以同城化建设促进城镇化发展——加速推进遂溪与湛江市区同城化建设的思考

王 栋

（湛江师范学院 法政学院，广东 湛江 524048）

党的十八大将工业化、信息化、城镇化和农业现代化界定为了全面建成小康社会的载体，并把城镇化确立为经济发展方式转变的重点。2013年3月出台的《广东省城镇化发展“十二五”规划》把“构建集约紧凑空间格局”确立为加速城镇化进程八大基本任务之一，明确提出：“以功能集聚、特色鲜明、组团发展为原则，引导城市副中心、新城或卫星城建设，以新城或卫星城吸引产业与人口集聚，疏解城市中心区压力，形成职住平衡、功能完善的城市组团，逐步构建多层次、多中心、网络化布局的城市空间格局。”[1]湛江市正处于城镇化加速推进阶段，加快遂溪与湛江市区同城化是当前落实中央、省“城镇化”战略决策的主要抓手，是实现湛江经济崛起和城市崛起的必由之路。

一 遂溪与湛江市区同城化建设的必要性和可行性

（一）遂溪与湛江市区同城化建设的必要性

1.遂溪与湛江市区同城化是促进区域一体化的客观要求。区域经济一体化是当今时代经济发展的特征，“在国际间则表现为区域性的国家间的经济合作，在国家内则表现为以大城市、特大城市为中心的城市群、城市带以及城市之间的区域性合作”[2]。目前，珠江三角洲、长江三角洲和环渤海等地区，依托发达的交通网络和信息交流，加强区内城市的分工协作和优势互补，相对构成一个“地块”，成为国家现代化的前进基地。顺应区域一体化趋势的要求，广州和佛山深度推进“广佛同城化”战略、深圳启动“深港同城”建设、山西制定太原市与榆次区“同城化”规划、河南省提出了郑汴一体化，采取切实的政策措统合区域发展与城市发展，以促进区域经济协调发展和城镇化进程。

湛江地处粤桂琼三省枢纽，建设大湛江经济圈势在必行。为此，湛江市委十届三次全会明确提出“拓展区域合作空间，推进‘湛茂阳’经济圈发展，深化与珠三角地区合作，积极参与北部湾区域合作，密切与港澳台合作，扩大与东盟的产业合作”。合作意味着更为激烈、更高层次的竞争，湛江要在与周边地区经济合作和分工中取得优势地位，当务之急是“固本强基”，必须以遂溪与市区同城化为示范，加快市区与各县（市）之间区域板块的形成和发展，提升“地块”的综合实力和核心竞争力。

2.遂溪与湛江市区同城化是提升湛江携领功能的重要途径。城市发展与区域发展具有互动性，城市借区域而立，区域依城市而兴。湛江作为粤西城市群的中心城市，正进入城镇化加速发展的阶段，钢铁、炼化两大项目的启动建设，带动了一大批项目跟进湛江。年产500万吨球团、70万吨木浆、500万吨炼油配套改造等项目已经建成投产，与之配套的大批产业项目也相继动工。未来几年，湛江将实施 80多个重点项目，总投资近3000亿元。大项目引来了大效应，必将加速湛江构建“三大产业航母”（钢铁产业航母、石化产业航母、林浆纸产业航母）和“五大产业集群”（家电家具特色轻工产业集群、食品加工产业集群、医药保健产业集群、装备制造产业集群、）的进程，进而强化湛江在粤西地区的核心地位，提升湛江对环北部湾地区的辐射带动作用。建设项目倍增使市区土地供求矛盾凸显，产业发展遭遇土地瓶颈，必须拓宽产业发展空间，构建“湛江市区—遂溪县”的产业发展轴线，形成继东海岛、奋勇经济区、南三岛之后的第四增长极，并实现市区“腾笼换鸟”和产业转型升级，提高经济运行的质量和效益，增强市区的整体价值和辐射带动力。

3.遂溪与湛江市区同城化是打造湛江大城市支撑的战略举措。以区域协调、城乡统筹来促进城市容量扩大、内涵提升，是湛江加快城镇化进程和形成大城市支撑的迫切要求。湛江市区人口密度过大，生态环境制约日益加大，基础设施不堪重负，大城市问题开始爆发。与此同时，湛江市区已进入城镇化中后期，吸引人力资源逐渐呈现出知识化和专业化趋势，继续扩大吸收农村剩余劳动力有限。因此，必须按照“提升规划、加快建设、完善功能、打造亮点、强化管理、注重经营”的要求，进一步拉开城市框架，既要推动中心城区由海湾西岸发展向拥湾发展，又要加快市区与遂溪同城化建设，拓展产业载体，突破产业发展的土地瓶颈，在更大范围、更宽领域、更高层次上整合和配置产业资源，形成若干用地少、就业多、要素集聚能力强、人口分布合理的新城市群，完成湛江市区“二次创业”和实现新一轮大发展。

（二）遂溪与湛江市区同城化建设的可行性

1.地缘相接，文化同源。遂溪与麻章区有长达100公里接壤的行政边界，部分交界区域事实上已形成了湛江市区绵延片区，同城化渐行渐近。遂溪县城距湛江市区仅16公里，遂溪境内交通网络发达，黎湛铁路、洛湛铁路、合湛铁路、325和207国道以及渝湛高速、茂湛高速公路贯穿全境，是粤、桂、琼的交通枢纽，是湛江市区“西联北扩”的主要陆地连接点，机场、港口和三条高速公路构成一个交通大枢纽。遂溪与湛江市区同属雷州文化圈，在很长一段历史时期内市区大部分属遂溪县管辖，经济联系紧密，文化一脉相承，民风民俗相互影响、相得益彰。可见，遂溪与湛江市区同城化建设有区位优势和人文底蕴支撑。

2.资源相关，优势互补。遂溪县有良好的生态环境、农业资源和人力资源等基础条件，尤其是土地资源丰厚，在325国道与市区交接的区域拥有大片已纳入城市规划尚未开发的土地，是湛江工业和商住用地适应性最强、手续最简单、地价最低的区域之一。遂溪境内雨量充沛，地下水资源丰富，雷州青年运河以及500KV、220KV等骨干电网线路横穿全县，用水用电有保障。湛江市区是全市的政治、经济、文化中心，经济实力相对雄厚，城市功能比较完善，在科技、教育、人才、资金、品牌、市场等方面具有较大优势。遂溪与湛江市区同城化可以整合资源、相互借力、协调发展，在产业开发经营上能够实现遂溪土地资本、人力资源和湛江市区产业资本、金融资本、创新资源的优势叠加，合力推进产业转型发展。

3.产业相错，市场连体。随着湛江“工业立市”战略的深入实施，遂溪与湛江市区走出了各具特色的工业化路子。遂溪已建成初具规模产业园区—岭北工业园，第一期已落户园区的企业有32家，其中包括已建成投产的台湾统一、汇通药业、大田永晋、远通科技、明亮制品、海科生物、东红木业、喜强乙炔、绿海生物等11家企业和在建的冠鹏食品、百事佳电器等21家企业。所有落户基地的企业总投资额约12.7亿元，正常投产后，年产值约48亿元，年产税收约2.1亿元。园区的第二期，去年8月刚刚完成土地整体规划，就有8家企业抢先进入，包括天地一号、湛江正大等有影响力的公司。其中天地一号计划投资3.5亿元，年产值10亿元，税收1.2亿。近几年来，湛江市区加速经济结构调整和产业转型升级，赤坎、霞山、开发区重点建设商贸中心，打造总部经济；东海岛重点承接钢铁、石化两大项目，打造重化产业链；坡头区重点发展商贸旅游，打造城市副中心功能区；麻章区重点建设“黄金通道、交通枢纽、生态走廊”，打造湛江城市发展新板块。这样的差异化，使得不同层次的投资者、不同需求的人群拥有更大的选择空间，表明遂溪与湛江市区同城化能够广泛集聚国内外各种要素资源，更有吸引力、更富竞争力。同时，遂溪与湛江市区已形成交通相互贯通、各种交通方式有效转换的现代化交通网络，遂溪大部分乡镇已进入湛江市中心区半小时经济圈。在新一轮城市总体规划中，麻章区与遂溪县都向交界处扩展，已初步形成产品和生产要素无障碍自由流动的市场一体化机制，遂溪与湛江市区将由传统的山水相伴、乡村相邻发展模式向交通相接、城镇相连、市场一体的发展模式转变。

二 遂溪与湛江市区同城化建设的基本思路

（一）遂溪与湛江市区同城化建设的总体目标

遂溪与湛江市区同城化的宗旨是：在不改变行政区划的前提下，以相互融合、互动互利，促进城乡一体化发展；以相互依托，优势互补，完善城市功能；以存量资源，带动增量发展，增强区域整体竞争力。

遂溪与湛江市区同城化的目标是：紧紧围绕“工业立市”战略，以结构调整、产业转型为主线，立足于遂溪与湛江市区资源整合、产业统筹，构建强有力、高效率的板块经济，促进经济一体化和城乡一体化，实现区域综合多维发展。

（二）遂溪与湛江市区同城化建设的基本原则

1.整合资源，加强集成。要把遂溪与湛江市区产业资源、公共基础设施资源和设备、技术、人才、市场等资源放在大区域的范畴内统筹考虑，防止资源浪费和重复建设，特别是要着重解决产业布局趋同、中小企业产业集群度低的问题。在此基础上充分发挥遂溪与湛江市区的优势特点，从宏观层面搞好产业布局、结构调整和体制机制创新，逐步形成开放度大、集群度高、承接力强、产业链长、经济效益好的新型工业化格局，追求区域资源的最优化、经济效益的最大化和竞争能力的最强化。紧紧围绕构建湛江大都市区总体要求，明确遂溪与湛江市区各自功能定位，谋求各具特色的创新发展之路，最大限度地发挥协同效应。要打破现有行政地域和行政管辖界限，推进产业整合和配套，做好全方位、多层次、多领域的配套和服务。在遂溪与湛江市区扩城改造中，要通过分工与协作，整合城市功能，提升城市群在区域分工合作中的能级，提升湛江参与区域和国际竞争的综合能力，使现有产业“短处变长”、“长处更长”。

2.项目推动，市场运作。遂溪与湛江市区同城化必须以项目建设为切入点和突破口，营造项目推动态势，建立项目保障机制，注重项目建设实效。要充分发挥市场配置资源的基础性作用，按照“谁投资、谁受益”的原则，组建投资管理公司，引入创业种子基金、风险基金、中小企业担保基金等，积极鼓励社会各方面资金参与同城化建设，不断提升市场对同城化进程的资源配置力。

3.统筹兼顾，协调发展。遂溪与湛江市区同城化建设，既要调整经济结构，促进产业优化升级，更要坚持以人为本，统筹城乡、区域、经济与社会、人与自然和谐发展，促进生产要素自由流动，提高资源配置效率，其根本目的是让同城化的成果惠及遂溪与湛江市区百姓，让人民充分享受同城化所创造的现代文明成果。

（三）遂溪与湛江市区同城化建设的主要任务

1.规划同筹。同城化建设，规划先行。要按照“同城共建、再造新区、培养极核”的实施战略，推进遂溪与湛江市区城建总体规划、土地利用规划、产业发展规划“三规合一”，着力破解决同城化中的热点和难点问题。2011年完成的遂溪县城总体规划（2011—2030）成果中，遂溪县城的发展主轴为向南发展，主动对接湛江市区，定位发展成为湛江都市圈层副中心城区。湛江城市总体规划的修编中应将遂溪纳入湛江城市一体化发展规划编制，促进区域规划对接融合，规划大湛江建设。要以市区和遂溪县城交界区域为突破口，实行“南联”湛江城区与“北承”遂溪县城的城市发展战略，统筹土地利用、功能布局、道路交通、生态环保等规划，协调做好城市路网、给排水、供配电、污水处理、垃圾收集等专项规划，统筹安排大型市政公用设施和公共服务设施用地，使公共基础建设逐步合理化，达到资源共享。加快规划的优化提升，强化规划导控，将遂溪沿325国道周边与市区交界区域土地控制好，将其规划、建设成为湛江钢铁、石化、浆纸等大项目发展的配套物流产业新城区，保障市区与县城交界区域同城化的有序稳步推进。同时，将遂溪县新开发的中国南方养老休闲产业基地的建设进行连点成线、连线成网的同城化规划。把遂溪西部沿海纳入开发滨海游规划，把湛江市打造成粤西旅游休闲度假中心和全国有影响的旅游目的地。

2.交通同网。在交通基础设施上要实现“无缝对接”，发挥交通运输一体化的引领作用，合力打造市区与遂溪县城区域内交通基础设施共享共用的快速通道。开展市区与遂城的城际轻轨、公交车、出租车跨城营运等线路和重要交通基础设施的规划建设和有机衔接，缓解湛江市区交通压力。要按照统一车型、统一管理、统一调度的方式开通市区到遂溪县城的大公交，设置若干个站点，实行梯次票价结构，城际间公交车IC卡通用，实现城际客运公交化运营。

3.产业同布。工业方面，遂溪应积极承接湛江市区的产业转移，湛江市区应主动将产业链向遂溪延伸，鼓励市内大型龙头企业将一些配套产品及特定的生产工艺分离，在遂溪选址并培育一批专业化配套企业，形成高度协同的产业分工。服务业方面，则从提升超大城市服务功能出发，引导金融、现代物流、文化创意、旅游、商住等服务业资源向遂溪拓展延伸，推进遂溪与湛江市区服务业在地域和产业上全面融合。农业方面，遂溪要充分利用与市区地域相邻的区位优势，大力发展现代都市农业，以建设现代农业生产基地为载体，重点建设以种植业、养殖业为主的城郊型现代农业生产基地，大力发展特色种养业、花卉种子种苗和观光休闲农业，不断满足城市居民日益增长的消费需求。园区建设施方面，可以在麻章至遂城之间沿325国道、遂城至岭北之间沿207国道建设产业园，培育工农贸一体化的城乡融合发展走廊，形成新型区域经济联合体，将其建成湛江城镇化发展的示范区。

4.市场同构。在市场准入方面，对遂溪与湛江市区之间企业的登记注册一视同仁，投资条件、税收政策同等待遇，进而构建遂溪与湛江市区之间行政服务和政策支持的“绿色通道”。在商品市场方面，大力改善市场流动功能和效率，实现遂溪与湛江市区之间市场互通、互动、互融，同城运作。在金融市场方面，逐步实现同城支票、同城清算和银行卡跨行交易。在人才和劳动力市场方面，推进信息互通、资质互认、运作互动，实现养老、医疗保险互相认可和异地享受。在土地市场方面，制定实施统一的土地利用总体规划、建设用地存量和增量调整计划和土地储备制度，保护和合理开发利用土地资源，建设统一、规范的建设用地交易市场。用好用活土地整理折抵、城乡建设用地增减挂钩、建设用地置换等政策，扩展城市发展空间，利用市场机制盘活存量闲置土地，提高土地利用效率。

5.信息同享。通过规划建设湛遂区域公共信息平台，构筑区域信息平台和完善区域信息体系，实现公共服务一体化，推行公交一卡通工程，推进城市间公共交通互联互通和城市公共交通IC卡并网，推动有线电视广播网络、互联网网络资源共享。加强区域信息网络建设，共同搭建高性能的信息网络基础传输平台、区域性电子政务与公共信息网络平台、企业信息管理平台和电子商务平台，实现信息网络的同城化。

6.科教同兴。遂溪与湛江市区的同城化，关键是在于资源优化配置的基础上实现城市要素配置的同城化，其核心在于湛江市区和遂城两地教育资源的科学规划，合理利用遂溪基础教育学院资源，筹建幼师教育学院。要发展职业技术教育，依据不同的比较优势，错位培养职业技能型人才。要试行高中共同招生制，实现优质教育资源共享。要发展高等教育网络办学模式，扩大高中升学率。

三 遂溪与湛江市区同城化建设的对策措施

（一）强化高层统筹协调，完善同城化建设组织保障

遂溪与湛江市区同城化建设必须实行“自上而下、自下而上”的双向驱动，尤其是要发挥政府的主导作用，建立高效协调的管理机制。在行政管理服务上要树立“区域经济”理念，增强同城化建设的认同感和归属感。要建立“遂溪与湛江市区同城化发展协调委员会”，协调和解决湛江市区与遂溪之间的各种关系，对区域内经济社会发展、产业分工、城市功能布局、重大基础设施建设等方面统一规划管理，使之成为一个有权威的协调领导机构。同城化发展协调委员会建立健全联席会议制度，定期、不定期的召开专题工作会议，研究重大问题，发挥在政策一体化、同城化方面的领导作用。

（二）营造良好政策环境，夯实同城化建设体制基础

加强遂溪与湛江市区统筹协调工作，在路通、信息通、人流通和联系、联合、联动上下功夫，积极营造无差异的政策环境，联手构建统一的制度框架和实施细则，熨平遂溪与湛江市区之间在政策方面的差异。要把遂溪与湛江市区作为一个整体来考虑，统一编制总体发展规划，统一户籍、就业和社会保障制度，统一产业、技术开发、招商引资、外贸出口、财政税收、土地征用、工商管理、物价调控等方面的政策。在促进优势企业合作与整合中，应确保被整合企业的属地利益不受损，属地与企业相关联的经济增长和财税收入不减。

（三）突出重点城镇建设，打造同城化建设强力载体

从目前的实际情况看，遂溪与湛江市区同城化的路径应当是先易后难、分步实施、有序推进，当务之急走以资源共享为突破口，启动遂溪与湛江市区连接带“共建区”建设，促进湛江城市圈“由‘中心－放射’结构，走向多层次、多功能叠加交错的‘中心－圈层’结构”。[3]一是以遂城镇为基础，沿西溪河两岸建设同城化建设样板区，实行高端规划和建设，着力打造集新兴产业、现代服务、文化休闲等功能于一体，宜居宜商宜业的新城区，成为遂溪与湛江市区同城化的“起爆点”。二是以岭北镇为基础，整合岭北工业园、麻章的花卉科技园、按树基地等产业资源以及螺岗岭周边的自然资源，建设综合性经济片区，发展观光农业、新型工业和现代服务业，构建遂溪与湛江市区产业合作示范区、城乡统筹发展的示范区以及一、二、三产业互接、互动、互补的功能区，形成以承接钢铁、炼化下游产业为重点的项目集中集聚发展新态势，打造遂溪与湛江市区同城化“亮点”。

（四）完善竞争激励机制，培育同城化建设内生动力

遂溪与湛江市区同城化的速度，取决于人才、资金、项目等资源要素的流动速度，建立起良性的资源流动体系至关重要。要逐步在推进两地同城化时消除对人才、资本、资源跨区域流动的限制，完善和实施统一的培育、聚集、使用人才的措施，建立平等、公平的一体化投融资体系，从而鼓励和刺激人才、资金、资源等在遂溪和湛江市区之间的良性流动。在遂溪与湛江市区同城化的“共建区”，开辟产业投资项目审批“绿色通道”，提供全程代办、跟踪协调服务，从项目用地、财政补贴、贷款贴现、税收优惠政等方面对投资项目予以政策扶持。

[1]广东省城镇化发展“十二五”规划[EB/OL].广东省政务网http://zwgk.gd.gov.cn.

[2]朱铁臻.“同城化”:城市现代化的新趋势[J].经济展望,2007,(11):168.

[3]广集智慧广泛协商献实质性推进诤言共谋合作共同努力绘同城化发展蓝图[N].晋中日报,2012-12-07.