农村社会管理创新的爱心互助金扶贫模式研究

蒋卓晔 时立荣

(北京科技大学 文法学院，北京 100083)

社会管理创新是指在现有的社会资源和管理经验的基础上，引入新的社会管理理念、知识和方法，对传统的社会管理模式及管理方法进行完善，从而建构新的社会管理机制，更好地实现社会管理目标的活动。针对贫困农村地区在实现跨越式发展的过程中如何创新社会管理这一问题，各地基层工作实践积累了很多宝贵经验。“爱心互助金”依托于中国红十字总会在基层的扶贫救助工作与项目发展，属于社区互助模式小额信贷的形式之一，是小额信贷扶贫模式在中国的本土化，该模式适应了极端贫困地区的发展现状与需要，有效整合了各种资源，尤其在自然灾害频发需要应急救助、扶贫资源集中但存在浪费的老、边、穷地区得到实际应用。

一、爱心互助金模式

20世纪90年代，中国社会科学院农村发展研究所在我国率先开始进行小额信贷扶贫试验研究，首次引进了孟加拉乡村银行小额信贷扶贫模式，推动了我国农村金融和扶贫模式创新的进程。经过二十多年的发展，实践经验显示小额信贷并不是一个直接植入的过程，从一开始就受到中国各地实际情况的“有机化”，即小额信贷的本土化过程。本文认为小额信贷在中国的本土化主要体现在组织设计、协同发展、价值共生等三个层次，具体指组织是小额信贷的支撑因素，使得小额信贷的目标使命得以实现。同时，随着核心业务的发展，反向促进组织设计。爱心互助金采用了“会员制”整合“基金会”的组织系统和边界设计，保障了组织使命实现和组织自身发展的“共赢”；小额信贷自肇始之日就具有公益性质，管理与执行都具有社会化的特点。爱心互助金整合了政府扶贫战略与政策、企业社会责任、社会组织服务功能、公众参与等多方面因素，呈现协同发展；小额信贷的基本理念在于“相信穷人也有信誉，借贷是穷人的基本权利”。爱心互助金对小额信贷核心理念的变体体现在“增权赋能”理念与农民朴素公民意识的对接。

综合而言，爱心互助金是以互助会不计息的小额借款形式帮助农民脱贫致富。中国红十字总会的项目善款是爱心互助金的启动资金，同时吸收政府配套拨款、当地其他社会捐赠、农民加入红十字会所缴纳的会员会费以及受益农户捐献的资金等组成爱心互助金的基本金。爱心互助金主要职能为在实现本金平稳增长的前提下，定期发放不计息的小额借款给目标农户，解决农户在发展多种经营中融资难的问题。爱心互助金实行理事会制度，农户集体管理，会员高度自治。互助金发放借款后通过红十字励业帮扶培训基地跟踪指导、监督、推广农户的投资项目，以保障借款的实效。目标农户在获得救助后，鼓励其自愿以捐款或农业技术捐赠的形式回馈爱心互助金。爱心互助金以促进“人”的发展为价值理念，倡导农民参与、实践培养和社区效益。

二、爱心互助金模式的社会管理视角分析

(一)爱心互助金的组织设计

爱心互助金依托红十字会农村工作的思路，核心业务在于针对农村扶贫资源的集中以及结构性过剩的实际问题开展扶贫开发工作。[注]林聚任、何中华主编：《当代社会发展研究第2辑——新乡村建设专题》，山东人民出版社2007年版，第60-65页。其组织设计可概括为红十字会会员制度加公益型小额借款的基金会运作模式。其中，会员制与基金会交互统合是根本，会员发展与会员自治是保障。

第一，会员制整合基金会。爱心互助金在村民中发展红十字会会员，以红十字会会员作为其准入资格。(当地还有其他形式的帮扶形式，村民有自主选择入会与否的自由)。会员制明确了爱心互助金的有形组织边界，作为组织的基本准入制度，有利于其实际服务对象与瞄准对象的统一，保证其减贫使命的贯彻如一，同时相对简化了互助金借款的后续审批程序。就基金会的借款业务而言，会员作为一种身份象征，农户从加入初始就伴生“责、权、利”规定，享有被扶助的权利也同时应履行缴纳会费(爱心互助金本金之一)、遵守借款合同、互帮互助、宣传倡导等义务，以及参与管理的责任，权利与义务的统一和责任的衍生强化了组织成员的主人翁意识，同时保障了组织规章的落实。会员还是一种荣誉象征，“人道、博爱、奉献”的红十字精神作为爱心互助金组织的一种文化资产，是对会员农户的一种道德约束，减轻了借款风险。

第二，会员自治与发展会员相结合。爱心互助金将作为准入制度的红十字会会员制进一步制度化，实行会员自治。爱心互助金施行理事会制度，会长1人、副会长2人、秘书长1人、理事7人、监事2人，都是在村红十字会会员中选举产生。互助金运行过程中的会员代表会议的召开、调查核实、风险评估等事宜都由理事会组织村红十字会会员或部分会员代表举行，例如每笔贷款都需要在会员代表会议上获得2/3人数的同意，才能通过审批；再如受益农户在技术捐赠之后，就以捐赠会员自身为主要负责人推广项目等等。贷款项目的“少而精”以及会员制的准入已经减少了组织运行的成本，一体化服务的过程中又充分发挥了会员农户的参与、代表、民主选举、管理甚至领导能力，这在制度框架内给予了会员充分的自治权，既节约了组织运行成本，也有效整合和培养了人力资源，同时在农村地区形成了红十字会基层组织的实体。

(二)爱心互助金的协同发展

爱心互助金在发展过程中充分整合了各级政府、红十字会、企业等方面的资源，特别是在贵州地区的发展模式可以概括为联动型、嵌套化发展等特点，这些特点充分体现了爱心互助金在各地实际操作中所具有的协同发展的共性。

第一，联动型发展，建设项目组织平台，推动制度化管理。爱心互助金项目通过县委县政府，发布爱心互助金项目管理办法及试行执行办法的通知，以自上而下的联动机制保障项目实施。同时，以成立乡镇红十字会、村红十字会，村民成为红十字会会员作为项目准入资质的方式，联动发展基层红十字会，实现项目自下而上的组织建设基础；项目在执行过程中，由县红十字会、乡镇政府、乡红十字会三方联合签订爱心互助金项目协议书，以乡镇领导挂点、乡镇政府为申报单位、乡镇红十字会为执行单位的形式进行产业项目申报，通过项目责任的联动关系保障项目本金落实于乡镇但借款直接作用于村民和村中产业。在此基础上，成立由乡镇领导、乡镇红十字会成员组成的乡镇爱心互助金管理委员会和由村支书、村红十字会成员组成的村爱心互助金管理委员会。爱心互助金的申报流程包括农户通过填写项目申请书及借款协议书和借款承诺书直接参与申请，村管委会根据农户的信用度、产业的可发展性推荐申请，再由乡镇管理委员会审查，县红十字会审批并配合严格的公示制度，由此，完成项目申报。可见，爱心互助金项目将公益基金的理事会运作有机植入了垂直行政管理体制中，初步形成了“村申乡审县批”的制度化建设和“一个产业、一个规划、一套班子、一个考核办法”的制度化模式。

第二，嵌套化发展，整合可利用资源，构建集约化平台。爱心互助金项目点的选择，既基于对最易受损害群体的关注，也结合了当地的农业产业化发展规划。爱心互助金借款以应急帮扶为主，同时借助当地产业带同期发展的力量，增强了互助金资助的后劲儿，助推借款户平稳发展。爱心互助金在运作中提供借贷、评审、指导、监管一体化服务。我国一般的小额信贷机构在审批发放贷款之后，很少跟进贷款投资工作。而爱心互助金的价值使命在于励业帮扶，项目跟进工作成为其实际的核心业务。为了有效整合资源，爱心互助金突破了组织的内外环境界限，为农户提供一体化的服务。虽然爱心互助金本身是非营利化运作，但其致力于落实借贷、评审、指导、监督等各个环节，保障每个借款项目都是盈利的，都是实际助益借款农户的。爱心互助金在一体化服务中涉及的机构包括村委会、村红十字会、爱心互助金理事会、爱心互助金励业帮扶委员会、励业帮扶的对口企业等，这些机构围绕励业帮扶而各司其职。[注]纪晓岚、罗建平主编：《城市化进程中若干社会管理问题研究》，华东理工大学出版社2012年版，第12页。

爱心互助金的实施，凝结了多方的力量，也运用了多方的资源，充分彰显了协同管理的公共性和协作性蕴含，保障了扶贫工作的实效。

(三)爱心互助金的价值共生

从小额信贷在我国的发展历程来看，爱心互助金属于社区互助模式的小额信贷的多种类型之一。爱心互助金的特点体现在实际操作中用“借”和“捐”取代了“贷”，通过“借”与“捐”，稳固了爱心互助金的组织工作模式，尤其是以精神力量形成了村民自组织的凝聚力。爱心互助金升华了一般小额信贷的理念，强调“增权赋能”，注重对价值使命和文化理念的操作化。

第一，促使参与者自尊自决的价值理念贯穿组织制度建设的始终。爱心互助金不仅仅针对经济行为，组织设计以提升人的自尊自决能力为前提，始终落实“人”的因素：通过会员制的管理、服务职能的落实、文化价值的建构等组织实践整合资源。这在理念、制度层面形成了优势。[注]陈里主编：《论社会管理创新》(上)(下)，中国社会科学出版社2012年版，第12页。首先，爱心互助金的参与者对红十字会的“人道、博爱、奉献”理念的认同，是通过成为会员、获得帮助、回报组织的方式实现的，能够获得政府和社会给予帮扶的机会而脱贫致富，还能够帮助别人，这种朴素的行为背后既有农民“争口气”“有面子”的乡土义利观，又包含着农民主体意识和自我实现意识的萌芽。其次，自尊自决的价值理念蕴含的理论理路在于承认并且保障农民的金融权，同时要求农民在参与金融活动中，锻炼和实现其应履行的义务或责任。

第二，爱心互助金将使命导引和文化建构作为主线整合全部资源。爱心互助金注重人的尊严与价值的实现，向贫困农户传播助人自助观念，在社区倡导“增权赋能”、“社区发展”等扶贫理念。这些思想与理念建构了爱心互助金的组织文化，加强了会员农户的认同感与归属感，对会员也形成了道德约束，成为组织的无形边界。另外，组织的积极文化对加入爱心互助金的农户会员个体起到了积极影响，增强了他们对自我的积极认知，提高了他们脱贫致富的积极性，整体改变了农户的精神面貌。

总之，爱心互助金将“人”作为统筹资源的核心：通过组织结构设计，促进农户参与；通过协同管理，帮助农户脱贫致富；通过价值构建，协助农户获得自助互助的理念与能力。爱心互助金将分散的扶贫资源整合，再通过小额贷款的方式将资源积聚效应分散传导给农户，农户项目成功标志着资源价值的实现。而因为组织与环境之间存在天然的联系，最终，农村社区将真正成为受益的终端。

三、爱心互助金模式的社会管理创新经验

斯科特指出，组织研究能够加深我们对一般行动过程如何在不同的社会组织结构中发生的认识。为什么在西南省份的一些贫困农村会催生出红十字会救助工作的新模式呢？本文认为，依托组织、协同管理、价值导向是农村社会管理创新中的重要因素，这也直接对应了现阶段农村社区劳动力虚空、资源结构化过剩、价值多元的现状。爱心互助金关注到农民的切身利益问题，由物质利益实现钩沉出农民思想观念的变迁，通过协同管理的引导或激发，利益诉求在爱心互助金组织中得以实现。另外，爱心互助金不是孤立的组织，爱心互助金得益于红十字会的本金支持，是根植于贫困地区整体扶贫环境中的一种本土化创新，其组织边界清晰而稳定，但并不封闭。它隶属于社区互助模式小额信贷的体系中，但能够灵活整合资源和创新制度设计。爱心互助金模式，在农村社区的扶贫应用中初见成效，其推广经验可以概括为以下两点：

(一)根据农村社区实际，贯彻组织使命

爱心互助金模式吸取了小额贷款的核心理念，但又不完全照搬小额贷款的管理制度。爱心互助金以公益捐赠、会员会费、人道金等组成本金，以严格的针对贫困户会员的瞄准机制来保证其在不吸储、无息借款、无偿资助、无偿投入的情况下实现了减贫助困和自身可持续发展的双重目的，它解决了项目的短期效应难题，也解决了商业运作框架中小额信贷存在的现实问题，同时有效和长效地运用了扶贫捐赠资金，避免了扶贫政策的空置和扶贫资源的浪费。尤其重要的是，爱心互助金实现了其减贫助困的基本价值。小额信贷模式的理论本质不在于将小额信贷机构或中介(包括银行、公司、基金会、相关注册组织等，因为小额信贷的实体机构种类多样化，不再一一赘述)做大做强，而是实现信贷增值，尤其对于贫困地区而言，这种基本价值是不能偏离的。

爱心互助金从实际出发，在了解农村社区内的农户需求、组织状况、资源输入情况的基础之上，整合资源，搭建组织载体，以有效实体的运行落实小额贷款的核心价值，拓展了社区发展模式。

(二)整合社区资源，寻找最优制度安排

爱心互助金秉承农民参与、助人自助、社区发展等原则，以会员制和经济利益相关性将贫困农户“卷入”其中，在爱心互助金的实施过程中以农户的实践逻辑塑造爱心互助金的基本制度，将制度化与“约定俗成”相结合，尊重农户权利，发挥农户能动性，不断进行制度最优选择的探索。小额信贷模式的贡献在影响力方面会形成集聚效应，会产生制度模仿，但这一制度并不是成熟和稳固的制度安排，在具体的制度应用中的调整应指向资源的优化配置。

制度首先会趋同，但又要有最优制度选择。小额信贷继格莱珉银行的成功经验后，在世界减贫事业中广泛应用，在较成熟的小额信贷的理论和实践框架内，小额信贷本身在各地的实践都有各自的特色，在理论领域的探讨也未形成定论，比如格莱珉银行也一直在进行关于是否吸储等问题的讨论，所以小额信贷是一种理想理论型，但在应用中形式稍有区别。本文提及的爱心互助金模式，对于扶贫难度很大，扶贫资源存在巨大浪费的贫困地区，是一种可借鉴的区域性的制度安排。

四、农村社会管理创新的建议

第一，爱心互助金模式作为内生于农村社区的组织形式，其实践逻辑充分证明：贫困村在发展过程中，应该结合当地的扶贫政策，首先使资源稳定在农村，再让资源形成区域流动，而且资源的稳定和流动都是相对的，不能超越扶贫目标。农村社区作为一个环境要素，是最易通过地理优势、相邻关系、地域归属感从而衍生组织，促进协同管理实现和树立价值引导的单元，所以，农村社会管理要立足于农村社区，拓展多样化的农村社区发展模式。

第二，爱心互助金本身作为一种农村组织类型，其实现平台构建和目标控制的有效手段就是借助组织设计。爱心互助金模式以会员制和公益基金运作方式和项目跟踪的管理模式发展农村社区小额信贷，形成了红十字会员基层组织实体，创新了地区社会管理，形成了社区发展效应。所以，农村社会管理要发展农村组织，同时，组织设计应立足于社区资源与目标人群的需要和特点展开，重点在于充分整合资金、人力等社区资源，构建组织制度以承载使命实现。

第三，农村社会管理的根本在于“人”，关注和满足“人”的需求，激发和动员“人”的活力，即培养新型农民。爱心互助金的理念和制度优势在于提升参与者的自尊自决能力，它促进了公民参与和互助价值认同，培育了社区发展的“人”的要素——特别是助人、公益、奉献的人道精神，提升了公民素质，开发了人力资源，是培养新型农民的正确途径，有利于新农村建设的推进。爱心互助金培养了能够捕捉资源信息和整合扶贫资源的新型农民，是贫困村进行社会主义新农村建设的根本。所以，资源的有效运用最终要落实到人的具体实践中，只有新型农民，才能有效融入农村组织和社区中，改变农村中“一袋马铃薯”、“一盘散沙”的格局，实现农村社会管理的目标。

第四，农村社会管理创新同样遵循一切从实际出发的原则，各地区有自身的实践逻辑。小额贷款模式也有其不同的成长期，应结合扶贫资源集中的贫困村特点和遵循小额贷款的内在发展规律，因地制宜，创新发展。根据农村金融的内在规律，爱心互助金本金保值增值方式的多样化以及其组织发展也还有待于进一步探索。