极拓展社会公众(尤其是社会弱势群体)参与立法的途径。通过一系列恰当的机制设计，保障公民参与行政立法的平等性和有效性，以促进弱势群体自身权益的保护和实现。