地市级党代会常任制研究

沈士光

(中共上海市委党校公共管理教研部，上海200233)

近年来，作为党内民主重要制度形式的党代会常任制已经越来越显现出积极的影响力，这得益于两个途径的努力，一是横向的推进，即党代会常任制在县(市)一级扩大试行;二是纵向的连贯，即党代表实行任期制。2008年中共中央发布了《党代表任期制暂行条例》，从上到下，全国党代表能在任期内发挥积极的作用。中共十八大报告明确提出，“要落实和完善党的代表大会代表任期制，试行乡镇党代表年会制，深化县(市、区)党代会常任制试点，实行党代会代表提案制。”这无疑将这一制度贯通到乡镇和县市两级，使得党代会常任制成为基层党组织普遍的制度选择。

地市级党代会及其常任制近年来鲜有研究，主要原因是按照中央的部署，地市级不在党代会常任制试行范围内，所以无论是学界还是各级组织都将研究和实践的重点放在基层。然而，根据笔者的研究，全国还是有少数地方正在进行地市级党代会常任制的试点，并取得不小的成绩。

一、地市级党代会常任制的总体情况及特点

地(市)级是介于县(市)与省(市、区)之间的行政区划，包含着地级市、直辖市和副省级的区和自治区的州。随着城市化进程，原先以农业性为主的地级行署几乎都改成由城市带动农村发展的地级市，其特征是城市与农村相间，既不是传统的城市又不是传统的农村，用通俗的话来描述就是城中村、村中城。即使是副省级市的区，也有不少属于城中村单元，因此名义上已经改成了街道办事处，实际的管理方式仍处于探索中。从党组织情况看，地市级类似于扩大了的县(市)，在试行党代会常任制过程中与县(市)级的试行具有很多共同性，当然也可以显现出一些不同特点。

(一)地市级党代会常任制试行概况

根据笔者的研究，目前全国地(市、区、州)级推进党代会常任制并不多，本文选取了具有一定代表性的六个单位:江苏淮安市、浙江台州市、广东惠州市、云南红河州以及南京市的白下区、深圳市的宝安区。南京市和深圳市属副省级城市，下辖的白下区相当于副地市级。选择这六个单位出于以下三方面的考虑:一是试行的时间上有先有后，大致都始于中共十六大以后，浙江台州从2002年试行党代会常任制，台州的椒江区从1988年试行坚持至今;其次是惠州市、宝安区和白下区，试行于2003年，红河州试行于2008年，淮安市试行于2011年。可以看出，党代会常任制的试行是在不断扩大到地市一级。二是试行的整体性，四川的雅安、湖北咸宁都在有关县市或区进行党代会常任制的试点，并取得可喜的成果，但并没有在整个雅安和咸宁实行。三是城市化的水平，既有城市化程度较低的惠州和红河州，也有进入整体城区的宝安区、白下区(见表1)。

表1 六个党代会常任制试行单位的行政区划与党代表人数概况

从表1可以看出，目前试行党代会常任制的地级市以农村为主体，即使是镇和街道办事处，也大多由原先的几个乡合并而成，像深圳宝安区和南京白下区进行试行的并不多，而这两个区的试行是按照县(市)的要求进行布置的。地级市党代表人数差异性较大，多的近500名，少的仅200多名。城区的党代表普遍少些，这与党内规范性文件对党代表的比例没有做出明确规定有关。

(二)地市级党代会常任制试行的特点

本文在调查研究的基础上，总结归纳出地(市、区)级党代会常任制试行的四个特点:制度先行、机构创新、履职规范、网络集约。

第一，制度先行。上述六家单位，浙江台州市试行的时间最早，他们在党代会常任制试行方面具有极大的探索勇气，也积累了丰富的经验，其中最主要的一条经验是制度先行。无论是县市级还是地市级的党代会常任制，他们都从建立制度着手。比如云南红河州是较晚试行党代会常任制的，但是在短期内先后制定出台了《红河州党代表大会常任制工作实施办法(试行)》、《红河州党代表大会代表任期制实施办法》、《红河州党代表大会代表提案制度》等9个配套制度。南京市白下区制定了包括《白下区党代表大会常任制度(试行)》在内的12项相关配套制度。制度先行得益于党代会常任制试行的时间长，制度相对成熟，仅从中共十六大报告提出扩大县市一级的探索以来就有十多年时间，各地在制度建设方面的探索已经形成基本相同的制度内容。

第二，机构创新。在地市级推行党代会常任制的单位，一般都先在县市、乡镇实行了党代会常任制。与制度先行的同时，就是健全地市级党代会的工作机构。需要指出的是，党代会试行常任制的单位，和人代会虽同为常任制，但两者机构设置完全不同，人代会有常驻机构人大常委会，而党代会只设工作联系部门。人代会具有立法、监督、任命、决定四项职能，党代会在党内也可以同样具有相同的职能。问题在于，人大常委会已形成了适应于代议机构的运行体制和机制，如各个专委会，而党代会如果设立党代会的常委会，再下设各个专委会，则完全改变了现行的党内领导体制。

为了尊重体制现状，党代会不设类似于人大常委会比如党代会常委会的组织机构，而是进行了创新。这种创新分为两个阶段，第一阶段的组织机构包括两个部分，一是党代会常任制的领导小组，领导小组是个临时的党委会，党委书记和副书记是领导小组的正副组长，在党代会召开年会时负责相关的领导工作;二是党代会常任制工作联络办公室，这是正式的工作机构。党代会常任制工作联络小组负责平时党代表任期内的联系服务、党代表履职活动的组织协调等事宜，并在召开年会期间提供会务服务以及收集提案等工作。这个工作机构目前有三种格局，有的作为组织部的一个内设科室，有的作为党委办公室的内设科室。地市级试行党代会常任制将自身与乡镇(街道)、县(市)这两级党代会整合起来，单独地设立了党代会常任制的工作机构，除了联系本级党代表的功能外，还兼有指导乡镇(街道)、县市两级党代会的运行。第二阶段的机构创新是建立了党代表工作室。党代表工作室不是正式的组织机构，却是党代表履职的重要场所。它从浙江台州市开始起步，该市已建立党代表工作室238个，共有7 389名各级党代表被编排到工作室开展活动，浙江全省已建立各类党代表工作室1 500多个。需要指出的是，到目前为止，人民代表大会制度尚不提倡建立代表工作室，而党代表建立代表工作室显然是组织行为。云南红河州在乡镇一级挂牌成立党代表工作室135个，在村委会和社区挂牌成立党代表工作室776个。

第三，履职规范。履职规范是制度先行带来的一个成果。制度规定了做什么和怎样做，剔除了制度规定以外的活动方式。党代会常任制的活动规范:一是党代会年会程序规范，如党委会和纪委会要向党代会报告工作，讨论本地区的重大事项和重大决策等;二是党代表任期内履职活动规范，如党代表联系党员、群众的活动，组织视察活动，列席地方全委会、地方党委的常委会等。

无论是党代会年会的程序内容还是党代表的履职活动，党代会常任制试行的许多做法借鉴了人大制度，而且不少党代表，尤其是党员干部和人大代表的身份相叠合，他既是党代表又是人大代表，这也带来另外一个问题:如果双重身份的代表履职活动是同样的话，党代表和人大代表之间的区别在哪里?这也是困扰党代会常任制试行的问题:没有本质区别的会议和代表履职活动，其制度推行又有多大的必要性?

一方面需要承认，党代会是党的“国会”，代议制度本身具有很大的趋同性;另一方面，党代会常任制必须体现其特色。这个特色主要是党内民主要先行于人民民主，在党代表的选举、党内领导人的产生、党内监督、党员权利保障等方面必须有较大突破，党代会常任制才有强大的生命力。

第四，网络集约。凡是推行党代会常任制的地(市)级单位与其下辖的县市(区)、乡镇(街道)形成三级试行网络。三级党代会试行的优势相当明显，形成整体网络集约优势，发挥综合作用，要比单纯在县(市)一级更能体现规模效益。通过设立布局合理的党代表工作室作为三级党代表履职活动的重要场所，三级党代表联合和交叉履职起到更为有力的监督作用。地市级党代会工作机构统一布置或督促县市、乡镇和街道的党代表履职活动，或通过地市级党代表的履职为县市、乡镇和街道党代表履职起到示范带头作用，推动了党代表履职更加规范有效。

党代表人数的多少并不与履职成效成正比，但是在目前处于试点初期的情况下，也是扩大影响力的一种途径和方式。从根本上说，网络集约依靠的是组织优势，或许要经由以下的过程，党代表的履职才能从被动到逐渐的主动(见表2)。

表2 党代表履职的网络集约优势

从表2可以看出，在无网络集约的情况下，组织安排代表履职，代表的被动程度较高，即使是代表自主安排的履职活动也只是出于完成任务的考量。而网络集约则不同，在履职过程中，党代表处于三级联动的状况下，他们更能感觉到履职的能量和对履职成效的乐观预期，从而增加了履职的主动性。即使是个体履职，代表工作室是代表集体履职的平台，合法性程度要比没有代表工作室要高，代表和群众互动的程度也强。因此，单一地在县(市)级试行党代会常任制与在地市级试行相比，可体现出更高层级的试行网络集约的优势。

二、城市化水平对党代会常任制试行的影响

由于地级的市和区城市化程度不同，党代会常任制试行的侧重点也不同。第一，城市化水平较低的试点单位组织安排色彩更浓些，代表自主的空间更小些，而城市化水平较高的市和区的代表自主空间稍大些;第二，农村地区党代会常任制的代表功能趋向于联系群众，而非农村地区的党代会常任制的代表功能更趋向于监督和服务。

(一)城市化水平高低影响党代表的权利和履职空间

一项制度建立之初，组织的推动极为重要。党代表的选举、党代会的召开、党代表的履职都离不开组织的布置和安排。但是组织的推动也可能是抑制制度效能的一个重要方面，因为组织往往从科层制的视角出发，优先考虑有序性、稳定性和建设性，而本能地排斥无序、不稳定和批评性。而一项制度建设之初的无序、不稳定是必然的，对于批评性，更是党代会制度的内在属性，代议的过程也就是包含着大量批评的过程。科层制偏好服从性和等级性，这与党代会制度有着很强的张力。行政区域越大，科层组织对于上述的偏好越明显、越迫切。而对于党代表则不同，区域越大，党代表“熟人社会”的羁绊越小、个人自由度越大，也就越能显现出履职的主动性。

在六个党代会常任制试行的市、区和州，组织布置和安排仍是必不可少的。对于党代会应在何时召开、党代表上半年和下半年应该完成履职的时间、党代表的经费落实、小组活动、接待和视察的履职活动、相关的党代会工作机构等，组织都会加以布置，或者“提醒”，甚至“催办”。比如云南红河州明确规定，要求每位党代表每年到工作室开展工作不少于2次;还明确要求每个代表团每个季度至少开展1次接待日活动，每次活动时间不少于半天。这些规定说明党代表履职的动力需要组织的支撑。深圳市宝安区已经将党代会召开时间作为一项规定落实下来，即“年会原则上每年1月举行，在区人代会、政协会前召开。根据工作需要，经区委全委会决定，也可随时召开”。作为党代会常任制试点模范的浙江台州市，在这方面走在了前列。实事求是地进行分析，笔者认为，这里还有模范地区的示范、激励效应。各地很多单位到该市取经，在一定程度上激励了该市的党组织和党代表遵守和执行制度的自觉性。

当然，市、区和州在组织安排和党代表自主活动方面还是有所区别的。浙江台州市的城市化程度较高，已经达到67%，其他地级市的城市化程度依次为:广东惠州62%，江苏淮安51%，云南红河35.2%。城市化程度较高的地区，党组织的形式，党组织的领导方式，部分党员依赖组织的心理状态、权利意识等方面发生了变化，而城市化水平相对较低的地区，党组织方式和领导方式，以及党员个体的心理、权利等受传统影响更多些。

从该实证研究看，对于党代会常任制的重要环节，诸如党代表的选举、党代会议程、党代表履职，城市化水平较高的市、区，党员和党代表的权利意识、监督意识、自主意识都相对较强些，组织权力相对弱些，党务公开的透明度相对较高。在城市化水平较低的地区，党员和党代表的权利意识、监督意识、自主意识则相对较弱，而组织权力较强，党务公开透明度相对较低(见表3)。

需要说明的是，表3各项内容是相对的，比如选举党代表真正做到平等和竞争性的试点单位还没有。党员、党代表的个体权利和组织权力较大或较小也是一种直观性表述，因为在党员、党代表的权利和组织权力之间没有实质性冲突，组织权力应该是维护党员权利的。但对目前来说，它们之间的张力还是存在着。

表3 城市化与党员权利、组织权力关系表

浙江台州市的做法是扩大党代表直选差额率、在选举中改进提名的方式和划小选举单位。这些做法基本上没有在市级层面展开，比如扩大党代表直选的差额率。2005年换届前，2004年11月到次年3月，台州市路桥区成为浙江省率先进行党代表直选的地区。经过报名、资格审查、公开推选代表候选人初步人选、考察、公示等程序后，由党员直接从中选举产生党代表。椒江党代表选举的差额率最高达到53.3%［1］128。改进提名方式则限定在县市一级。台州党代表候选人提名一般采取三种方式:一是县市区委直接提名。范围一般包括县市区委常委、纪委副书记、党员副县市区长、检察长、法院院长以及县处级离退休老干部。这些人作为代表候选人，直接进入有关单位选举，占差额基数。二是选举单位党员提名，党员根据党代表候选人提名条件，按照分配的名额酝酿提名，报上级审批后，提交正式选举，党员提名是选举党代表的基本途径。三是界别推荐。特别划出妇女、老干部、企业、科技界别进行专项推荐。界别推荐也要实行差额推荐、差额选举［1］142。划小选举单位对市级领导当选也没有实质性影响。在党内选举中，党代表大会代表的选举单位一般是按党的下一级组织划分的。基层党代表大会的选举单位，一般是按下一级党委或独立的总支、支部划分。划小选区是根据党员数量、行业特点、居住区域、党组织设置情况。农村仍主要以乡(镇、办事处)党委为单位，市区则将选区划小到以基层党委、总支或是支部(或几个支部联合)为基本单位，从小选区直接选举产生党代表。每个选举单位一般只选1至2名代表。深圳市党代表选举的19个选区中，在四个单位进行过“公推直选”党代表，算是一个创新。

党内民主的一个重要目标就是党内领导人由党员经过竞争性选举产生，这也是体现党员权利的重要标志。列宁大力提倡党代会常任制，他所提出的要求就是党务公开和一切职务都经过选举。从目前来看，地市级要达到这个目标似乎还不太现实，尽管已有学者呼吁党内民主的核心在于竞争，“没有竞争责权关系就建立不起来”［2］。

(二)城市化水平影响党代表履职的功能取向

在城市化程度较高的地区，党代表履职功能相对宽泛些，而在城市化水平较低的地区，党代表履职功能相对狭窄些。据笔者研究，前者的服务、监督功能发挥得更好些，而后者注重联系功能，出发点在于联系群众甚至扶贫助弱。

在城市化水平较高的浙江台州全市，共有238家党代表工作室，其中属于市级层面的有38家。广东惠州市有732家，云南红河州有911家。以红河州为例，在这911家党代表工作室中，属于乡镇的135家，属于居委会和社区的776家。也就是说，党代表工作室的布局基本上都是在基层。可见，要在更高层级设立党代表工作室，才有利于党代表履行监督的职能。从列席全委会和常委会人数和次数也可以看出城市化程度的差异性。每个试行单位都能做到列席全委会或地级市重要的会议。各县市共组织228名党代表列席了全委会、241名党代表列席了常委会、643名党代表列席了县市委召开的其他会议。但相比之下，城市化程度高的台州市、白下区和宝安区做得更好些。台州市在2005年就由党代表列席市委全会的做法，见证了全委会如何讨论票决市管干部的过程。宝安区的做法更进一步，在2011年共有45人次列席区委常委会。白下区明确将监督工作作为党代表的一项重要职能，白下区制定出台的《党代表询问、质询实施办法》明确规定:“党代表有权对纪委工作报告进行审议，有权对纪检监察机关领导班子及成员进行评议，有权对纪检监察工作提出建议和质询。”正是赋予党代表审议权、评议权、建议权、督察权，党代表参与了全区干部任用、重大事项决策、重大项目安排、大额度资金使用和列席区委全委会，有权对党委、纪委工作进行询问、质询，甚至连拟定下发重要文件都要事先征求党代表意见。60名党代表被区纪委聘请为党风联络员和特邀监察员，参与民主生活会，组织述职述廉，协助纪委开展民主评议行风政风活动。

在城市化程度较高的试行单位，党代表发挥多样化的功能，监督之外还有社会服务。比如白下区有58个党代表工作站，他们还下设了176个特色工作室，称之为“一站多室”。在运作过程中，各工作室均以党代表个人名字命名，发挥了党代表个体优势，扩大了党代表的政治影响力。台州市在2012年成立了首家专业性党代表工作室，相关的12名党代表参与解决企业在转型升级过程中出现的问题。这种拓展党代表履职功能的创新之举，值得肯定。

无论是城市化水平较高的还是较低的地区，联系群众是党代表的基本职责之一，但不能忽视了党代表知情、审议、评审、监督等其他功能。

淮安市是江苏城市化程度较低的地区，但他们在探索党代表功能拓展上还是具有特色的。他们通过创新任用、服务、激励和监督四项机制，让农村无职党代表履行职责、发挥作用。在具体做法上，设置“个人申请、民主推荐、公示定岗”等程序，让农村无职党代表认领履职岗位。淮安市建立了农村无职党代表监督小组，定期不定期地对乡镇、村重大政务决策的执行落实情况、基础设施建设、新农村重大项目建设和财务收支情况等群众普遍关心的热点问题进行督促检查。对发现问题的，要求限期整改，或直接向上级有关部门反映。党代表监督村委会甚至乡镇事务，对村民自治制度的建设也是一个有益的推动。

三、推进地市级党代会常任制的若干思考

中国目前有约280个地级市党委，领导着2000多个县(市)，平均7个县(市)隶属于1个地级市。地级市既要将下情正确地上传，又要对县市一级在政治、经济、文化和社会发展等各方面工作实行全面领导。地级市处于政治“腹地”，其重要性不言而喻。有学者指出，“市级(包括专区级)党组织也效仿省级的形式，但其成员和复杂性都有所降低。”［3］目前地级市应积极扩大党代会常任制的政治影响，着重做实党代会年会制。

(一)积极扩大党代会常任制的政治影响

本文在此借用法国社会学家布罗代尔(Pierre Bourdieu)的“场域”概念进行论述。“场域”原来是物理学的概念，除了真空之外，场域通常是由组成分子之间的动态关系所构成，里面充满了能量。布罗代尔认为，场域是一种动态，但也是结构化的空间，由互动的关系，与直接、间接影响这些关系运作的规则所构成。这些互动有很多形式，可能是冲突竞争的、矛盾的、合作交换的等等;而互动的主体，则包括各式各样的组织、行动者，他们依据可沟通的逻辑、语言、符号、物质与非物质的资源、资本，进行上述各种形式的互动，而场域也被互动的力量、互动的结果所约束。场域本身没有固定的客观疆界，但是因为上述互动利害关系的密度、强度、行事法则、“资本”的独特性质与形式等，得以“客观化”，形成特殊的空间［4］。

按照这一理论观点，“场域”不仅存在于经济领域、社会领域，当然也存在于政治领域。“政治场域”互动者包括国家机构、政党、科层组织等公共权力相关方。党代会无疑是政党各级组织权力运作的重要方式，它有自己的场域，同时与其他政治制度，诸如人大制度、多党合作与政治协商制度这些政治场域构成互动关系，不仅相邻的政治场域，如人大制度的选举方式、代表的代议方式、履职方式，对党代会有很大的制约，就是党代会自身的选举方式、组织领导的产生方式、党代表的结构和履职方式也对自身场域的互动形成很大的约束。

之所以要运用“场域”和“政治场域”的概念，旨在解释实行党代会常任制在党内民主所产生的影响力和能量。近十年来，县(市)一级党代会常任制的扩大试行产生了党内民主的正能量，不仅对正在试行单位的政治权力运作方式产生政治影响，而且对未试行单位的党组织、党员也产生影响。中共十八大提出试行乡镇一级党代会常任制，这样党代会常任制的“场域”在扩大，地市级整建制的试行党代会常任制必将对形成党内民主“场域”有一个很好的推动作用。

还有一层意思是，党代会常任制在试行中探索了很多好的方法，如党代表产生的平等性和竞争性，党代表工作室的普及性选择和使用，形成共识性的党代会常任制制度建设。深圳市宝安区将试行专职党代表、党代表发言制度及设立党代会发言人制度，丰富了党代会常任制的制度内涵，使得这项制度“场域”的结构和功能越来越健全，大大增强了各级党组织选择实行这项制度的偏好。

党代会常任制既是构成党内民主的一个重要方面，也和其他党内制度合作、互动，一同推进党内民主场域的建构，并使之改变不适应、不合理的党内权力结构、组织机构和运行模式。比如，有的地、省级党委实行重大事项与领导干部任命实行全委会票决制，一些地方进行乡镇党委书记的“公推直选”、党务公开制度等。如果有一个较为合理的整合和科学化的设计，与党代会常任制形成良性互动，相信会有一个党内民主的良好氛围和保证党内民主常盛不衰的长效机制。在这方面，地市级党组织是责无旁贷的。

(二)做实地市级党代会年会制

地市级的党代会常任制试行是在吸取了县(市)级经验的基础上或者说与县(市)级几乎同步进行的，它们差别并不大。而且这种试行也是初步的，制度优势还不很明显。目前虽然不宜立即推进地市级党代会常任制，但是应利用地市级优势，积极推动地市级实行党代会年会制。

党代会常任制和党代会年会制有什么联系和区别?党代会常任制是党内一项代议制度，包含着党代表产生的竞争性要素，党代会真正确立的权力机关地位，全委会在闭会期间成为领导机关承担相应的领导功能，党代会年会制，党代表任期制、提案制等一系列具体制度，亦即如毛泽东所说的党代会成为“党的国会”。党代会年会制仅是常任制的一个重要组成部分，亦即党代会从现在五年召开一次到每年召开一次，这方面可以先行一步，其他的诸如党代表的竞争性选举产生，党代会、全委会和常委会三者关系的理顺等可以逐步完善，允许离党代会成为真正的权力机关的要求和目标有距离。实事求是的说，即使是目前试行党代会常任制取得一些可喜成果的单位，与党代会常任制的制度要求依然有不小差距。

在地市级，甚至在省市级试行或实行党代会年会制既是容易做到的，也是应该做到的。第一，中共中央发布了党代表任期制条例，所有的党代表都应该在任期内履职。十八大提出了要实行提案制，那么党代表履职和提案的载体与平台就是党代会年会制。如果仍然按照原先的五年召开一次，那么上述对党代表的要求就会落空。如果仅仅依靠党代会工作机构来联系沟通代表履职情况，受理代表提案，一方面这个机构的工作容量也承载不了，另一方面也很不严肃，更与党代会的政治地位不相称。第二，经过十年左右的县(市)一级党代会常任制扩大试行，以及党代表任期履职的实践，全国大多数省级党委的组织部门成立了党代会工作机构，尤其是地级市直接领导和指导县(市)级党代会常任制的试点，积累了丰富的经验。学术界在这些年中对党代会常任制也有许多的探索，取得了不少的理论成果。

从2013年广东惠州市、深圳宝安区、浙江台州市召开的党代会年会情况分析，本文认为，其一，党代会年会的议程大体相同。基本都包括了两委会的报告及其审议、本地区重大事项的讨论、代表团发言、党代表提案等相关工作;其二，市(区)委工作报告是党代会中最重要的报告，而纪委的报告相对较弱些;其三，市(区)委工作报告中经济工作的篇幅仍过于突出，而党建工作偏少，代表们在讨论时也偏重于经济、文化教育和民生，显出与人代会相同的会议偏好(见表4)。

表4 2013年宝安区、惠州市、台州市党代会年会议程比较

从上述三个单位党代会年会的议程看，宝安区的议程丰富且更有特色。区长代表区政府党组的报告在党代会上比较少见，对区级层面领导班子的测评也是其他两个单位所没有的。所不足的是纪委会的工作报告较弱些。台州市纪委会工作报告是非书面化的，这是和宝安区、惠州市的区别。台州市和宝安区都安排了党代表对市(区)委重大事项的讨论。值得注意的是，广东惠州市的党代会于2013年1月22日召开，2月8日市委书记卸任，也就是说在党代会召开后的两周市委书记随即调离，原市长接任市委书记一职。这种情况在地方人代会也时有发生，人民代表说起，每每都有微词。作为党内民主着力推进的党代会常任制，这种做法显然是欠妥的。笔者认为，如果在惠州市党代会年会上对即将继任的市委书记人选进行党内民主测评或者多增加1位市委书记候选人进行差额投票，由代表投票产生一位正式候选人最后由上级组织部门进行任命，甚至由市党代会“公推直选”，选举产生市委书记，这对推动党内民主是一个贡献。依笔者来看，惠州市似乎失去了一次实践党内民主的好时机。

(三)珍惜来之不易的党内政治资源

在经过二三十年持续的制度化，各级党组织收获了优厚的政治资源，从上到下，中国共产党经历了一次脱胎换骨般的组织变迁，正在建构的较为合理的社会结构为中国共产党各级党组织输送了社会各方面的优秀精英，使得执政党能够逐步适应现代社会的进步和发展，也能够继续有资格有能力巩固它的执政地位。较为合理的现代社会结构体现为以精英为主体的各方面的职业队伍，包括为社会创造财富的企业从业人员、社会公共管理的公务员、提高整个国家教育文化程度的教师队伍、为社会实行救死扶伤的医疗人员等。并且在这些职业中形成了较为合理的核心精英治理结构，即以行业能力高低为标志的精英管理模式，职业稳定性、职业声望和职业收入都受管理模式的影响，谁的能力强，职业稳定性、职业声望和职业收入就高，从上到下呈梯次结构。这一核心精英治理结构已经被成功的纳入到体制内，形成示范性的结构并不断扩散。人们所说的能力社会，基本上是基于这种结构而形成的共识。

在核心精英治理结构下，学历高、专业技术素养好的精英人才处于整个社会优渥的显性地位，他们共同的特点是偏好专业工作技能、希望稳定的生活现状、理性地处理和改变生活中各种问题。这些人被吸纳到党组织中，而地市以上这种精英结构尤为突出。众所周知，如果说保持社会稳定最重要的是要形成“橄榄形状”的社会结构，即以中产阶级为主体的社会结构。党内组织结构中“橄榄型”应该在地市级以上，并且已经形成这样的结构。所以，党内民主先行的部分或者说重点也要放在地市和省市以上，也就是将这部分党员作为党内民主实践的主体。

从党代会常任制的角度来论述，地市级的党员与县市、乡镇的党员既有共同点也有不同点。共同点就是作为党员都应该在政治上保持对党的信仰与忠诚，在组织上保持对党组织的服从，个体要保持先进性和纯洁性，力争成为社会成员的模范。不同点是前者所处的政治工作生活环境和基层党员不同，地市级以上相当一部分党员干部。他们生活在城市，工作在党政机关、国企、事业单位，也就是体制内工作的人数要多于基层党员，自身工作和收入方面都比基层党员有稳定的保障。不少人还有自己的专业事业追求，这是一个很重要的特点，也是过去一段时期所不具备的。这部分人构成了目前执政党在组织中的稳定性最强的群体，是我们党倚重的中坚力量。除了稳定性因素外，这部分党员的理性大于感性，总体上他们受教育程度、参政议政能力都要高于基层党员。一旦推行这一制度，他们能够遵守制度安排，不仅是有序的，而且也是渐进的，并能较好地驾驭党代会常任制各项制度赋予党员和党代表的责任。

［1］王长江，等.党代会常任制理论与实践探索［M］.北京:中共中央党校出版社，2007.

［2］王长江.党内民主的核心在于竞争［J］.中国新闻周刊，2013，(2).

［3］［美］詹姆斯·R.汤森，等.中国政治［M］.南京:江苏人民出版社，1996:90.

［4］朱云汉.台湾民主转型的经验与启示［M］.北京:社会科学文献出版社，2012:79－80.