治安法官研究

高通

（南开大学 法学院，天津，300071）

【法坛论衡】

治安法官研究

高通

（南开大学 法学院，天津，300071）

治安法官制度诞生于英国，迄今已有近700年的历史。治安法官在经历了14－18世纪的鼎盛时期后进入衰退期，并在19世纪实现现代转型。虽然各个国家或地区的治安法官并不完全相同，但各国或地区的治安法官制度的核心构成因素存在着诸多共性，共同构成了治安法官的现代运行形态。该制度近700年的发展史对于我们正确理解司法职业化与大众化的关系、有效化解中央与地方利益的冲突等方面提供了一些有益的思路。

治安法官；司法职业化；公民参与司法

治安法官（Justices of Peace）又称为和平法官、太平绅士等，一般是指不具有职业法官资格的普通公民被直接任命为法官并处理法律规定的一些简单轻微案件。治安法官起源于英国，后来被许多国家或地区采纳，如美国、加拿大、意大利、澳大利亚、新西兰、新加坡、马来西亚以及我国香港特别行政区等。治安法官作为平民化、非专业性的法官，与职业法官一起共同构筑起上述国家或地区的司法体系，深刻影响着其司法进程及社会公众对司法的参与程度。有学者认为，英国治安法官制度集中体现了“不列颠精神，它凝聚了不列颠的民主、宽容、妥协、中庸、混合、实用及多元价值的处事理念……英国治安法官制度几乎是与英国普通法相始相终，其现代化进程在一定程度上反映了英国法治现代化及英国社会现代化的过程和全貌……也向世人展示了某种通向未来的可能路径”。［1］因此，研究治安法官制度对于我们更加深刻理解上述国家或地区的现代司法制度大有裨益。此外，治安法官也给我国方兴未艾的公民参与司法研究提供了一些有益参考和经验。

一、治安法官的起源与发展

治安法官源自英国，滥觞于12世纪负责郡内法律秩序的治安维持官（Keepers of the Peace）。治安法官作为一项制度，首次确立于1361年《治安法官法》。在随后的几个世纪中，治安法官作为中央强化对地方控制的工具而被赋予广泛的司法权力与行政权力，最终取代郡守而成为地方最高长官，以至于后人将英国都铎王朝的治安法官称为“杂役女佣”。但进入19世纪后，随着现代民主制度的不断成熟以及英国地方政府改革的不断深入，治安法官的行政权逐渐被剥夺。特别是1888年英国《地方政府法》的出台标志着治安法官已经成为一个纯粹的司法机构，也实现了治安法官的现代转型。

（一）起源：12世纪末至14世纪末

治安法官滥觞于治安维持官，后者萌芽于理查一世时期。自1189年理查即位后英格兰便少有安宁，连年的战乱使得英格兰社会陷入动荡，传统的维护治安手段失效，王权无法渗透到地方治理中去。为了抑制社会动荡、巩固王权，时任英格兰首席政法官的休伯特·沃尔特（Hubert Walter）于1195年发布了关于维护王国秩序的法令，要求所有男子遵守“国王的和平”，协助抓捕违反法令、破坏秩序的罪犯。为此，规定每个百户区内由4个骑士召集本区内所有年满15周岁及以上者在他们面前发誓，决不当反叛者、劫者、盗贼以及教唆犯，协助郡守逮捕犯人，维持地方治安。［2］340这4名骑士就被称治安维持官，后经进一步革新演化成为治安法官。1361年爱德华三世颁布《治安法官法》，由治安法官（Justices of Peace）取代治安维持官（Keepers of the Peace），规定“英格兰的每个郡都将委派一名贵族、郡中三或四名最有声望者及一些熟知法律者保护和平。他们有权阻止罪犯、聚众闹事者和所有其他诉讼教唆者的行为；有权追捕、逮捕、惩治罪犯……”［2］340治安法官作为维护地方治安的角色正式出场，后经长期发展，又被赋予广泛的司法和行政职能，成为行政与司法的混合体。因此，治安法官不仅是刑事法院的法官与秩序的保护者，也是英格兰多数乡村的集权者。

（二）发展与鼎盛时期：14世纪末至19世纪初

爱德华三世时期完成了治安维持官向治安法官的演变，确立起治安法官的基本制度框架。在14－18世纪期间，治安法官制度趋于完备，权力更加广泛，成为地方上实际的主宰。其中，都铎王朝时期是治安法官“全面发展”时期。这一时期治安法官逐渐被赋予几乎无所不包的权力，从贯彻国王和枢密院命令、受理地方诉讼、维持乡里治安，到颁布地方性工商业条例、调推工资与物价、确定济贫税率等社会经济事务，全部被纳入治安法官的职权范围。［3］53虽然在17世纪的革命、战争、复辟中，英国治安法官也经历了暂时的衰退，但在“光荣革命”之后，治安法官重新控制地方，并进入了长达一个半世纪的治安法官地方寡头政治时期，治安法官成为英国地方名副其实的“统治者”。①英国“光荣革命”虽然废除了君主个人的专制统治，但并没有触动传统的治安法官地方管理体制，而王权的倾覆和式微、枢密院的衰落、星法院的废除，又大大减弱了中央对地方的控制，增强了地方上治安法官的自主管理能力，治安法官除受王座法院颁发的特许状限制之外，不再受中央的行政监督。加上“光荣革命”后英国又没有出现任何形式的独裁政体，中央对地方治安法官的控制依旧比较松弛。因此，“光荣革命”后治安法官获得了比以往任何时候都多的自由空间，迅速成长为地方的实际统治者。这一时期治安法官的权力不仅涵盖治安、行政、司法等方面，还拥有部分立法权。②治安法官主要通过两种形式卷入立法工作，一是影响甚至要求议会通过有关的措施；二是他们在地方事务上创设一些全新的法律。此外，治安法官处理地方事务的形式也愈加多样，如双治安法官处理、即决法庭以及治安法官雇员对郡事务的参与等。因此，治安法官在18世纪达到其权力的顶峰，以至于“整个世纪他们都在体现着令人嫉妒的独特地位”。［4］

（三）衰弱与现代转型：1832年至今

在经历了14－18世纪的发展与繁荣后，延续数百年的治安法官在19世纪遭到前所未有的批评，并在随后的英国现代改革大潮中逐渐走向衰弱与转型。自1832年开启的三次议会改革使选举权扩充到普通农民和工人阶层，并迅速掀起一股民主风潮，作为地方主宰的治安法官便首当其冲。加之此前人们对治安法官在地方治理中出现的寡头政治、权力腐败以及过分集权等现象的不满，人们逐渐通过建立一系列民选专门委员会来打破治安法官的地方寡头统治体制。1834年英国《济贫法修正》将先前由治安法官行使的监督济贫事务权力交由“济贫委员会”行使。1835年公路委员会、1848年地方卫生委员会等机构以及19世纪中期自治市政府的成立，也大大削减了治安法官的行政权。如果说上述法令的出台仅仅导致治安法官在自治市和郡内某些事务权力丧失的话，那么，1888年《地方政府法》则标志着治安法官地方寡头统治时代的彻底终结。该法规定，郡、郡级市和伦敦郡这三种郡级议会必须由选民直接选举产生，并作为该地方的权力机关。过去由治安法官负责的郡内警务、收容、酒馆的审批和年审、牲畜瘟疫时的牲畜流动控制、公路监管等事宜向郡（级市）议会转交时，郡警务仍旧保留给了郡治安法官，由治安法官和一个联合委员会共同负责。［3］92在废除治安法官行政权的同时，英国治安法官的司法权却得到进一步明确和规范，并被纳入全国统一的司法体系。此外，随着案件的快速增加，许多治安法官选择在季审法庭之外处理案件，促进了小审法庭的增加，由此扩大了治安法官处理轻微刑事案件的范围，为现代治安法官的产生奠定了基础。因此，在19世纪地方政府改革中，随着现代地方政府管理体制的建立，治安法官作为自都铎王朝时期开始的一级地方政府机构被彻底击溃，其行政权也丧失殆尽，仅剩批准酒类的执照等职权。但治安法官的司法权仍得以保存并发扬光大，它的功能几乎是纯司法的。这标志着治安法官现代转型的顺利实现。

治安法官在19世纪顺利转型后，随着英国海外殖民统治被带至世界许多国家和地区，如美国、加拿大、澳大利亚以及我国香港特别行政区等，使治安法官在世界范围内获得长足发展。但进入20世纪后，由于治安法官与20世纪法律价值观越来越不协调等原因，最初需要地方平民法官的情形也随之发生改变，治安法官的发展再次出现颓势。如美国继续运作治安法院的州主要是人口稀少的州且大部分位于西部，只有三个东部的州仍旧使用治安法院。［5］306但随着职业法官案件压力的与日俱增以及社会公众参与诉讼的呼声不断高涨，治安法官再次焕发蓬勃生机。一些国家近些年来不仅相继确立了治安法官制度，如意大利、俄罗斯以及瑞典等，治安法官也出现一些新的形式，如带薪治安法官（英国也称为地区法官）以及美国的现代限制管辖权法院（由治安法官主持审判的法院）等。这些都给这一古老制度带来了新的活力。

二、现代治安法官的运行形态考察

虽然各个国家或地区的治安法官并不完全相同，但其制度的核心构成因素存在着诸多共性，共同构成了治安法官的现代运行形态。下文将从治安法官的存在依据、选任以及职权等方面进行论述。

（一）治安法官的存在依据

1.将治安法官作为“中世纪的遗产”而予以保留。该项设立依据主要存在于英国以及保留有治安法院的美国部分州等。上文已经论述，英国治安法官最初的设立目的在于强化王权对地方的控制，但这一目的在进入19世纪后受到巨大挑战，特别是1888年《地方政府法》颁布后，治安法官的行政管理职能丧失殆尽。治安法官能否继续存在在当时引发激烈讨论，总的来说，治安法官的前景不甚明朗。梅特兰曾说：“前景是阴暗的。如果治安法官被剥夺了政府的职能，他们将继续成为法官吗？这是一个重大的问题，要由英国的历史来回答。”［5］669而且，有薪治安法官的出现也加剧了人们对传统治安法官能否保持下去的担心，因为较之于传统治安法官，有薪治安法官更为专业、审判效率也更高。但在英国革命后，托利党、辉格党乃至激进派达成共识，认为以领薪治安法官完全取代原有的治安法官，会导致腐败与专制的发生，而且费用庞大。此外，治安法官长期致力于维护公平正义的印象也使人们对其抱有复杂的情感。一些人认为治安法官机构即将消失，另一些人则认为治安法官纯粹的司法职能将继续存在，他们可以平静地面对未来。［2］345因此，治安法官在19世纪英国改革中并未被彻底废除，而是作为“中世纪的遗产”予以保留。类似的情形同样发生在实行治安法官较早的美国。在整个19世纪和20世纪初，治安法官一直是法院结构的重要组成部分，1928年美国各州授权地方社区聘用地方法官。但20世纪中叶后，改良主义者的压力以及改变的环境使得治安法官的时代就此结束。如到1987年只有13个州仍保持这种称为下级法治或治安法院的法院。［5］305此外，随着对法律程序和被告人权力越来越关注，非专业法官提供的粗糙和便利的司法越来越不能被接受。但该项制度仍然作为一项“过去的遗产”而在美国一些乡村地区被保存下来。

当然，虽然治安法官作为一项“中世纪遗产”被保存下来，但并不意味着治安法官就从此失去活力，变得僵化起来。相反，治安法官制度也通过调整自身以不断适应社会的快速发展，如美国限制管辖权法院等。特别是随着职业法官越来越大的案件压力以及社会公众对司法参与呼声的不断高涨，治安法官正焕发出前所未有的生命力并在许多国家或地区成长起来。

2.治安法官可以缓解职业法官日益增加的案件压力。缓解职业法官与日俱增的案件压力是当前设立治安法官的首要目的。［6］自“二战”结束以来，世界各国和地区都致力于本国或地区的经济社会发展，经济社会的快速发展带来大量的纠纷。加上20世纪70年代以来西方国家对诉讼从中立向“赞赏和支持”的理念转变，诉讼越来越多地被描述为“权利的主张”。［7］人们更愿意通过诉讼来解决纠纷，也就出现了西方司法中所谓的“诉讼爆炸”现象。而与诉讼案件激增相对应的是职业法官数量的严重不足。如1968年美国联邦地区法院共收到102 000件案件，但只有323个法官来审理这些案件。［8］职业法官数量严重不足与西方司法的精英化有密切关系。以美国为例，法官是美国社会最负有声望的职业之一，要想成为一名法官，具有法学学位和多年执业律师的经验是最普遍的资格要求。美国有学者对各州法官资格调查后发现，法官在担任法官之前一般有15年到20年执业律师的经历；许多法官——接近1／3——具有检察官的经历……联邦地区的法官在任职时大约50岁，最近被任命的一半以上法官在私立大学受过大学教育。［5］163英国法官的情况也类似。由于这些国家的法官是社会中的精英群体，至少要经过十多年的执业律师才可能进入到法官群体中，导致职业法官的数量比较少，法官队伍难以快速扩充，这也加剧了职业法官的诉讼压力。因此，这些国家和地区只能诉求于非职业法官，将一些轻微犯罪行为、非刑事违法行为以及大量的审前程序行为交非职业法官来处理，职业法官集中精力处理复杂、疑难案件，以实现司法资源的优化配置。

3.治安法官是保障公民参与司法的重要方式。此外，治安法官还因其是非专业法官的身份而受到现代司法的格外重视。作为与职业法官相对应的一种法官，治安法官一般并不需要具备任何正式的学历资格，也不要求先前的法律教育经历和实践经验，只需具备一般的品格即可。由于治安法官来源的民间性特征，有学者将其归纳为民众参与裁判制度的一种基本模式。［9］从世界各国司法制度的发展轨迹中可以看到，吸收公民直接参与国家司法活动，发挥公民在司法活动中的积极作用，是一个国家司法民主的重要标志；加强公民对司法活动的参与，也是保障司法活动公正进行的一个重要方面。因此，治安法官作为一项体现公民参与司法的制度而被一些国家或地区所采纳。如俄罗斯联邦重新恢复治安法官制度的一个重要考虑就是“让法院接近人们群众”。［10］治安法官虽然不具有专门的法律知识和司法实践，但他们凭借朴素的社会正义感、公平感，将社会生活中的习惯、道德、伦理等规则纳入司法程序中，从而增强了司法的社会认同感。正如托马斯·斯基尔姆所说的那样：“通过公民的参与，业余治安法官制度反映了非司法人员对司法的参与这一英国传统。这种业余治安法官的制度使公民确信法律是自己的法律，而且它是由像自己一样的公民来加以实施的，并不是专属于律师所有的深不可测的领域。”［11］

（二）治安法官的选任

虽然治安法官不需要像职业法官那样具备丰富的法律经验，但仍需要满足一些条件。如1906年英国大法官官邸部的论述：“治安法官来源于一个较大的背景范围，不论性别、年龄、职业、种族、资历，只要对公共事务有兴趣，带有普通意识、正直诚实，有能力听取各方的争辩，做出公正、合理的判决，便可以向顾问委员会领取申请表格，提出书面申请。”［12］虽然各国和地区对治安法官的资格认定存在一些差异，但一般来说，治安法官的任职资格包括如下几项：第一，具备良好品格，受到社区居民和工作同行的普遍认可；第二，具有一定的理解和交流能力，有社区知识和较好的逻辑思维能力，能胜任治安法官工作；第三，身体健康，英国规定为27－65周岁之间且身体健康，而美国则规定为不超过70周岁；第四，有一定的时间接受培训并完成工作；第五，有些国家或地区要求有从事法律工作的最低年限，如依据美国1968年《治安法官法》的要求，申请人要有不少于5年的法院工作经历等。此外，各个国家和地区一般还规定了治安法官任职的禁止性条件以保证治安法官的公正性与中立性，如要求“治安法官与作出任命法院的任何法官没有血缘关系或是姻亲关系”等。

（三）治安法官的职权

治安法官享有的行政权力在1888年后消失殆尽，如今治安法官的主要权限已集中在刑事司法裁判、部分民事案件中。具体来说：第一，广泛的刑事职责。如根据英国《1997年治安法院法》，治安法官主要有对轻罪案件的简易审判、上诉权限，审理保释权申请及拘留权申请，签发法庭传票、替察申请的搜查令及逮捕证，选择审判方式权，刑事法院正式审判案件的预审权以及有权决定在预审程序终结后是否将被告人交付皇家刑事法院，签发强制执行令以及青少年犯罪审判等，还有某些对犯罪调查的控制权。近些年来各国大都赋予治安法官更广泛的刑事司法职权，扩大了治安法官的案件管辖范围。如英国《司法改革白皮书》将判决权从6个月延长至12个月，要求他们判决所有被他们发现有罪的人，而不必将其中一些移交刑事法院判决；在法院内部实行管理一体化，允许刑事法院法官在治安法院审理案件等。［13］第二，部分民事案件的管辖权，主要集中在家庭事务领域。如向婚姻当事人颁发赡养令，并鉴于家庭的儿童颁发监护令；在附带程序中认定儿童的父亲血缘等。此外，治安法官还有其他一些民事权限，主要有商议税收的征收、控制危险动物、返还警察扣押的所有权有争议的财产以及性侵犯禁令等。［14］第三，巡视监督职责。该项职责是我国香港特别行政区太平绅士的主要职责。依据香港《太平绅士条例》的规定，太平绅士可以巡视监狱、羁留中心、劳役中心、医院等机构，以确保住在上述地方人士的权利受到保障。

虽然各国和地区治安法官的职权存在较多共性，但在考察美国治安法官的职权时却发现，美国治安法官权力来源与其他国家或地区治安法官的权力来源存在不同，进而影响到治安法官的职权配置。在英国等国家和地区中，虽然治安法官在职业保障等方面与职业法官存在显著区别，但在理论和实践中都认为治安法官与职业法官一样都是在行使司法权，其权力来源于法律的授权。如依据《1997年英国治安法官法》第5条规定，治安法官应由上议院议长“代表女王并以女王的名义”任命。在英国，女王是司法工作的象征和源泉，是司法系统的首领，因此，获得女王的授权证明治安法官是在行使司法权。与英国不同，美国治安法官虽然也行使部分司法权，但其权力是来自职业法官的授权，而非法律授权。受美国联邦宪法第三条的制约，美国的治安法官并不属于美国联邦宪法第三条规定的“最高法院及低级法院的法官”。因为依据美国联邦宪法第三条规定，“最高法院和低级法院的法官，如果尽忠职守，应继续任职，并按期接受俸给作为其服务之报酬，在其继续任职期间，该项俸给不得削减”，这也是美国联邦对行使司法权官员的保障。［15］而治安法官并不享有上述保障，如全职治安法官任期为8年，兼职治安法官任期为4年。因此，治安法官不属于联邦宪法第3条规定的法官，其权力来源也并非来自于宪法。依据美国1968年《治安法院法》规定，治安法官有权行使职业法官授权其行使的权力，所以，美国治安法官的权力来自于职业法官的授权，其职权范围必然会限于职业法官的职权范围，这与英国等国家和地区的治安法官制度存在着明显不同。

三、治安法官对我国的几点启示

治安法官自诞生迄今已有将近700年的历史，在其发展过程中有过鼎盛时期，也有过低谷甚至面临被废除的时期，但该项制度被保留下来并在当前获得长足发展。对于治安法官这样一项相对成熟的法律制度，不少学者认为我国也应确立。笔者认为，我国当前或至少在短期内确立治安法官制度的可能性仍然不大。这不仅与我国并不承认普通社会公众可以独立行使审判权的理念有关，也与我国司法职业化进程尚未完全实现有关。但从另一个角度来看，该制度近700年的发展史能够为我国未来的司法改革提供一些有益的思路。

（一）司法大众化必须以司法职业化为基础

长期以来我国司法改革一直存在着司法大众化与司法职业化之争。综合我国前些年的一些法律文件以及领导讲话来看，我国总体上是沿着司法职业化的道路前进的，但近几年的司法改革表明向司法大众化转向的趋势，不断强调人民司法。我国在司法大众化与司法职业化道路上的不断转变也反映了我国当前仍然缺乏对司法性质的统一认识。考察当前有关分析司法大众化的文章，大都从司法民主化的角度进行分析。如最高人民法院常务副院长沈德咏指出：“司法大众化是相对于司法职业化而言的，但是与司法职业化并不矛盾。司法大众化并非是大众司法，并非是全民皆可做法官或一味盲从民意，也并非是代替当事人或包办当事人的行为，而是在坚持司法职业化的基本标准、遵循司法基本规律的基础上，突出强调坚持司法工作的群众路线，突出强调民众知晓司法、参与司法、监督司法，突出强调司法必须以维护人民群众的合法权益为归依。”［16］应该说这种观点并没错，司法民主化也是现代司法的基本要求，但它实际上是将司法大众化等同于司法民主化，提出的改革建议也多是从加强司法民主的角度进行论述。有观点认为，司法大众化就是要通过完善人民陪审制度、构建多元化的纠纷解决方式以及构建高效的司法监督体系等来实现。［17］因此，笔者认为，司法大众化曾是古代司法的一种形态，司法大众化在当代的复兴则是对司法职业化过度发展的弊端进行反思的结果；司法大众化必须建立在司法职业化的基础之上，不能在缺少司法职业化的语境下过分强调司法大众化。首先，无论是国外，还是我国革命根据地时期，都不存在绝对的司法大众化。即便作为司法大众化标志的马锡武审判方式也仅仅是强调法官在调查案件时要深入群众，获得真实有效的证据，至于法官仍然是要经过选拔并获得任命的人。其次，国外虽然有各种各样公民参与司法的经验，但前提始终是存在专门的职业法官这一群体。如上文论述的基础中始终暗含着一个前提，即存在着职业法官群体，治安法官是为了弥补职业法官功能的不足而存在的。此外，治安法官也并非是一般意义上的“平民”。一系列研究表明，在平民法官的选任过程中，中产阶级和某些职业团体往往受到偏爱。例如，在英国的治安法院中，保守党、白人和中产阶级占据着绝对的优势。［18］如有学者指出：“在西方国家的司法理念和司法制度中，司法的精英化和大众化两种成分同时并存。二者分别代表着不同的价值追求，并各有自己的适用空间，从而共同维护着司法的公正与神圣。不过，二者在司法中所占的比重和所承载的分量有着重大的悬殊。概而言之，对二者的关系可以做出这样的定位，即司法的精英化是司法的主流和前提，司法的大众化是对司法的精英化的补充和纠偏。”［19］因此，纯粹意义上的司法大众化或“平民法官”是不存在的，司法大众化必然以司法职业化为其基础。这是我国在研究公民参与司法制度的基础。

（二）适度提高公民参与司法的程度

虽然司法大众化必须要以司法职业化为基础，但在发展司法职业化的同时，也要注意过度的司法职业化或精英化带来的问题，如法官的骄横与恣意等。适当提高公民参与司法的程度，在一定程度上可以减少上述问题，这也是西方国家治安法官近700年的发展史带给我们的有益经验之一。在英国，治安法官是比陪审团更体现公民参与司法的一项重要制度。如今在英国，治安法官的数量已远远超过了职业法官的数量，至2003年3月1日，英国共有各类职业法官（包括助理法官）3 593人，而2000年时，英国的治安法官已达30 400名；在治安法院中被告认罪的比例为95%，在刑事法院则仅占74%。［20］治安法官虽然属于“平民”，但在司法程序中不仅享有陪审团决定事实问题的权力，而且还有权处理法律适用问题，是典型意义上的法官，大大提高了公民参与司法的程度。我国当前公民参与司法主要是通过人民陪审员来实现的，但我国人民陪审员制度最终流于形式，学界关于这方面的论述汗牛充栋。诸多学者也提出了许多对策，在此不再赘述。笔者认为，不管我国未来公民参与司法最终采取哪种模式，是继续完善人民陪审员制度，还是确立陪审团制度或治安法官制度，都是在围绕着提高公民参与司法的程度这一命题进行的。因此，治安法官制度给我们的第二个启示就是，要适度提供公民参与司法的程度。

（三）扩大简易程序案件的适用范围

上文论述到，缓解职业法官的案件压力是当前各国或地区设立治安法官的首要目的，因此，现代治安法官承担了大量轻微案件的审判工作。如意大利治安审判官有权对500万里拉以下有关财产权的案件、34万里拉以下有关赔偿义务的案件以及对行政制裁持有异议的赔偿案件审理；俄罗斯治安法官有权对其所为的犯罪行为法律规定的最高刑罚不超过2年的剥夺自由刑的案件、诉讼标的价值超过提出申请时法律规定的最底工资数额500倍的财产争议案件、申请法给法院令的案件等案件进行审理，等等。治安法官在审理上述案件时并没有严格细致的程序要求，一般适用简易程序进行审判。因案情简单，加上审理程序不严格，治安法官审理的案件往往从收案到结案只需要几天时间，非常迅速。我国刑事诉讼法虽然也规定了简易程序，但不仅适用范围较窄，而且并不“简易”。为此，有学者提出我国应建立治安法院快速处理刑事案件。①该学者提出，可以考虑在基层人民法院之下，根据各个社区的治安需要设立若干治安法庭。每个治安法庭中设有法官一至数名。治安法庭可以由独任法官进行审理，也可以采用合议庭方式，由一名法官两名陪审员共同审理。陪审员从该社区选民中挑选。治安法庭中常设律师二人、检察官二人和工作人员若干人。治安法庭的主要功能是处理大部分刑事案件，审理方式可以极大地浓缩侦查、起诉和审判功能，减少有关部门和当事人的讼累。参见杨宇冠《我国刑事诉讼简易程序改革思考》，《杭州师范大学学报》（社会科学版），2011年第2期第22－26页.笔者认为，这不失为处理轻微案件的一个好办法，或许这是我国未来简易程序改革的方向。如在英国有超过95%的刑事案件由治安法官审理。但当下在我国建立治安法院仍存在较大难度，仍应通过扩大简易程序适用范围和简化简易程序等方式来处理轻微案件。

（四）合理化解中央利益与地方利益之间的冲突

传统意义上的治安法官虽然是作为强化王权对地方控制的工具而出场的，但自盎格鲁—撒克逊时代以来的英国地方自治传统又使得治安法官保持了一定的独立性。此外，治安法官大都是由地方的乡绅组成的，而且不依赖中央薪俸生活，因此，治安法官在处理地方事务时时常根据本地的具体情况，灵活变通执行重要命令，对于不利于本郡或自身的政令消极抵抗，从而带有强烈的地方主义倾向。有学者认为，治安法官是乡绅经济和政治利益的集中代表，他们利用手中的权力对都铎政府的禁止圈地法令阳奉阴违，百般阻挠；有了治安法官的保护，乡绅们也就可以随心所欲地进行圈地，从中获利了。［21］现代治安法官的地方色彩虽然淡化，治安法官也不再限定于具有特定身份的乡绅，但仍然以处理地方事务为主要职责。由于治安法官自治传统的延续，治安法官在酒类及博彩业等特种行业发挥着重要的协调职能；同时，治安法官在地方议会中拥有重要的立法表决权和行政决策建议权，推动着地方立法和行政管理的完善和公正。因此，从某种意义上讲，现代治安法官仍然是中央与地方联系的纽带，既推动中央立法在地方的实施，又将地方利益反映给相关机关或在工作中维护着地方利益。我国是单一制国家，除法律另有明文规定外，中央立法在全国范围内都应该贯彻实施。但中央立法由于其宏观性等因素时常与地方利益相冲突，在一定程度上导致地方立法的盛行。不仅中央立法如此，地方立法也可能与下级地方的具体情况产生冲突，严重影响了法律的实施效果，因此需要及时化解两者之间的矛盾。虽然我国也有正式制度化解这些矛盾，如人民代表大会制度下的议案制度、各地根据本地具体情况进行的立法等，但从民间的角度来说尚无规范化的利益表达渠道。治安法官或许可为我们解决这一问题提供一条有益思路。我国司法未来应更关注中央利益与地方利益、上级利益与下级利益以及政府利益与社会民众利益之间的矛盾，从而构筑起“维护公平正义的最后一道屏障”。

［1］张彩凤，叶永尧.英国治安法官制度的现代演进及其形态考察［M］／／公丕祥.法制现代化研究：第12卷.南京：南京师范大学出版社，2009：91－92.

［2］顾荣新.12世纪－19世纪英国治安法官的起源与流变［M］／／曾宪义.法律文化研究：第3辑.北京：中国人民大学出版社，2007.

［3］陈国申.从传统到现代——英国地方治理变迁［D］.武汉：华中师范大学，2008.

［4］Thomas Shyrme.History of Justices of the Peace［M］. England：Chichester，1994：407.

［5］［美］爱伦·豪切斯泰勒·斯黛丽，南希·弗兰克.美国刑事法院诉讼程序［M］.陈卫东，徐美君，译.北京：中国人民大学出版社，2002.

［6］Brendan Linehan Shannon，The Federal Magistrates Act：A New Artical III Analysis for A New Breed of Judicial Officer［J］.William and Mary Law Review，1991，33（1）：259－261.

［7］范愉.诉讼的价值、运行机制与社会效应——读奥尔森的《诉讼爆炸》［J］.北大法律评论，1998，（1）：166－167.

［8］Ira P Robin.Magistrate Judges，Article III，and the Power to Preside Over Federal Prisoner Section 2255 Proceedings［J］.Fderal Courts Law Review，2002，（2）：4－6.

［9］林永谋.论国民参与司法暨参审制之采行［J］.宪政时代，1995，（3）：45－49.

［10］程丽庄.俄罗斯联邦司法权研究［D］.重庆：重庆大学，2008：81.

［11］［英］马赛尔·柏宁斯，克莱尔·戴尔.英国的治安法官［J］.李郝，译.法学译丛，1990，（6）：57－59.

［12］刘显娅.司法的大众化与平民化——英国治安法官制度管窥［J］.北方法学，2008，（5）：120－123.

［13］李洪朗.审判改革：扩大治安法官权限——英国《司法改革白皮书》内容之二［N］.检察日报，2003－04－10（03）.

［14］［英］约翰·斯普莱克.英国刑事诉讼程序［M］.徐美君，杨立涛，译.北京：中国人民大学出版社，2006：110.

［15］Marla Eisland.The Federal Magistrates Act：Are Defendants’Rights Violated When Magistrates Preside Over Jury Selection in Felony Cases［J］.Fordham Law Review，1988，56（4）：789－791.

［16］吴晓锋.司法大众化不能被淡忘［N］.法制日报，2008－12－21（05）.

［17］冯江菊.司法大众化的解读与提倡——人民司法的本意回归［J］.国家行政学院学报，2009（5）：53－56.

［18］［美］麦高伟，杰弗里·威尔逊.英国刑事司法程序［M］.姚永吉，译，北京：法律出版社，2003：269－270.

［19］丁以升.司法的精英化与大众化［J］.现代法学，2004，（2）：92－99.

［20］庞小菊.治安法官制度及其借鉴意义［J］.黑龙江政法管理干部学院学报，2006，（1）：94－96.

［21］王乃耀.英国都铎时期经济研究——英国都铎时期乡镇经济的发展与资本主义的兴起［M］.北京：首都师范大学出版社，1997：201.

A Study on Justices of the Peace System

GAO Tong

（School of Law，Nankai University，Tianjin 300071，China）

The justices of the peace system was born in UK 700 years ago.It turned in recession after its golden age lasting from fourteen century to eighteen century and achieved its modern transformation in nineteen century.Although the type of the justices of the peace differs between countries or regions，the system had core components in common and constituted the modern operating form.The 700-year history provides us with some useful ideas in civil participation in judicature，in comprehension of the relationship between judicial professionalization and judicial popularization，and in resolutions to conflicts between the central and the local interests.

justices of the peace；judicial professionalization；civil participation in judicature

D916.2

：A

：I672－3910（2013）06－0088－07

2013－05－28

高通（1985－），男，山东淄博人，讲师，博士，主要从事刑事诉讼法学、司法制度、区际司法合作研究。