社会制衡：基层公共权力的界限

周庆智

（中国社会科学院政治学研究所，北京100732）

·政治文明与法律发展·

社会制衡：基层公共权力的界限

周庆智

（中国社会科学院政治学研究所，北京100732）

从社会制衡的角度，即从“社会制约权力”的角度，来分析基层公共权力的范围和边界，阐明社会制衡乃是成长中的社会组织所发挥的重要作用。体制内的社会组织是基层公共权力社会治理或控制社会的工具，是其行政权力的一部分。只有发展和壮大独立的、自主化的社会组织（一般都处在体制外），并通过社会组织形式对基层公共权力进行牵制和约束，使基层公共权力功能明确在公共服务、经济社会秩序的维护上，从而构建基层公共权力与社会之间的良性互动的结构关系。

基层公共权力；社会组织；社会制衡

多年来，学术界（尤其是法学和政治学界）把对权力的制约大都放在正式制度上来讨论，强调体制内权力之间相互制约的重要性，也就是对“制度性的力量”的强调。体制外的制衡力量还不成规模，难以对政府的权力起到制衡作用，因此不能激发多大的想象力。不过，也有一些学者一直关注市民社会的发展和成长，比如市民社会的研究，NGO的研究，社会自治组织、社会团体和民间组织的研究等，都有贡献和进展［1］。但是，这类研究大都界定在国家与社会关系的建构范畴之内，而集中在社会权力对公共权力的制衡方面，还不多见。这种状况可能是出于这样的理由：一是（权力）市场经济急需对权力做出制衡和约束，而在政权体制上思考，从制度层面上下功夫，来得更直接、更有效，也更有实质意义。二是社会力量分散而弱小，与之相比，公共权力集中而强大，以不成规模的社会力量与之抗衡，徒增混乱和困扰而已。

基层公共权力是与民众打交道的国家权力，它在人们的日常生活尤其是日常经济生活领域的所作所为，仍然是一个可以自我证明、自我惩戒的权力，其无所不在的独断地位，使社会组织的制衡作用变得毫无意义。同时，权力的寻租和滥用业已成为市场经济生活当中一个必不可少的因素，而且还是一个支配性因素，而社会制衡则差不多被视为一个破坏“现存秩序”的影响因素。基层公共权力与基层社会力量处在一个不成比例的、各行其道的状态当中。

对基层公共权力进行“权力制约权力”的设计，非常必要，但受政治逻辑支配，没有多大的操作性，也没有值得标新立异的创造力，原因是政治体制改革一定要触及基本政治制度，而基本政治制度的刚性则使任何所谓的制度创新变得不得要领或别有用心。然而，市场经济的发展催生社会自治力量的成长，资讯的发达、利益的多元化和相关性，使得它获得联合起来并结成共同体的内聚力，在可预见的未来，它必然会成为确定基层公共权力的边界、约束权力的重要社会制衡力量。

本文从社会制衡的角度，即从“社会制约权力”的角度，来分析基层公共权力的行动范围，表明社会制衡对基层公共权力意味着什么。要阐释的是，社会制衡乃是成长中的社会力量所发挥的重要作用，它对基层公共权力的牵制和约束，是地方社会政治民主发展的方向。

一、多元社会与社会制衡

三十多年的改革开放，社会组织从小到大、从点到面，有了很大的发展，已经广泛存在于社会生活的各种层次和各个领域。①中国新闻网（www．chinanews．com）2011年06月16日：民政部在其网站发布2010年社会服务发展统计报告称，截至2010年底，全国共有社会组织44．6万个，比上年增长3．5%；共有社会团体24．5万个，比上年增长2．5%；共有民办非企业单位19．8万个，比上年增长4．2%；共有基金会2200个，比上年增加357个，增长19．4%。社会组织业务范围涉及科技、教育、文化、卫生、劳动、民政、体育、环境保护、法律服务、社会中介服务、工商服务、农村及农业发展等社会生活的各个领域，吸纳社会各类人员就业618．2万人，比上年增长13．5%。全国共有民办非企业单位19．8万个，比上年增长4．2%。从地域分布来看，民办非企业单位登记数量超过最高的省份是山东省，为29155个，其他超过1万个的省份有辽宁省、江苏省、浙江省、湖北省、广东省和四川省，比去年多1个辽宁省。全国共有基金会2200个，比上年增加357个，增长19．4%。民政部登记的基金会154个。公募基金会和非公募基金会共接收社会各界捐赠203．9亿元。2010年底，基层群众自治组织共计68．2万个，其中村委会59．5万个，比上年减少0．4万个，降低0．7%，村民小组479．1万个，比上年减少1．4万个，村委会成员233．4万人，比上年减少0．6万人；社区居委会87057个，比上年增加2368个，增长了2．8%，居民小组130．7万个，比上年增加1．2万个，居委会成员43．9万人，比上年增长1．9%。但是，社会组织发展受到的制约和限制也非常多。基本上，现在的社会组织（包括NGO、民间组织、社会团体等）类属还限制在商业类、慈善类、行会等，政治类、宗教类以及国外非政府组织等，还处于严厉的政治控制范围之内。进一步讲，各种社会组织在发展和成长过程中，表现出与秩序（法律秩序、政治秩序、行政规范、社会惯例）的复杂关系［2］，比如“政治正确”（政治合法性）对社会组织的存在和发展就具有实质性意义。概况地说，社会组织的发展和成长依然受到诸多因素——政治上达标、行政上挂靠、社会支持、法律认可——的限制，还不能成为真正意义上的独立的社会自治组织，这种现状的改变有赖于政治民主化进程，有赖于自由民主权利的发展和成长。

反过来说，无论是体制内还是体制外的社会组织，都不是个体的社会成员自愿结成的联合体，都不能确立在自身发展的独立的自主性基础之上。至于那些数以万计的不能获得注册的社会组织，虽有强烈的权利意识和自主性诉求，但大都受到不同程度的压制，或被边缘化处置而不能凝聚起来。《第十二届全国人民代表大会第一次会议关于国务院机构改革和职能转变方案的决定（草案）》（于2013年3月14日批准通过）第七项说明中指出：“改革社会组织管理制度。加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩，强化行业自律，使其真正成为提供服务、反映诉求、规范行为的主体。探索一业多会，引入竞争机制。重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。成立这些社会组织，直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意”，“健全社会组织管理制度，推动社会组织完善内部治理结构。”这对打破对社会组织发展的各种限制因素、发展和壮大社会自治组织、推进社会民主化进程具有重大意义。其中具有突破性的地方包括：一、取消业务主管单位；二、建立依法自治的现代社会组织体制；三、加快推进政社分开，转变行政化倾向，增强自主性和活力；四、向社会组织转移职能等。不过，把这个具有现实性、操作性和一定法律效力的社会组织的改革和发展方案落到实处，需要一个漫长而复杂的制度整合过程。而且，从地方社会组织发展的现状以及地方政府一贯的政治思维上看，要想在行政权力主导与社会组织自主性之间取得恰当的平衡，必然会给现行权力结构带来不能回避的挑战和压力。从根本上讲，现代社会自治组织的发展有赖于政治法治化，有赖于社会民主化，有赖于自由民主权利的发展和成长。

三十多年的经济社会发展，形成社会占用资源的多元化，社会的自主性逐渐增强，一些相对独立的个人与社会力量，以及非营利组织和独立社团得到发育和成长。社会组织的多元化、自主化发展，客观上形成了对国家权力的分割与制衡。大量的社会组织形式已经潜在地构成对基层公共权力制衡（亦即社会制衡）的基础性条件。

社会制衡理论②社会制衡思想最早要追溯到孟德斯鸠的权力制衡思想。从孟德斯鸠强调贵族阶层有助于维护公民的自由，到伯克认为地方社区自由是至高无上的，再到18世纪托克维尔明确提出权力的社会制衡思想，最后达尔把社会制约权力作为明确的思想提出来。社会制约权力思想获得了理论界和社会越来越多的重视。的核心在于：现代社会是一个高度利益分化的社会，而利益分化形成若干社会团体，权力与各种社会功能应当由这些相对独立的社团、组织和群体，以一种分散化的方式来行使和承担。一个由多种独立的、自主的社团组成的多元社会，可以对权力构成一种“社会制衡”，或者说，一个独立于国家的多元的、自我管理的社会，是民主社会建构必不可少的条件。

社会制衡思想可以回溯到托克维尔。他在《论美国的民主》中清晰地表达了“社会制衡”思想：民主国家对自由的威胁甚至超过君主制和贵族制，即“多数人的暴政”，而要解决这一问题就必须限制最高主权的专制行动。与洛克、麦迪逊、孟德斯鸠等自由主义思想家一样，托克维尔同样考虑到了建立限制专制、保障个人自由的制度设置问题。不过，托克维尔强调，光有这些制度还不够，还不足以保证个人和社会不受国家权力的侵蚀。因为制度性的力量还不能提供个人抗衡国家力量所需的各种平台，以至于“中央政权摧毁了所有中间政权机构，因而在中央政权与个人之间，只存在广阔空旷的空间，因此在个人眼中，中央政府成为社会机器的唯一动力，成为公共生活所必须的唯一代理人”［3］。为此，托克维尔确信，除制度性的力量之外，对专制政治和多数权威的制约方式还必须通过处于国家之外的市民社会。

罗伯特·达尔在托克维尔思想的基础上把社会制衡的问题提上了民主理论分析的议程。达尔认为，一个国家要维系民主就必须有各种各样的独立社团和组织，也就是说，必须有一个多元的市民社会［4］。达尔认为多元社会在民主政治中有着至关重要的作用，认为社会对权力的制衡比以权力制约权力的宪法制衡更为重要。如果没有社会的制衡作用，在政府内部对官员的制约能否有效地防止专制则很值得怀疑；相反，如果充分发挥社会的制衡作用，政府内对官员的制约和政府机关之间的制衡则能够有效地防止专制。

达尔认为，现代社会的复杂性是以利益多元而著称的。为代表和寻求不同的利益，无数中间组织，包括商业组织、工会、政党、伦理组织、学生组织、妇女组织等，都形成了各自的利益集团，进行“无休无止的讨价还价”。利益集团的活动影响到国家和地方政府的公共决策的制定，它们往往能改变社会力量的基本结构。达尔在1982年出版的《民主及其批评者》一书中进一步论述了多元社会的本质。他认为，这样一个社会首先具有现代性（modernity）的品质（包括史无前例的高水平财富、收入、消费以及教育、高度分化的职业、大量的城市人口、农业人口明显的降低以及农业在经济上的重要性相对降低），其次具有社会动态（dynamic）属性（经济增长、生活水平的提高），第三具有多元主义（pluralist）特征（大量相对自治的团体以及组织，尤其是经济方面）。具备上述特征的社会，达尔称之为“现代动态多元社会”（modern dynamic pluralist society，亦称MDP）。达尔进一步提出：一、MDP社会抑制权力集中于任何一个单独的一元化行为者手中，同时众多相对独立的行为者在不断分散权力。达尔讲：“一个MDP社会的特征是政治资源（political resources）的分散，比如金钱、知识、地位，以及参加组织；战略地位的分散，尤其是经济的、科学的、教育的以及文化事务；商谈地位的分散，既有公开的，也有隐蔽的，涉及经济事务、科学、交流、教育以及其他方面。”［5］348二、MDP社会以种种方式支持民主信仰。“MDP社会经济增长的方式培育了这样一种信仰，即联合的财富可能由于支出的增加而被分享；在政治生活中，政治游戏不一定是零和（zero—sum）的；如果政治不是零和的，那么，政治对手就不一定是死敌；协商与讨价还价能够导致互利的妥协。”［5］349达尔认为，民主理论不应忽视的最重要、最关键的因素是社会上的多元制衡，而不是宪法上的分权制衡，尽管后者也是民主得以实现的一个重要的先决条件。

运用上述关于社会制衡的规范含义，来观察和分析基层公共权力的活动范围和边界，其解释力在于：一、当今中国社会总体性结构已经发生变化。三十多年来的市场经济发展和社会结构的变迁，造就了利益的多元化和社会的多样性，表现在个体的权利意识和自主性意识的发展和成长。二、社会资源占用的多元化，造成权力的多元和分散，不同利益群体（或利益集团）的利益诉求和维护权益的行为，使得基层公共权力面临越来越严重的挑战和压力。三、社会力量的基本结构正经历着动态的整合和分化，新生的社会力量顽强地表达着自身的力量和权力。四、政治体制改革滞后与经济社会的结构性变化之间形成强烈的张力，或者说，现行政治权力不能将新生的社会力量纳入体制之内，这不可避免地与后者构成冲突和对立的关系。五、公共权力的功能必须做出适应性调整或改革，将其权力置于社会的监督和约束之下，社会制约权力的作用愈发凸显出来。六、基层公共权力深入经营性和竞争性经济领域的所作所为，与基层民众之间不断积累起矛盾和冲突，直接危及基层社会秩序，而现行的“维稳体制”难以为继，基层权威的衰减，则使基层公共权力面临越来越大的合法性压力。

总之，三十多年来基层社会发生了巨大变化，但是这个变化主要是“政府主导型”的变化。换句话说，基层社会变化主要不是社会自发的变化，而是控制下的变化。因此，基层公共权力与社会力量还不成比例，前者一直处于压倒性的地位，后者曲折艰难地潜滋暗长。那么，把社会力量放在“社会制约权力”的位置上，有点堂吉诃德式的不自量力。但是，相对于传统社会，新生的社会力量带来了不断成长的解构能力，比如，上访和群体性事件，表明一种抗争甚至组织起来的力量，而且利益多元化和社会的多样化逐渐扩展，迫使基层公共权力必须将范围和边界确认下来。

二、政府把社会组织起来：基层公共权力的社会管控方式

改革开放三十多年来，中国基层在两大领域即经济生活和社会生活领域发生了巨大变化，即经济体制的转轨和社会结构的转型造就了一个（权力）市场经济和一个利益分化的多元社会。这个巨变过程的主导力量是公共权力，贯穿于经济改革过程当中的是“政府主导型经济发展战略”，以及不断强化的社会控制和动员能力。换句话说，在这个巨变过程中，公共权力的威权主义结构没有发生任何实质性的变化，只是它在“发展才是硬道理”的政治方针指导下，把重点集中在经济发展速度或曰GDP的增长上。惟其如此，经济繁荣（不是惠及所有民众的繁荣）的同时，也日益积累着基层社会的矛盾和冲突。难以控制的官民冲突、政府信任危机以及不断蔓延的社会冲突，迫使公共权力必须做出适应性调整而转到所谓的“社会建设”方向上。然而，公共权力的治理方式依然遵循贯彻传统的政治逻辑的社会控制方式——“维稳体制”。这一再表明，虽然中国社会总体性结构发生了改变，但是中国基本的政治社会经济的权力格局没有发生有实质意义的改变。

从1949年新中国建立以来，基层（县乡）公共权力主要发挥经济建设和社会管理两大职能，也就是汲取财税资源能力与社会控制和动员能力。完成这两大职能的先决条件是国家与社会高度一体化。在改革开放前，国家与社会没有边界。国家行政权力和社会权力高度统一的基层政权形式——人民公社的“政社合一”体制逐步建立起来。“在人民公社制度中，最令人惊奇的是在国家和社会之间缺少明晰的组织边界，尽管公社行政是国家组织的最低一层（从形式上看），但实际的国家边界无法清楚地划出，公社经由村社组织──民兵、党支部、大队、小队、农会、妇联、共青团等各种正式的和非正式的关系联系起来。这些组织均非村庄内部自发形成，而是由国家嵌入的，以保证对村庄的控制；人民公社的准军事组织形式依从的是国家权力的逻辑。”［6］国家权力通过对社会经济生活的统辖，实现了对乡村社会政治及其他一切领域的控制，极大地强化了国家的社会动员能力。政治现代化意义上的社会不仅没有得到培育和发展，反而被政治国家所吞噬。社会自治没有发育的土壤，社会自主性无从生长。

改革开放后，基层政权以“发展才是硬道理”为方向，把行政权力集中在经济发展领域里，权力主导的市场经济的一个社会后果是与民争利。它凭借各种“公共条件“（经济资源控制权，立法与执法的管辖权，动员社会、制定程序、收集和垄断信息等组织和决策的权威地位等），将其他竞争者置于不平等的地位，聚敛财富的同时，也积累起大量的矛盾和冲突。上访和群体性事件连绵不断，基层社会治理出现危机。

与此同时，社会自主意识发展和成长起来。利益多元化和社会多样性，对基层公共权力造成越来越大的困扰和压力。不同利益群体各自的认同和内聚力已经出现，“在民主国家当中，至少在大规模的民主国家当中，独立的组织十分必要。只要民主程序在像民族国家那样大规模的国家当中被采用，自治的组织就一定会产生。它们对于民主程序自身的运行、对于使政府的高压统治最小化、对于政治自由、对于人类福祉也是必须的”［7］1。但基层公共权力在传统的政治思维主导下，依然采取权力强制式的治理方式，压制、控制基层民众的对立行动和维权行为，甚至把乡镇政权直接变成一个“维稳办公室”——管控冲突，平息上访，掩盖矛盾。同时，在这样的政经情势之下，作为个体的民众，其抗争方式却是不断地寻求更大的权力援助，而不能成为公民联合体的一般权利的诉求行为。这带来的后果，一是分散的个体不能促进自治组织的发展和成长，二是如此抗争行为对制度和权威带来毁坏性的破坏，尽管这是权力所有者与个体民众合谋造成的结果。简单地说，“组织自治的压力就像卷曲的弹簧，被国家的反作用力压制得很不稳定，一俟这种体制有所松动，它马上就会弹开”［7］3。基层公共权力和基层民众都陷入进退失据的困境当中。

简而言之，面对利益群体的多元化和日益崛起的社会力量，基层政府的社会管理方式并没有发生实质性的变化。下面用来自基层的比较典型的社会管理经验材料，①材料来自中国社会科学院政治学研究所2013年在江苏昆山、苏州的调研。来说明基层公共权力管控社会方式的变与不变。

材料一：昆山市亭林街道的“社区网格化管理”。亭林街道将所辖社区分成75个责任区（网格），设置75个“网格责任人”。每个责任区设置3～5个信息员，制定了日巡查制度和日碰头会制度。责任人每天要到责任区巡访，将情况向街道负责人汇报。街道设有两个督察组，每组5人，由执法部门（执法队、综治办、物业、公用事业科等）成员组成。通过日巡查，每天都能第一时间发现问题，把问题解决在萌芽状态。每天下午碰头会，由办事处副科级领导任社区第一书记者参加，各个网格负责人对发现的不能解决的问题进行汇总、上报，大家共同商讨解决疑难问题。一是深化班子成员“一月一天社区行”活动。除了到社区现场办公、帮助解决问题外，还要跟随“网格责任人”深入小区走家串户。二是职能科室采用结对子的方式“沉”到网格，将挂钩社区作为细化条线工作的试验区、工作创新的实践区、培育典型的哺育区。三是做好《民情日志》记录工作，除了掌握网格内的居民想些什么、做些什么、有什么要求外，还要记录网格责任人自己的思考，为社区、街道解决问题提出意见建议。

亭林街道的社区网格化依托统一的城市管理以及数字化平台，将管理辖区按照一定的标准划分为单元网格。通过加强对单元网格的部件和事件巡查，建立一种监督和处置互相分离的形式。它有如下特点：一是将过去被动应对问题的管理模式转变为主动发现问题和解决问题的模式。二是管理手段数字化，这主要体现在对管理对象、过程和评价的数字化上，保证管理的敏捷、精确和高效。三是封闭的管理机制。不仅具有一整套规范统一的管理标准和流程，而且发现、立案、派遣、结案四个步骤形成一个闭环，提升了管理能力和水平。总之，平台对各类社会问题和不稳定因素进行及时收集反馈和排查分析，对承担社会管理职能部门的信息资源和管理资源进行有效整合和扎口管理，对重大紧急事件及早防控处置和监督管理。实现上下级、部门之间数据共享、信息共用、资源整合、动态跟踪、全面覆盖的社会管理格局。简言之，网格化管理是运用数字化、信息化手段，以街道、社区、网格为区域范围，以事件为管理内容，以处置单位为责任人，通过城市网格化管理信息平台，实现市区联动、资源共享的一种社会管理体系。②这个体系包括如下“功能模块”：一、基础数据平台：地图信息模块；小区信息模块；楼栋信息模块；房屋信息模块；人口信息模块（人口信息查询、常住人口、流动人口、残疾人、老年人、低保人员）；单位门店信息模块；校园信息模块；党建信息模块（党员信息、社会职务、少数民族、宗教信息）；计划生育信息模块；特殊人群信息模块；治安信息模块（值班室信息、巡防队信息、红袖标信息、案发情况）；经济发展（招商引资、安全生产）；统计分析（街道统计分析、网格统计分析、小区统计分析、楼栋统计分析、房屋统计分析、案发统计分析）。二、社情民意平台：指对街道、社区、网格以内发生的事件、民众的矛盾纠纷、问题隐患以及社会治安等事件的调处整治、督办督察等。三、督办督察服务办事平台：排查登记模块；待处理事件管理模块；事件列表管理；事件统计管理。四、考核评比平台：日志管理模块；绩效评估管理模块。五、指挥中心平台：公告管理模块；个人通知管理模块；通知管理模块；短信管理模块。六、系统管理平台：用户管理模块；角色管理模块；部门管理模块；字典管理模块；预警线管理模块；系统日志模块；图片管理模块。

材料二：苏州市姑苏区沧浪街道“好管家网格化管理”。“好管家”管理模式直接发端于政府城管部门市容管理的全覆盖视频监控方式，历经四年多时间，累计投资1000多万元，在街道辖区内增设到250个监控探头、100个巡更点，完善了网格化管理模式，建立了网格分平台和总平台，实行二级网格、三级管理，实现了网上巡逻，进一步提升城区综合治理能力。“好管家网格化管理”归口于公安、城管、居民自治力量等14支专业和义务队伍，综合了治安防范、城市管理、消防安全、社区服务、重点对象帮教管控等十多项工作内容，形成基层综合治理格局。同时，打造所谓的“民意快车”居民诉求闭环处理系统。通过自上至下（信访交办）和自下至上（社区交办）两条主线，任何居民的诉求，凡社区解决不了的，通过网络、街道将任务直接派发给责任科室和社区，办理情况网络全程记录，最后回访居民进行满意度测评；并在“数字南门”网络平台上直接生成电子“民情日记”、“便民服务”、“平台日记”等。

考察上述的“社区网格化管理”，可以明晰基层公共权力社会控制方式的变化，这包括：一是社会管理手段的变化。借助现代信息化手段，把全社会成员的行为纳入政府行政管控范围之内，为化解矛盾和冲突提供了提前介入的可能，为消除和平息各种“不稳定因素”，比如上访和群体性事件，提供了防控的能力。无处不在的“网格责任人”和“信息员”使社会成员的言行举止都能及时反馈到政府方面，为政府的信息收集和行政处置提供了充分的基础条件。二是社会管理效率的变化。网格化的标准化管理，虽然成本大，但规范性强、效率高。对辖区“不稳定因素”和任何成员的异动，都能迅速整合网格平台上的各种行政力量，把矛盾和冲突消弭在萌芽状态之中。三是社会动员能力的变化。网格化管理之下的居委会，实际上就是基层公共权力（街道）的“办事员”，他们游走于大街小巷，巡查、倾听、收集、反馈等，成为社会成员的组织者和召集人。各种“草根社团”集聚了大量社区居民的精力和注意力，加之有政府做后盾的各种社会组织，一个社区就像一架机器一样“有序而和谐”地运转起来。

同时，上述材料也表明，基层公共权力传统的社会控制的本质规定，不仅没有改变而且还在不断强化，这包括：一是威权主义的管制型社会治理观念。传统的治理理念的核心关注是秩序，这个秩序的得来是权力管控的结果。这个政治文化价值取向历经千年，没有多大改变。今天的意识形态表述涵盖了这个政治文化价值的所有意义。秩序的维持靠的不是社会自治组织的作用（传统的“乡绅自治”不是社会自治），秩序的维持靠的是权力的强制力。在中国，国家与社会从来都不是一种平等的关系，权力是集中的而且是自上而下的，社会权力与“不稳定因素”差不多是同义词，多样性与多元性的社会，总是会对秩序构成威胁，尤其在政治一元化体制之下。二是行政力量管控社会。近现代以来，行政力量深入社会的方方面面，解决了财税汲取能力和社会控制和动员能力。在今天，虽然经济和社会生活发生了很大的改变，基层公共权力也不能完全控制社会资源，但它依然深入市场经济和社会生活的方方面面，带来的是权力市场化，是利益冲突和社会矛盾的积累。这就造成一个走不出来的困境：权力要获利，就要进入市场，就会引来大面积的社会不满，这反过来又驱使权力对经济和社会生活的强力管控，而强力管控的结果，又造成社会持续不断的反弹。三是社会组织行政化。近些年来，改革社会组织管理制度的呼声不断，对社会组织的刚性控制也有松动，但是只要深入分析一下，就能看出，其实它要求的是政府把社会组织起来。各地民政部门纷纷热衷于政府扶持的“社会组织”在统计数据上的增长意义。这样的社会组织不是民主社会意义上的社会组织，后者是公民个体的自发联合体，它贯彻到底的是自治和自主性原则和理念。换句话说，政府欢呼的社会组织是在其掌握之中的社会组织，它要为政府“分忧”，承担起政府不便介入、不便管理、费力不讨好的各种行政任务。这与如下的表述有一致性：“政府退一步，党委进一步。所谓政府退一步，是指过去社区承担了许多政府职能，现在，社区要依法自治，政府要依法行政，那些不该社区承担的政府职能将由社区工作站或社区服务中心来承担，这表现为‘政府退一步’。所谓‘党委进一步’，是指执政党的基层组织和党员进一步深入社区，更好发挥核心作用、领导作用、服务群众的作用。这本来是执政党的应有之义，也是我国的最佳选择。”［8］这被看作是“我们自己的优势”，其假设前提是，党的目标与社会的目标具有一致性，与党保持一致，是社会的正确选择，或者说，这个“优势”就是一元化政治体制之下，社会组织必须选择的目标和发展方式。

影像化线上单据传递模式是指通过信息系统线上传递物资合同结算单据，信息系统一般基于ERP等内部局域网开展操作，外部供应商无法使用。业务流程为：需求单位组织内部部门及供应商办理到货验收、投运、质保等相关结算单据，将单据影像上传至信息系统，单据线上自动流转至物资结算单位；物资结算单位线上流转审批通过后进行支付。

概括地讲，三十多年的改革开放，基层公共权力主导社会的地位没有发生什么变化，社会领域的发展并没有显现出基于公民权利的新的治理原则的确立和多样化社会自治组织的发展和成长。也就是说，是政府把社会组织起来，而不是社会自身组织起来。这些“社会组织”的政治标准、行政隶属关系、社会支持、法律认可等方面，无不处在鉴别、牵制和掌控之中。这些社会组织所承担的基本职能与过去政府所承担的职能没有什么不同，可以把它们看作是行政权力建制的一部分。或者说，它们不过是基层公共权力对社会进行治理和管控的工具而已。

近些年来，基层政府表现出积极支持社会组织发展的努力，比如昆山市所谓的“三社联动”（“以社区为平台、社会组织为载体、社会工作专业人才为支撑的三社联动机制”），即发挥“爱德社会组织培育中心”、“社会工作者协会”、“社会组织促进会”、“社会组织联合党组织”以及“公益创投活动”之所谓“五驾马车”的作用。以联合党组织促社会组织党建，以促进会促社会组织规范化建设，以培育中心促社会组织和专业社工的孵化成熟，以社工协会促社工成长壮大，再以公益创投促优质公益项目良性运行。不过，深入观察便可看出，虽然基层政府在加大扶持社会组织的力度，但这样的社会组织先天不足（不是公民个体的自发行为），事实上，只是基层政府供养在其公共权力羽翼之下的“设计出来的”社会组织而已。不难想象，接受政府财政支持的社会组织能有多少自主性？因此也就不能指望它在保护组织成员的权利方面能有所作为。与其把它看成是社会组织，不如看成是政府在基层的“协作者”——“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的原则——发挥行政职能而已。以是观之，所谓“社会领域”，还是处于基层公共权力“行政之手”的掌控之下。换言之，这样的社会组织不能给基层公共权力任何有效的制约，基层公共权力与社会权力的边界不能明确而清晰起来。

总之，改革开放到今天，政治逻辑没有变化，变的是经济体制和社会结构——利益多元化、社会多样性，而这个变化发生在基层公共权力不能完全控制社会资源的前提下。进一步讲，三十多年来，经济体制和社会结构都发生了总体性的变化，而对整个社会实施整体性控制的政治逻辑没有发生任何根本性变化。基层群众自治的发展，地方政府创新的努力，并没有在国家与社会关系之间确立起什么新的原则和新的治理模式。基层群众自治组织没有多少实质性的自治内容和意义（村委会不能贯彻自治的本来涵义，居委会变成街道的“办事员”），基层政府创新受制于传统的政治思维和政治逻辑而无所建树、无所作为。

三、社会自己组织起来：社会制约权力

从上面的分析看，好像没有办法把基层公共权力与社会的各自领域和边界区分开来。私人领域与公共领域相区别的合法性并不存在，只看到基层公共权力在社会公共领域的所作所为，而看不到在那里有什么真正的社会组织和社会权力。也就是说，在基层公共权力所及的经济社会领域，自主的社会组织（非政府组织、民间社团等）还没有也不可能出现，那些基层政府扶持的所谓“社会组织”只是行政权力的一部分（读书会、秧歌队、昆曲队、气功协会、观鸟协会、集邮协会、钓鱼协会等休闲群体的草根组织除外）。这些处于政治控制框架之内的社会组织，其参与政策过程的水平还很低。即使有参与，差不多也是“动员式参与”。这样的参与对公共决策的影响非常有限。基层公共权力的强制力依然占据着社会公共领域的主导地位。这种主导地位以无处不在的行政力量的控制力和影响力为前提条件。

理论上讲，一个利益多元化的社会必然存在社会制约和平衡作用，此乃公共权力的边界。一方面，公共权力“在道德上有责任尽可能地扩大对政治过程的公共参与边界”［9］41。“尽管让公民参与所需要的时间会使行政官员感到恼火，但是只有当行政官员把自己的角色视为一种主要是关注有效解决问题的技术专家时才会出现这种情况。如果他们认为自己的职责就是要使公民参与民主政体的工作，那么这样的努力就根本不会产生混乱”［9］41；另一方面，公民要参与社会治理，就必须组织起来，以联合体的方式，通过组织化形式，表达自己的权益和利益诉求。如果这样的社会制衡不能以自主的社会组织来发挥作用，那么不同利益群体的权利主张就不可能凝聚为制约基层公共权力的民间社会力量。结果是，政府强制力不能退出社会领域或最小化，基层公共权力与社会权力之间不能形成制衡，两者会处在规模上不成比例的控制与反控制的对立状态当中。

近十年来，体制外（亦即政治控制的框架之外）的社会组织发展已经逐渐成为趋势。这些处于党和国家控制之外的社会组织的发展值得格外关注，因为它们体现了社会组织的真正含义：自主性以及以维护权利为核心的诉求。惟其如此，体制外的社会组织才是基层公共权力所要面对的真正挑战和压力。正因为如此，在基层公共权力的强力管控下，这类社会组织基本处于自组织的非正式阶段，一般被视为潜在的竞争力量和影响现行社会秩序的不稳定因素。在这里，与其刻意找出这些“独立的”社会组织之所以存在的事实，不如对这类不被官方认可的、不能登记注册的所谓的“社会组织”的发展趋势做出一些可信的判断，或许更有理论价值和现实意义。

三十多年的改革开放，在各个领域，民间力量不断得到集结，不断壮大，不断昭示其潜藏的爆发力。据研究者报告，目前全国各地存在着各种形式的农民维权组织，从发展阶段上看，大都处于“上访代表”和“网络联盟”阶段。明确提出或已建立公开活动的维权组织虽有但并不很多。这其中有代表性的是湖南衡阳的“农民协会”、安徽阜阳三合镇的“农民维权协会”、江苏沐阳官墩乡的“农村发展协会”、河北唐山市玉田县的“移民协会”等。这些农民维权组织实际上代表着目前中国农村存在的各式各样的农民维权组织的基本类型。衡阳的“农民协会”和阜阳的“农民维权协会”是由觉悟了的农民因对基层政府的施政行为不满而自发组织起来的，首要目标就是维护被基层政府侵害的合法权益，也往往成为基层政府的打击对象。而沐阳的“农村发展协会”则是由一批关心农民生存和发展的知识分子发动起来的，以农村发展作为基本目标，因此也获得了当地基层政府的支持。唐山的“移民协会”是以失地农民为主的，有比较共同的利益和目标。就活动范围而言，有的是全县性的，有的主要活动在本乡镇，有的活动则局限于本村。从活动的方式看，衡阳县的“农民协会”主要是采取集体上访、与地方政府交涉、组织宣传国家的法律和政策来领导农民进行集体性抵抗；阜阳的“农民维权协会”在进行上访的同时，更多地依靠农民通过选举来改变村级治理方式和结构；而沐阳的“农村发展协会”则依靠组织起来的农民参政议政，来影响村级组织的决策，在农村社会发展中维护农民的利益；唐山的“移民协会”则更多地通过组织移民到各级政府进行抗议来主张他们的权利［10］。这些农民维权组织代表着一种不容置疑的社会力量和社会权力，事实上，其在一些方面已经迫使基层公共权力与之进行对话和协商，有点“压力集团”的作用，成为农民与国家之间的缓冲地带和保护屏障。

在城市，各个领域的功能群体——劳工、企业、农民工、消费者等——围绕着失业率、经济权益、通货膨胀、财富分配等经济问题而聚拢起来的“组织化利益”，趋于活跃。事实上，为自己维权的群体和组织在民间已经大量存在，这类行业协会或者工会性质的群体和组织，具有强烈的实用主义色彩，这给体制带来愈来愈大的冲击和压力。体制内的工会、行业协会等组织因其固有的依附性而不起作用，而上述有自主性特质的社会组织将基层公共权力以及资方拖入对话和谈判当中。

面对利益的多元化和社会的多样性这样一个事实、权力与资源的分散（不是集中）这样一个趋向，分权的要求必然要出现。社会权力与公共权力进入讨价还价、对立、冲突的状态，这不是依靠强制力的结果，而是相互制衡、协商与妥协的结果。公共权力必须放弃集权管制的一致性思维，认识到，公共权力与社会权力，以及社会权力之间，不是一种控制与反控制、强制与反强制的关系。同时，对个体的公民来说，要遏制权力和资本的加害行为，唯一办法就是组织起来。社会组织如自治的工会、行业协会等，是为了维护权益，不受侵害，而不是要颠覆秩序，是在法律秩序下依法维护权利。彼此是要寻求利益的妥协，避免采用极端的维权方式，以便公共权力不能也不敢越界，公民的权利得到理性的维护，从而达成一种相互平衡和制约的良性互动关系。

社会制衡权力的逻辑起点是社会与政治国家的分离。改革开放三十多年来，这种分离逐渐清晰，且不可逆转。利益的多元，社会的多元，价值的多元，文化的多元，这一切表明，国家权力已经不在（也不能够）掌控所有的社会资源，社会资源变得分散和多样。社会资源的分散造成权力的分散，社会权力（即社会主体以其拥有的社会资源对社会的支配力）有能力影响国家权力。一个由各种独立的自由的社团组成的多元社会，成为制衡权力的社会力量，诚如托克维尔所确信的“法制比自然环境更有助于美国维护民主共和制度，而民情比法制的贡献更大”［11］。对一元化政治和多数权威的制约方式还必须通过处于国家之外的社会力量来达成。达尔认为，（体制内的）分权体制不能完全阻止权力的滥用和恣意妄为，强调多元社会制衡的重要性［12］27－28。他认为，不是宪法的因素，而是社会的制衡，才能提供解决的方法［12］113。社会制衡主要通过一定的社会组织形式，包括个人、社会组织及社会力量发挥群体合力，形成对国家权力的制约。个人可以通过组织力量与国家权力相抗衡，从而牵制国家权力。

社会制约基层公共权力，不是存心要与基层权威作对，它遵从宪法对公民权利的保障，并凭借国家权威，对基层公共权力的滥用和恣意妄为加以制衡。换言之，基层公共权力和社会权力只是在法治规范的范围内来达成各自的目标而已。

当下中国，社会制衡权力的意义在于，政治体制改革滞后，体制内的权力制衡效果不彰。但是，社会在发展、在分化，社会的不平等、不公正激起民怨沸腾，利益群体的多元化诉求对政治体制构成令人不安的冲击和压力。同时，权力利益集团结构化和稳定化，致使所谓的权力监督制度设计变得不得要领，甚至不可理喻。改革不是革命，社会权力的不断成长、不断壮大，必然会使社会公共领域的权利得到扩大和延伸，它带来的是政体变革的本来意义。通过社会权力的不断发展壮大，迫使公共权力收缩范围，退出经营性和竞争性的经济社会生活领域，并把它的合法性确立在公民权利的保障和维护之上。

概言之，社会组织的自治源于组织成员的基本权利，而不能只是具有政府控制下的社会管理的工具意义。达尔认为，“在所有民主国家，某些权利都被认为是基本的，即不得侵害这些权利，同时要有程序确认这些基本权利的内容，并保证它们得到实现。”［12］173而判断一个社会组织是否是自治的组织，要看它是否源于一种或更多的基本权利，这包括：一、一些政治权利对于民主程序来说是必须的，即侵害了这些权利就会构成对民主程序自身的损害；二、具有共同问题的公民有权组建较小的民主单位，以做出实质上只影响他们自己的决策；三、选择自由在某种意义上将是一种基本权利；四是拥有财产的权利以及作为个人选择而使用自己财产的权利［12］173－174。总而言之，要使基层公共权力受到社会的制衡和约束，进而使两者构建一种基于宪法或法治基础之上的互动关系，需要有如下一些基本条件。

第一，让社会自己把自己组织起来。中共十八大通过的《国务院机构改革和职能转变方案》关于“更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用”的政策表述，提供了这种契机和条件。社会组织的独立化和法治化，是民主社会发展的内在要求。没有独立的社会组织，就不能明确基层公共权力的边界。对基层公共权力而言，必须正视这样一个事实：社会多元化所带来的利益多元化和随之而来的权力多元化以及政府权力的不断分化。体制外的社会力量集结已成趋势，基层公共权力必须未雨绸缪，顺势而为。对社会组织的监管，是法律意义上的监管，而不是行政权力的干预和压制，同时社会组织的活动亦是在法治或宪法的框架之内。不要让新生的社会力量总是游离于体制之外，不要一概将其视为“不稳定因素”，要将其纳入体制之内，但这个体制是指法治体制，而不是把这些社会力量“收编”进公共权力的影响范围之内。如此，基层公共权力致力维护的秩序才可能是一个公众参与治理的良性秩序。

第二，改变基层公共权力对经济社会领域的管控方式。基层公共权力要从传统的汲取财税能力和社会动员能力转到服务社会、提供公共产品和公共服务上来。这要求基层公共权力从经营性和竞争性的经济社会领域里恰当地退出来，而不是（现在它正在倾力为之的）试图把社会组织变成“政府的社会组织”。所谓“还权社会”，就是让社会权力得到发展和壮大。而代表公共利益的基层公共权力，要在社会多元利益表达的基础上，寻求社会多元利益关系的均衡和公意达成的条件。也就是说，政府的作用要发生改变，“传统的层级政府正在让位于公共利益的不断分散。控制正在让位于互动和参与。今天……政府都在与成千上万的公民、其他的公共机构、私人公司以及非营利组织一道从事治理”［9］63－64。那么，基层公共权力要扮演什么角色呢？首先，政府将在确立各种政策网络运作的法律法规和政治规则方面扮演一种综合角色；其次，政府扮演一种平衡、协调和促进各政策网络边界之间关系的角色，并确保每一个部门最终都不会支配其他部门；再次，政府应该对网络之间的相互作用进行监控以确保民主和社会公平的原则在具体的网络内部以及不同网络之间得以维护，并确保公共利益最终得到服务［9］64。简言之，必须明确这样一个观念：新的社会治理秩序是政府、社会组织（包括非政府组织）、企事业单位、公司、社区团体、多元利益的功能群体、工会、学术界、媒体以及试图影响公共政策的其他团体之间的一种相互影响与相互作用的结果。

第三，发挥社会权力对基层公共权力的约束和制衡作用。在国家与社会的分离、社会多元化的发展趋势之下，社会制约权力的作用已经持续不断地显现出来。十多年来，基层政府通过民主恳谈会、协商民主、预算民主等形式，开始重视民意的表达和利益诉求。虽然这类参与形式基本上是公民个体的参与，其代表性有限，但毕竟也是一种民意的集聚和表达形式。另外，基层政府也开始注重其所扶持的所谓“社会组织”的利益诉求和偏好，比如利用其外围组织“工青妇”来了解民情和服务社会。这些努力表明，基层公共权力与基层民众都在寻求各种行动的恰当范围和边界。但是，个体必须凭借公民联合体的组织形式去主张权利和约束权力，而不是只能与一个共同的权威联系而凝集起来。一个由各种独立的自由的社团组成的多元社会，可以对权力构成一种更为有效的社会制衡，比如非政府组织的发展，乃是公民个人参与到政治生活、发挥政治影响、制约国家权力的重要渠道和媒介。社会组织（包括非政府组织）——民众参与的社会政治形式——的发展将会约束和遏制基层公共权力的滥用和异化。公民参与不仅指公民的政治参与（即由公民直接或间接选举公共权力机构及其领导人的过程），还包括关于公共利益、公共事务管理等方面的参与。“民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与影响全体成员的决策。”①张祖桦：《宪政民主概念阐释》，转引自http：／／www．sinoliberal．com／constitution／zhangzuhua01．htm。进一步讲，公民参与包括政治事务和社会事务，这个参与所造成的“社会制衡”来自制度性力量之外的社会权力。社会权力即社会主体以其拥有的社会资源对社会的支配力，来防止基层公共权力的滥用和过度，影响和制约国家权力。

［1］李熠煜．当代公民社会研究综述——兼论公民社会研究进路［J］．北京行政学院学报，2004，（2）：97－101．

［2］高丙中．社会团体的合法性问题［J］．中国社会科学，2000，（2）：100－109．

［3］［法］托克维尔．旧制度与大革命［M］．北京：商务印书馆，1997：107．

［4］［美］罗伯特·达尔．论民主［M］．李柏光，林猛，译．北京：商务印书馆，1999．

［5］［美］罗伯特·达尔．民主及其批评者［M］．曹海军，佟德志，译．长春：吉林人民出版社，2006．

［6］NEEV，STARK D．Times Italic．Remaking the Economic Institutions of Socialism：China and Eastern Europe［M］．Parlato，California：Standford University Press，1989：192－193．

［7］［美］罗伯特·达尔．多元主义民主的困境［M］．周军华，译．长春：吉林人民出版社，2006．

［8］郑杭生．我国社会建设社会管理的参照系及其启示——一种中西比较视角［J］．国家行政学院学报，2011，（6）：10－15．

［9］［美］珍妮特·登哈特，［美］罗伯特·登哈特．新公共服务：服务，而不是掌舵［M］．丁煌，译．北京：中国人民大学出版社，2010．

［10］于建嵘．当代中国农民维权组织的发育与成长——基于衡阳农民协会的实证研究［DB／OL］．（2005－01－24）［2013－04－26］．爱思想网，http：／／www．aisixiang．com．

［11］陈建胜．论托克维尔的“以社会制约权力”思想［J］．海南大学学报：人文社会科学版，2004，（2）：188－192．

［12］［美］罗伯特·达尔．民主理论的前言［M］．北京：生活·读书·新知三联书店，1999．

Check and Balance by Society：The Boundary of Local Authority

ZHOU Qing-zhi
（Institute of Political Science，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100732，China）

This article is analysis on the sphere and boundary of local authority from the perspective of Check and Balance by society，intending to illuminate the significance role of the emerging social organization in check and balance．Social organization within the so－called inside－system is the tool ofmanipulation and governance of local authority．It is just the branch of local authority．Only then developing and strengthening independent and autonomous social organization（which is generally outside the system）can the social organization be a force of containment and restraint to local authority；only then can the role of local authority be clearly defined in supplying public service and maintaining economic and social order；only then can the positively interacting relationship be built between local authority and society．

local authority；social organization；check and balance by society

C912．2；D632．9

A

1009－1971（2013）05－0001－10

［责任编辑：张莲英］

2013－07－04

周庆智（1960—），男，内蒙古赤峰人，研究员，法学博士，从事基层政权组织、社会组织、政治文化等研究。