山东社会保障体系的发展现状及存在的主要问题

徐清照

(中共山东省委党校 经济学部，山东 济南 250021)

近年来，社会保障作为一项重要的民生工程受到党和政府的高度重视。十六届三中全会提出了“加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体系”的目标任务。十六届六中全会制定出2020年前基本建立“覆盖城乡居民的社会保障体系”的时间表。党的十七大报告首次提出“要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系”的发展思路。党的十八大报告根据当前社会保障体系的发展状况，提出了“统筹推进城乡社会保障体系建设”的重大任务。现阶段，健全完善社会保障体系是完善社会主义市场经济体制的重要环节，是应对人口老龄化挑战的必然选择，是经济社会发展到一定阶段尤其是工业化、城镇化加速推进时期的客观要求，对于当前加快经济发展方式转变，扩大内需，调节收入分配，促进社会和谐稳定，具有不可替代的作用。

一、山东社会保障体系的发展现状

近年来，山东省委、省政府对社会保障体系建设高度重视，在加大财政投入的同时，把完善社会保障体系作为十大“民心工程”与和谐社会建设“八大任务”的重要内容，纳入各级领导干部政绩考核和政府政务督查范围，从而使山东社会保障体系建设取得了明显成效。突出表现在：

(一)制度建设取得突破性进展

长期以来，山东同全国一样，机关事业单位工作人员和城镇企业职工的基本社会保障项目是完备的，但城镇未就业居民及广大农村居民的基本保障项目是缺失的。针对这一情况，近年来，山东贯彻落实中央出台的一系列政策措施，在社会保障制度建设上取得了突破性进展。

目前我们已建立起由机关事业单位退休制、企业职工基本养老保险、新型农村社会养老保险(简称“新农保”)、城镇居民基本养老保险(简称“城居保”)组成的基本养老保险体系；由机关事业单位公费医疗、城镇企业职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗组成的基本医疗保障体系。同时，城乡低保制度正常运行，保障性住房建设大力推进，针对贫困人口和低收入人群的医疗救助、教育救助和公租房制度已经建立并在正常运行中。尤其是城居保和新农保制度的建立，标志着山东养老保险制度不再有空白，所有城乡居民都可以根据自己的情况在职工养老、新农保、城居保三大社会养老保险构成的“制度组合”中对号入座，彻底改变了过去农村居民、城镇非从业人员想参保也找不到适合其自身制度的情况。

(二)社会保障覆盖范围稳步扩大

社会保险覆盖范围不断扩大。2012年，山东省城镇职工基本养老、城镇基本医疗、失业、工伤、生育保险参保人数分别达到2063万人、3100万人、1010万人、1339万人、923万人，同比增长8.2%、5.2%、4.7%、4.9%、7.6%。2012年山东城乡居民养老保险参保4401.2万人，1257.5万人按月领到养老金。[注]《山东省城乡居民养老保险将“并轨”》，http://news.dichan.sina.com.cn，2013年1月21日。新型农村合作医疗覆盖面继续巩固扩大，参合率达99.9%。近年来，山东社会救助事业稳步发展，2012年城镇最低生活保障人数53.0万人，农村最低生活保障人数250.7万人。2012年，安排城乡医疗救助资金6.9亿元，比上年增长21.0%，救助和资助居民240.6万人次，增长3.3%。[注]山东省统计局：《2011年山东省国民经济和社会发展统计公报》，山东统计信息网http://www.stats-sd.gov.cn/disp/tjgb.asp?aa=1101201200。

(三)社会保障水平逐步提高

近年来，国家和省财政加大了对社会保障的投入力度，山东省社会保障水平有明显提高。2012年山东城镇低保月人均保障标准370元，比上年提高52元；农村低保年人均保障标准2214元，比上年提高521元。2012年山东新农合人均筹资标准已达302元，政策范围内住院报销比例达75%以上[注]山东省统计局：《2012年山东省国民经济和社会发展统计公报》，山东统计信息网http://www.stats-sd.gov.cn/disp/tjgb.asp?aa=1100201300。。2011年底，经过连续7年上调，山东企业退休人员月人均养老金达到1680.0元，比上年增加104.7元；城镇居民基本医疗保险财政补贴标准由年人均120元提高到200元，城镇职工医保、城镇居民医保最高支付限额分别提高到当地职工年平均工资和居民人均可支配收入的6倍左右，新农合最高支付限额提高到当地农民人均纯收入的6倍以上。此外，工伤、生育保险待遇以及优抚安置费也都明显提高。与此同时，山东省还建立起失业保险金标准与物价上涨挂钩联动机制，2007年至2012年连续六次提高失业保险金标准。2012年7月1日调整后的全省失业保险金标准平均达到每人每月680元,比原标准平均增加130元,总体增幅达到23.6%。[注]《山东失业保险金标准大幅提高 增幅23.6%》，http://www.sd.xinhuanet.com/news/2012-08/16/c_112750204.htm，2012年8月16日。

(四)社保基金能够做到收支平衡有节余

养老金发放方面，从2002年起，山东已连续多年实现基本养老金发放无当期拖欠。与此同时，社保基金运行状况良好。截至2011年底，山东社会保险基金总收入1880.1亿元，总支出1477.1亿元，同比分别增长14.5%和20.5%，基金累计结余2349.3亿元。因此，山东社保基金的当期支付不存在问题。但是，从全国来看，根据2011年12月官方公布的《2011中国养老金发展报告》， 2010年若剔除1954亿元的财政补贴，企业部门基本养老保险基金当期征缴收入，全国收不抵支的省份共有15个，缺口高达679亿元。[注]全国社会保障基金理事会：《中国养老金发展报告2011》，2011年12月20日。

(五)社会保障法制化进程明显加快

从国家层面看，这些年全国人大加快了社保方面的立法进程，先后颁布了《劳动合同法》、《就业促进法》、《劳动争议调解仲裁法》等与社会保障相关的法律。最引人注目的是，十一届全国人大常委会第十七次会议表决通过了《社会保险法》。另外，2010年12月20日我国公布了新修改的《工伤保险条例》，《慈善法》、《社会救助法》等也列入了全国人大近年的立法规划。

从山东情况看，这两年先后出台了《山东省失业保险规定》、《山东省城镇企业职工生育保险规定》、《山东省廉租住房保障办法》等地方法规、政策。新修订的《山东省就业促进条例》也于2010年底出台。另外,2010年8月29日，山东省政府发布《山东省企业职工基本养老保险关系转移接续实施办法》，明确养老保险参保人员跨省及省内跨市流动时养老保险转移接续及待遇领取规定。这样，由基本法律、行政法规和政策措施相结合的法律政策体系，将为山东社会保障事业发展提供较好的法律依据，对社会保障事业健康发展具有重大意义。

二、山东社会保障体系建设中存在的主要问题

(一)社会保障总体水平滞后于经济发展

从社会保障与经济发展水平的适应性来看，山东省现有的社会保障水平偏低。比如，山东省失业保险金标准一直处于较低状态，2011年7月1日前为445元，比全国平均标准(548.60元)低103.60元，列全国第23位，仅高于青海、新疆。即便2012年7月1日调整为680元后，相对于2011年浙江的797.50元、广东的717.50元仍然有一定差距。更何况，2013年北京最低失业保险金已调整为842元/月、869元/月、896元/月、923元/月、951元/月。河南省也调整为768元/月、880元/月、992元/月。面对CPI的持续上升，山东省的失业保险金对于维持失业人员基本生活需要以及“就业再生力”都有相当的难度。另外，我省城乡低保年人均保障标准、新农保缴费档次等也普遍确立地较低。总体上看，山东的社会保障水平与山东省GDP在全国的排名很不相符。

(二)有些社会保障项目的覆盖面仍然偏低

健全的社会保障体系，从保障对象来说，应该包括城乡全体居民。通过这几年制度建设，我们已经实现了制度的全覆盖，但这并不意味着“对象全覆盖”。就城镇职工基本养老保险来说，目前全省参保人数2063万，而山东省城镇从业人员早在2007年就已达2500万人，这说明尚有约20%左右的城镇就业人员没有参加基本养老保险。这其中大部分为非公经济等新经济组织的从业人员和非正规就业群体。如个体工商户、灵活就业人员都属于自雇群体，他们中有些因为年轻尚未顾及年老问题，有些因为收入低、收入不稳定，影响到养老金的缴纳能力和缴费的持续性。同时，由于长期以来社会保险缺少相应的法律强制性，有不少私营企业不为其职工缴纳养老保险费，致使在城镇就业的人群中有很大一部分没有养老保险。

(三)被各类社会保障制度所覆盖的人员待遇差别大

长期以来，山东社会保障制度呈现出“碎片化”状态。养老保险有城镇职工、城镇居民、新农保、机关事业单位四种模式，缴纳方式、缴费标准不同，待遇更是相差甚远。医疗保险，也分公费医疗、城镇职工、城镇居民医疗保险、新农合四种，筹资方式、报销比例、起付线、封顶线等均不一致。制度不同影响着公平的实现，也使参保人员在职业变动时面临不同种类社会保险的“选择难”、“衔接难”。

具体来说，养老保险，机关事业单位与企业退休人员待遇差距大，退休前收入基本相当的事业单位职工和企业职工，退休后的收入差距达3-5倍。城乡养老保险待遇差距就更大。虽然各地农村普遍建立起有政府投入的新农保制度，但大部分地区新农保确定的年缴费档次在100元-600元，由此决定参保农民未来领取的养老金待遇与城镇职工相差很大。

再拿医疗保障来说，2012年山东新农合的筹资水平达到302元，而城镇职工早在几年前年人均医保缴费就达1200元以上。新农合与城镇基本医疗保险相比，无论是报销比率，还是享受的医疗服务，差距都是很大的。新农合大病住院给付水平仅相当于城镇职工医疗保险大病住院给付水平的1/4。城镇职工医疗保险和新农合两种制度设计的封顶线是按城乡年人均纯收入的倍数计算，这样一来，城乡收入的差距使得城乡患者报销的费用悬殊极大，而城市人和农村人得了大病后需要负担的医疗费用基本是一样的。这对农村人来讲显然是不公平的。

就低保障制度而言，全省有250万农民享受到低保，但各地的低保标准差距较大。与新的国家扶贫标准相比，也有较大差距。

(四)社会保险的统筹层次低

社会保险基金统筹是指在一定范围内统一筹集、管理和使用社会保险基金。目前我国社会保险的统筹层次分为县级、地(市)级、省级等。2009年底国家宣布全国所有省(市、区)都实行了养老保险省级统筹或者出台了养老保险省级统筹方案。然而，对照2007年劳动和社会保障部出台的文件《关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知》，省级统筹要达到“六统一”，即统一基本养老保险制度和政策，统一基本养老保险缴费基数和比例，统一基本养老保险待遇计发办法，统一基本养老保险基金使用，统一省级基金收支预算，统一基本养老保险业务规程，全国只有北京、天津、上海、陕西、福建等少数地区实行了比较规范意义上的省级统筹。山东省城镇职工基本养老保险尚没有完全做到“六统一”，只能说初步建立起省级统筹(只在统一制度、统一缴费、统一待遇等工作上达到了国家要求)。而失业、工伤保险目前基本处在市级统筹，新农保、新农合则基本上处于县级统筹层次。

(五)各项社会保障制度还有待完善

从总体的制度设计看，目前我国存在社保费率普遍偏高的问题。根据人社部公布的信息：有关方面对世界上173个国家社会保险费率统计，中国各项社保费率在40%左右，在被统计国家中居第13位。[注]《中国社保费率排世界第13》，http://stock.jrj.com.cn/2012/09/20200614419112.shtml，2012年9月20日。高于德国、美国，也高于日本、韩国。由于小、微企业数量占我国企业的99%，高费率无疑提高了参保门槛，使很多企业和人员无力参保，同时也造成欠缴、断保问题。

从单项制度看，各项制度都有需要完善的地方。如，新农合制度设计了封顶线，要求封顶线之外的费用或风险留给补充医疗保险或商业医疗保险去解决。但对大多数收入较低的农民来说，他们基本不可能拥有补充医疗保险，也很难有实力去购买商业保险。因此，即便有新农合这项基本医疗保险制度，农民因病致贫、因病返贫的问题依然存在。城镇居民医疗保险制度也存在这个问题。为弥补制度缺陷，近年来，国家倡导建立大病保险制度。从城镇居民医保基金、新农合基金中划出一定比例或额度作为大病保险资金进行商业投保。在参保(合)人患大病发生高额医疗费用的情况下，对城镇居民医保、新农合补偿后需个人负担的合规医疗费用再给予保障。大病保险补偿实际支付比例不低于50%；医疗费用越高支付比例越高。目前大病保险尚未普遍推开，其由商业保险公司具体实施，效果如何，还要以观后效。

再如，“新农保”制度规定年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村有户籍的老年人不用缴费，可以按月领取基础养老金，但同时规定，领取基础养老金的老人其符合参保条件的子女应当参保缴费。这种方式虽然能提高中青年的参保率，但这一“捆绑”模式带来种种弊端：首先，“新农保”是自愿参加的制度，而第一代老人的养老金收入以第二代的参保为前提，给“自愿”参保增添了强制意味。其次，捆绑式参保模式也不利于我国城镇化推进。在我国，有大量的农村年轻劳动力在外地打工、创业，且大多渴望在城市生活，在各种社会保障制度没有衔接起来前，将父母的基础养老金资格与子女参保捆绑起来，给我国城镇化发展带来消极影响。另一个问题是，现行新农保试点办法将参保年龄下限规定为16岁，这个年龄的农民刚刚中学毕业，职业身份远未确定，如果此时强行参保，很有可能面临职业身份转换或居住地变化而带来的制度衔接问题。因此，制度完善的方向是：不能以任何理由剥夺达到退休年龄的农村老人领取基础养老金的权益，同时还应当维护农村年轻居民的选择权。

(六)社会保障基金监管运营体系不健全

2008年的大部制改革后，山东省成立人力资源与社会保障厅作为省社会保障主管部门。但从体系构建的角度看，目前有些社会保障项目仍然是多头管理，如针对不同人群的基本医疗保障是多部门管理。针对低收入家庭的救助制度，分设在民政、教育、卫生、建委几个部门中。多头管理造成社会保障发展上缺少整体规划，各部门出台的法规政策往往很难协调一致，造成效率低下和社保资源浪费。

就基金管理而言，社保基金现在纳入财政专户，实行收支两条线管理。但由于相应的内、外部监督(财政、税务、监察、审计)不能有效发挥作用，社保基金也存在不能合理使用的现象。同时，由于统筹层次低和现有政策的约束，社会保障基金保值、增值困难。目前，山东省社保基金结余部分除了小部分购买国债外，其余均按规定以定期甚至是活期的形式存在四大国有商业银行。根据测算，山东省养老基金平均回报率扣除通货膨胀后，实际收益率为负数，没有实现基金的保值增值。同时，山东和全国一样，也存在较严重的养老保险个人帐户“空帐”问题。作为全国做实个人账户的试点，这些年山东省在做实个人账户方面取得了一些成效，但总体上进展不大。在人口老龄化日益加剧的情况下，这无疑为未来养老金的支付增添了风险。

(七)多层次社会保障体系尚未真正建立

目前发达国家社会保障改革的趋势是从完全依赖政府提供养老保障，转变为政府、企业和个人三方共同养老。在发达国家多层次的养老保险体系中，由企业自愿举办的企业年金有着十分重要的作用。如，在美国人退休后的总收入中，基本养老保险提供的养老金与企业年金所提供的分量基本相同，各占40%，其余20%来自于个人储蓄和投资[注]《美国企业年金制度及对我国的启示》，《中国保险》2005年第10期。。美国70%以上的大中型企业都有年金计划。适应这一国际趋势，结合我国国情，我国在1993年就提出要建立多层次的社会保障体系。山东自2004年启动企业年金制，目前办理企业年金的企业“大部分为国企或事业单位”，从行业看，大多集中在电信、矿产、钢铁、金融等几个领域。与基本养老保险相比，它覆盖的人数极少。单一形式的养老保险已很难满足当前不同层次、不同阶层人群的养老需求。

上述问题的存在显示出山东社会保障体系还有很多有待完善的地方，尤其是在保障公平性、适应人口流动性、保持制度可持续性方面还存在着严重不足，这是我们今后需下大力气解决的问题。