环保公众参与的政治社会学研究

2013-04-07任春晓

哈尔滨工业大学学报（社会科学版） 2013年5期

任春晓

(中共宁波市委党校哲学教研部，浙江宁波315012)

政治与社会是互动关联、不可分割的，任何政治体系的形成都有其社会历史根源，任何政治治理的方式都会产生一定的社会效应和反馈，任何政治决策、方针、措施都建立于社会基础之上并有着社会的影像和内涵，任何政治体制的改革都必然会引起社会心态的变化、社会利益的调整、社会结构的变动。反之亦然，当某种社会现象、社会事件反复出现并产生逆向作用时总会要求政府出台相应的政治制度加以规范，当某些社会力量、社会团体异军突起、迅猛增长时总会引起政府的思考并及时加以应对，当某类社会思潮、社会意识形态兴起时总会引起国家政治法律的关注并加以引导。当孟德斯鸠系统地描绘和分析了政治现象与社会环境、自然条件之间的关系，提出生长在不同地区、国家的人们的精神气质、内心情感、性格修养之所以不同的重要原因在于气候的差异，国家制度和法律应关照相互间存在的相关性时，就成为较早系统地用社会学的观点研究政治体系和政治行为、分析政治现象的启蒙思想家。

安德鲁·海伍德列出政治学的基本概念有:政府与治理、权威、市民社会、共识、政策政治、权力、法律、秩序、国家等，核心价值有:自由、民主、平等、回应、自治、正义、人权、共同体、财产权、责任、权利等［1］;而这些既是政治学考察的内容，实质上也是社会学考察的内容。与以上列举的关乎国家、社会命运前途的宏大叙事不同，环境保护的公众参与似乎只是其中微不足道的部分或环节，但它在全球生态危机的特殊时期凸显出来，与这些政治学、社会学的基本要素密切交合，大有占据当代政治、社会活动的制高点，影响政治权力分配及社会政策走向的趋势，让人不敢小觑。本文从四个方面对中国环保公众参与进行社会学诠释。

一、民主政治里的环保公众参与——社会治理的一个突破口

当代社会与传统社会最大的区别是以前讲“统治”(government)现在讲“治理”(governance)，一字之差，但在政治社会学上的涵义却大不相同:“统治”意味着凭借权势、权力来掌控、支配国家或地区，是建立在外在强力基础上的运用强制性手段迫使对方遵守既定规范、规则、法律或屈从于自己的意志，在阶级社会中，统治是以普遍的政治压迫和剥夺为前提的，最直接的后果是“哪里有剥削哪里就有反抗”，公众只有服从或反抗、生存或灭亡两种行为方式和两种前途可以选择，表现出社会的“狼性”;“治理”是管理、修正、改善，它是建立在合法性基础上的政府权威的体现，是建立在公正性基础上的社会秩序的维持，它不是单向度的自上而下的控制，而是倚重于通过公众的参与和互动、民主和协商来解决存在的问题。格里·斯托克指出了“治理”的五个特点:第一，治理出自政府又不限于政府，其他社会公共机构或行为者的管理只要得到公众认可，也可以行使相关职能;第二，在为社会和经济问题寻求解决方案的治理过程中，其界线和责任是存在模糊性的，现代的“小政府”越来越多地把原先独自承担的庞杂事务转交给“大社会”，即各种私人部门和公民自愿性团体;第三，参与共同治理的社会公共机构之间存在着权力依赖性，为达到目的，在涉及集体行为时各个机构之间有必要交换信息和资源;第四，治理意味着行为者网络的自主自治;第五，政府可以使用新的工具和技术手段来控制和指引治理，而不是动不动就发号施令以显示权威。这五点是互补的，尽管每一点都涉及到某种困难，可能消解或削弱其功能，比如，因为治理主体的多元性有时可能会踢皮球、推卸负责，因为责任趋于模糊有时可能易于逃避责任或寻找替罪羊，因为治理需要权力有时可能过于使用强力导致问题恶化等等。格里·斯托克认为:“治理所求的终归是创造条件以保证社会秩序和集体行动。因此，治理的产出和统治并无任何不同之处。如果有什么差异，那也只在于过程。”［2］为了克服治理的失效，有不少学者提出了“善治”(good governance)概念作为补充，“善治”的本质特征是政府与公民对公共事务实施合作管理，使公共利益最大化、社会管理民主化。

改革开放以来，伴随经济发展的是环境危机的多样化、复合化和全面化，发达国家在上百年间逐步产生、点滴积累的环境问题，中国却在几十年间大量出现、集中爆发。中国环境保护公众参与无论作为政策还是实践都是民主政治发展的结果，它的兴起有三大社会历史背景:第一，政企分开，企业独立主体形成。1978年后，中国经济体制改革经历了从计划经济到1984年建立“在公有制基础上的有计划的商品经济”再到1992年建立“社会主义市场经济”，所有制形式由单一的集体和国家所有，分化为以公有制为主体的多元所有制形式并存的过程。企业成为拥有自主经营权、自负盈亏的独立法人，非公企业大量涌现使社会利益分化，经营潜在的风险和企业间竞争加剧势必滋生出企业的自我保护意识和利益保护机制。企业在罚款不高时顶风排污、为逃避处罚暗中排污、千方百计转移污染成本等行为都与之密切相关。第二，政社分开，各类社会组织涌现。根据民政部统计，截止2012年10月底，在民政部门登记注册的社会组织数量已超过47万家。这些社会组织在环境保护、文化卫生、教育科技、社会管理、慈善公益等方面发挥了重要作用，成为党和政府联系人民群众的桥梁和纽带。去年中国首次通过公共财政安排2亿元专项资金支持社会组织参与社会服务［3］，其中就有环境保护民间团体。中共中央十八大报告要求“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”，各地通过购买服务、转移职能、税收优惠等方式，为社会组织发展创造良好环境。第三，权利分开，治理理念方式改变。建国后以党的“一元化领导”为核心、中央高度集权的“议行合一”的政治体制，即由国家全面控制、垄断一切自然资源和社会资源的“总体性社会”或“全能主义”国家在某种程度上消解，国家治理的理念和方式、社会治理的状况和格局得以转变。政府决策的民主化和科学化对公民的政治参与、政治公开化、公民自治、政府的廉洁与效率等方面发挥了重要的作用。国家权力向社会的回归是还政于民的过程，是政治国家与公民社会良好合作的结果。国家权力设定了边界以后，公民的话语表达、自我组织、自我管理的空间无形中释放和扩大了，而非公企业及公民社会的发展壮大反过来必定促进改革的进一步深化和民主政治的进一步完善。

贾西津列举出了中国公民社会的空间形成的主要路径有:政府直接让度出部分公共管理职能交给社会，使得一些自上而下的非营利组织产生;政府让度出的市场空间发展到一定阶段，蕴育出一些自下而上的非营利组织或者草根组织;政府顺应市场的发展趋势，引导社会自治模式的形成［4］。不管哪条路径，政府都占据着主导地位，牢牢掌控着收放的主动权。目前，中国政治体制改革进入深水区，一方面要转变政府职能，优化政府内部权力配置;另一方面要简政放权，下决心把国务院各部门1700多项行政审批事项再削减三分之一以上。简政放权、减少行政审批环节，从表面上看是政府权力的削减，实质是权力回归社会和人民，是打造廉洁政府、反腐倡廉的关键。经历了从经济体制转向政治体制，从表层进入深层的全面的过程，其特征是“国家”逐渐退出“市场”和“社会”，使国家—市场—社会既三足鼎立又三体融合，国家从“一统”变成“一端”。环保公众参与在这个大背景中提出和兴起，带着全球环保时代的中国地域特色，正在摸着石头过河，与村民自治、政府权力周期轮替等相呼应，以主张环境权为核心的环保公众参与正在成为中国民主政治发展的又一个突破口。

二、制度构架内的环保公众参与——人权的扩展与保障

联合国教科文组织前法律顾问卡雷尔·瓦萨克(Karal Vasak)根据对近代史的考察提出了“三代人权”理论:第一代人权具有代表性的两个宪法性文件是1776年美国的《独立宣言》和1789年法国的《人权宣言》，争取的是公民权利和政治权利，如人身自由、言论自由、结社自由等。第二代人权是俄国十月革命之后，争取的是以平等为核心的公民经济、社会和文化的特殊性权利，如生存权、劳动权、社会保障权、受教育权、妇女儿童权利保护等。第三代人权是二战后，以社会连带权利为核心的发展权，主要体现在发展、和平、环境、人类的共同遗产等领域。其中的环境权是一项新型人权，包括国家环境权、法人环境权和公民环境权三个部分，是个体权利和集体权利、个体性和整体性、自决权和发展权的统一［5］。第三代人权基于人类对自然和社会双重的拥有、当今与未来双重的发展，需要个人、公民团体、国家和国际社会共同努力，有广泛的参与性。从个体权利到集体权利到团体权利，从自由到平等到发展，是一种人权的趋势，也是各国宪法和国际法中基本权利的价值走向。

西方环境权的思想受到“环境公共财产理论”和“环境管理公共信托理论”的启示。这两个理论认为，水、空气、土地、湖泊等是人类生存必须具备的生活、生产要素，理应成为世界公民的“公共财产”，任何国家、任何人都不能随意对其占有、支配和损害。环境公有财产要由公民作为信托人、政府作为受托人，依照相关法律和规则进行管理，国家只是接受共有人的委托行使环境管理权而已，不能滥用委托权。公众的环境权要由公众参与来加以保护，这成为西方环保公众参与理论的前提和基础。当然，中国的国土资源是国有，中国的环境管理不是委托管理，那么中国公民的环境权应如何体现如何实现，是个需要研究的课题。

1962年美国学者雷切尔·卡逊(Rachel Carson)出版《寂静的春天》，呼吁人们关注合成化学杀虫制剂的滥用造成的环境污染，肇始了现代环境运动。最早将公众参与引入环境管理领域的是美国，以后被写入国际宪章和各国法规中，在国际上达成共识。1972年联合国第一次人类环境会议通过《人类环境宣言》首次提出“环境权”，指出:“人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任”，建立了人权与环境之间的联系。20世纪90年代后通过的国际环境文件，如《里约热内卢宣言》、《气候变化框架公约》、《21世纪议程》、《生物多样性公约》等开始强调公众在环境事务方面的知情权、参与权和获得补救的权利。1998年欧洲经济委员会通过《在环境问题上获得信息、公众参与决策和诉诸法律的奥胡斯公约》规定:每个缔约方都应保障公众在环境问题上获得信息、参与决策和诉诸法律的权利，明确了政府要收集、散发和公开的环境信息内容，公众参与环境保护活动的计划、方案和政策，以及公民环境知情权的行政救济和司法救济方式等等，这是迄今为止最完善地保护公民环境权的国际公约，大大提高了缔约国的环境事务民主公开水平、以及环境决策的透明度，使这些国家公众的环境参与走向法治化、秩序化。

一般认为，环境权主要包括环境资源利用权、环境状况知情权、环境侵害请求权等，它是道义权利和应有权利之法定化，是集体权利和个体权利之交融化，是公民权利和环境义务的统一化，是一种新型法权。中国虽然还没有一部法律提及“环境权”一词，但可以从中推定出环境权的内容:如《宪法》第26条规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害”;《民法通则》第98条规定:“公民享有生命健康权”;《环境保护法》第1条规定:“保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害，保护人体健康”等。环境权的保障与公众环境意识的觉醒和环保活动的参与密不可分，“公众对环境保护的具体参与是环境权的真正体现:它不仅使个人行使他所享有的权利，还使他在这方面承担了应承担的义务。而且，公众因此不再是消极的权利享有者，而要分担管理整个集体利益的责任。”［6］“环境保护领域是中国较早确立公众参与观念、较早通过立法确认公众参与原则，也是目前公众参与法制保障最为完备的部门。”［7］目前，中国环保公众参与的主要形式有:参与环境影响评价，参与行政立法听证，参与环境行政许可听证，参与环境公益诉讼等。2005年11月16日沈阳市人民政府发布《沈阳市公众参与环境保护办法》是中国第一个公众参与环境保护的专门地方立法。2006年环保总局发布的《环境影响评价公众参与暂行办法》是中国环保领域的第一部公众参与的规范性文件。2007年环保总局发布的《环境信息公开办法》、2009年国务院制定的《规划环境影响评价条例》、2010年环保部下发《关于培育引导环保社会组织有序发展的指导意见》等相关法律制度、部门规章予以进一步的明确和落实。

除了国际环境法律影响和自身法律构建的因素外，中国特别强调环保公众参与还有一个重要的原因是，进入新世纪后，为了达到环境治理的目的，我们在全国范围内刮起了多次“环保风暴”，但这种环境治理实质是自上而下的权力型思维模式的体现，由中央统一制定环保政策由地方政府执行，由中央统一拟定行动方案由地方政府共同响应，试图步调一致达到无坚不摧。可是偏偏出现了由于中央与地方的信息不对称等因素的客观存在而治理效率低，由于地方政府GDP考核压力过大，有地方保护主义而中央意志到地方后快速扭曲衰减。由于无良企业在环保问题上手法翻新造假而“上有政策，下有对策”，由于治理系统性不强头疼医头脚疼医脚使各个环节缺乏衔接，导致“我国环保10年花4万亿无大改观”，有些地方或领域还越整治越严重。“从‘区域限批’到‘流域限批’，可以说在既有法律法规范围内已经把行政手段用到了极限。在这种情况下，环保新政策、新制度的催生应该说是必然的。”［8］环保公众参与成为政府环保行政手段用到了极限后使用的新方法，也是公民自身环境权维护的最后防线。

三、社会主体上的环保公众参与——广泛性与特殊性的合离

环保公众参与显而易见是民主政治向环保领域的延伸。任何活动的参与都有一个主体，不同的学派有不同的民主参与主张，卢梭、穆勒、马勃等主张最大限度地扩大普通公民直接参与制订政策的机会，认为可以将更多决策权下放给地方共同体，让公民以投票来决定政策;戴维·米勒、韦农·波格丹诺在谈到政治参与时，认为政治参与是“参与制订、通过或贯彻公共政策的行动。这一宽泛的定义适用于从事这类行动的任何人，无论是当选的政治家、政府官员或是普通公民，只要他是在政治制度内以任何方式参加政策的形成过程”［9］。熊彼特等则主张较为有限的和间断的公众参与，认为当选的职业政治家与普通公民应有一种政治分工。可见，公众的政治参与存在着公民主体还是政治家主体、全程参与还是间歇参与的争论。

在环保公众参与中，《奥胡斯公约》对“公众”有一个明确的定义，即“指一个或多个自然人或法人以及按照国家立法或实践兼指这种自然人或法人的协会组织或团体”，既可以是个体也可以是群体，既可以是自然人也可以法人，是参与环境事务和环保活动的任何人。而在中国，却往往理解为“政府为之服务的主体群众”［10］，更多的是普通老百姓，这实际上是把一些重要的个人和组织排除在外了。其实，环保内容的丰富性使所有社会成员都涉及其中。以美国为例，战后美国环保运动主要由三股力量组成:科学家或知识分子最先认识到人类不良行为对环境带来的后果，起到启蒙作用;中产阶级为主的公众支持、底层民众对环境不公平的反抗，起到推动作用;美国政府在舆论压力和守土有责的双重作用下，加大了环保立法和执法力度，起到主导作用。随着环境保护活动从早期的主要反对工业污染和不合理占有、使用自然资源，到参与环境政策制定和环境影响评估，再到把环保行动推进到如节水节电、垃圾分类、减少废物排放等日常生活的各个方面，环保公众参与领域越来越广泛，环保的主体也越来越扩大。应该说，环境保护人人有责任，环保参与人人有义务。

如果说前一个“公众”规定的是“参与”主体的话，《奥胡斯公约》还提到“所涉公众”，“指正在受或可能受环境决策影响或在环境决策中有自己利益的公众;为本定义的目的，倡导环境保护并符合本国法律之下任何相关要求的非政府组织应视为有自己的利益。”那么这个“公众”更多地突出了不同公众背后隐藏的利益关系，是“利益”主体。从利益角度分析，环境参与公众或许应分为四大群体:政府、企业、所涉公众、公众。政府工作的双重性主要集中于环境保护与经济发展的矛盾性，有些地方政府在推动地方经济发展过程中，没有树立正确的发展观和政绩观，往往以牺牲环境为代价，有时充当了污染企业的保护伞，但由于环境保护也是政府的重要职责，政府会在两者间做艰难的平衡;企业就其是否向外排污或排污的程度可分为重度污染企业、轻度污染企业和无污染企业，对污染企业的监管和污染企业的行为倾向，成为环保是否能成功的关键;所涉公众在环境权、个体利益受到侵害时，会产生强烈的维权意愿和行动，在中国特殊的社会背景和文化传统下，他们利益的保护程度、维权的活动深度和社会影响度成正比。环保主体具有广泛性，但每个主体的利益却具有特殊性，导致参与方式及程度上的差异性，而政府、企业、所涉公众、公众四者的理性交往与良性互动，是环保事件圆满解决的前提条件。

由于在环境危机和灾害面前难有幸免者，决定了每个人都是环保的参与主体;从生活角度看，人人都是环境资源的消耗者，都是生活垃圾的制造者，也决定了每个人都是环保的参与主体。在研究环保公众参与行为时，我们通常会发现它首先具有工具性，即人们是否参与某项环保活动主要取决于对预期收益及成本的估判、对自己能否实现目标的力量的评价，取决于能否促进或捍卫参与者的利益;其次具有发展性，即通过参与会提高参与者的环保认知、社会责任感，处理好私人利益和公共利益的关系，有助于吸引更多人关心公共事务、增进公共利益，大量开发出公众中蕴藏的社会所需要的能量和创造性，焕发社会活力。

四、实践效果中的环保公众参与——功能与价值预期

从国际经验看，在环境保护等公共事务上，市场调节总体导向失灵，处于转型期的政府对庞杂、繁复社会事务的管理显得力不从心，良性的公众参与成了政府力量的补充。中国的环保公众参与经过一段时间的运行，在实践中取得了较大的成效，主要表现在:

一是促进环境信息公开化。环境信息公开是一种全新的环境管理手段，它承认公众的环境知情权和批评权，借用公众舆论和公众监督，对环境污染破坏的制造者和环境秩序管理者施加压力，督促其履行职责、规范行为。一般说，环境信息有两类:政府环境信息即环保部门在履行环境保护职责中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息;企业环境信息即企业以一定形式记录、保存的，与企业经营活动产生的环境影响和企业环境行为有关的信息。自2008年5月1日《环境信息公开办法(试行)》施行以来，政府环境信息公开迈出了可喜的一步，许多政府通过网站、报刊、广播、电视等形式，定期公布环境保护法律、法规、标准和其他规范性文件，突发环境事件预报、发生和处置情况，排污费征收及环保行政事业性收费的项目、标准和程序，每年公布环境质量状况，每月公布大江大河水质状况，发达城市每天公布空气质量指数(AQI)、可实时查询PM2.5等等，尽管仍然处于初级水平，大半城市还远未达到及格线，但总体水平在提升。相比较之下，最薄弱的是企业环境信息公开，存在的主要问题是，多数城市对企业日常监管记录和对污染企业的处罚信息的公开数量有限且不完整，企业污染物排放公开制度至今尚未确立，依申请公开的信息不能满足公众维护环境权益的需要。企业本身也不主动、不愿意充分公开环境信息，担心召来不必要的麻烦。环境信息公开涉及公众的知情权、生存权和发展权，信息不对称下的公众参与有时反而会走向歧途。我们在进一步推动政府信息公开的同时，还要使企业树立正确的观念，即企业可以通过保护环境或者是宣传保护环境做得好的信息，吸引消费者来购买它的产品和服务，公开企业信息也是树立企业形象，获得社会认同感的一种途径。

二是取得环境政策合法化。合法性是一个政治学概念，从字面上理解是“符合法律”、遵守规则，涉及政治系统的公平、公正，意味着某种政治秩序和社会价值被认可。环境政策的合法性受三方面的制约:就主体而言，这个政策是否获得尽可能多的公民或者至少是利益相关者的普遍认同与支持，要避免从个私立场出发，为了狭隘的个人或集团目的行使权力;就内容而言，它的价值诉求和目标指向是否符合科学发展、可持续发展的要求，是否体现了环境公平和正义原则;就过程而言，政策信息的筛选、议程的设定、政策的反馈与协调、它的运作是否违背法律程序和法定步骤，是否能有效贯彻实施。环保公众参与可以建立一个“合法的政治秩序”，否则民众就没有服从的义务。环保公众参与是参与式民主的组成部分，桑利、皮尔斯等认为公众参与是增进人民在决策程序中权利的重要手段，弗里德曼认为是增进公众理解规划程序的重要战略，安斯坦认为:“公众参与是一种公民权力的运用，是一种权力的再分配，它使目前在政治、经济中，无法掌握权力的民众，其意见在未来能有计划地被加以考虑。”［11］环保政策的制定过程，实质上是各个利益集团之间的智力、权力、影响力的博弈过程，来自各个层面的公众诉求和愿望，都应充分得以表达并成为重要考量因素。一个新政策出台，不会自动达到预期的效果或公众期望的目标，公众必须对政府执行政策的力度、政策规制对象遵守政策的程度、政策系统整体运行的透明度进行监督，成为环保新政策的坚定支持者和有力推动者。

三是保障环境决策科学化。中国共产党历来都十分重视、一贯要求公众参与决策，“从群众中来到群众中去”是这一思想的朴素表达。中共中央十六大报告要求“各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意性。”十八大要求“坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，建立决策问责和纠错制度。凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正”。公众参与环保政策制定，一方面是因为政策制定者的人数相对较少，学识和阅历有限，体制内的专家可能无法获得制定政策所需要的全部信息，甚至得不到正确的信息。库伊曼(J.Kooiman)说:“不论是公共部门还是私人部门，没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样化问题所需要的全部知识与信息;也没有一个个体行动者有足够的知识和能力去应用所有有效的工具。”［12］尽可能多的公众参与就是保证政策相对全面和科学的前提;另一方面科学决策必须了解决策实施对象的感受，厦门的PX项目、什邡的钼铜矿项目、被当作“民心工程”的广州番禺区生活垃圾焚烧发电厂项目，遭遇公众的“不领情”而流产，都是因为决策者不了解公众的思想动向，决策在行政系统内部封闭运行，屏蔽和隔绝了公众的利益表达和参与，所以主动识别公众类型分类引导，充分估计公众在职业、教育、社会角色等方面的差异带来的意见倾向性，采用不同的沟通技术显得很有必要。传统的环境决策是应急反应式的，是政府发现问题后商讨对策，总是滞后于问题发展进程，现在许多国家的环境决策已从专注于末端治理的导向转到针对环境问题根源的治理。提前预见风险和隐患，也是科学决策的应有之意。

四是推动公众参与组织化。到2008年10月，中国环保民间组织上升到了3539家，38.9%在民政部门、4.4%在工商部门登记注册，许多是学校、机关事业单位内部的组织或二级社团;与政府的关系是非常合作占41%，合作占23.6%，中性占32.1%，对抗或有时对抗的占3.3%;环保民间组织主要集中在北京、天津、上海、重庆及东部沿海地区和湖南、湖北、四川、云南等生态资源丰富省份［13］。不断壮大的中国环保民间组织作为环境保护的重要力量主要起了几方面的社会作用:第一，从环境宣传教育做起，为社会公众认可接纳，在社会中立稳脚跟;第二，运用专业知识和组织力量，通过调解、监督、诉讼或提供资金援助等方式，维护污染受害者正当的环境权，在一定范围内维护了环境正义，弱化了环境污染引发的社会矛盾;第三，通过实地勘察、调查研究、走访问卷、理论研讨等多种形式，及时发现存在的问题，及时向各级政府及相关部门反映民众的意见和建议，为政府决策提供咨询参考和智力支持;第四，携手逐渐涌现的富有社会责任感的企业和具有公益道德心的企业家，共同开展环保公益活动，促进企业自觉自律，从源头上减少污染的发生;第五，通过项目合作、参加国际会议等加强与国际环保组织的交流，受到国际社会的广泛关注，用民间声音向世界传递了中国政府在环境问题上对人民负责、对世界负责的积极态度。但社会上对环保民间组织也有一些批评，认为这些组织的活动多半是搞“公众教育”，而这个活动的对象是“无法评估的目标群体”，还背负着“把环保责任推给公众”的质疑。

在许多情况下，仅仅为环保而环保的公众参与会囿于某个具体环境问题的解决而缺乏持续性，会囿于所涉群体关注范围的有限而缺乏普遍性，当今环保公众参与常常与其他社会力量和目标结合在一起形成一股强大的潮流，如西方的绿党提出“生态优先”、基层民主、非暴力、环境公平正义、反对核能等政治主张，获得了广泛的社会支持，有些国家环保组织会影响到总统选举、议会议席，也影响人们的消费方式和行为方式;20世纪80年代的台湾反对核能运动与反对国民党独裁统治的民主化运动结盟，导致台独势力抬头、民进党上台和国民党政治权威下降，影响到整个台湾地区的稳定和经济发展。公众参与会释放出正负两种相反的能量，公众的参与行为有些是可控的、平和的，有些是失控的、混乱的，在主张和争取环境权时，有些地方有些时候会出现“轻暴力”倾向包括静坐请愿、集会抗议、示威游行，有时会伴着打砸抢烧危及社会治安和群众的生命财产，走向愿望的反面。我们在传递正能量的同时，要防止无序参与可能带来的负效应，更要防止不同势力插手环境问题带来的社会风险。

［1］HEYWOOD A. KeyConceptsinPolitics［M］.Hampshire:Palgrave Macmillan，2000.

［2］［英］斯托克.作为理论的治理:五个论点［J］.国际社会科学杂志:中文版，1999，(1):19.

［3］孙春宁.加快推进我国现代社会组织体制建立［J］.中国社会组织，2013，(1):13.

［4］贾西津.中国公民社会发育的三条路径［J］.中国行政管理，2003，(3):23.

［5］沈宗灵，黄枬森.西方人权学说(下)［M］.成都:四川人民出版社，1993:250－282.

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［8］郄建荣.国家环保总局呼吁社会公众参与环保新政［N］.法制日报，2007－10－08(4).

［9］［英］米勒，［英］波格丹诺.布莱克维尔政治学百科全书［M］.北京:中国政法大学出版社，1992:563.

［10］潘岳.环境保护与公众参与——在科学发展观世界环境名人报告会上的演讲［EB/OL］.环保部网站，http://www. zhb. gov. cn/gkml/hbb/qt/200910/t20091030_180620.htm.

［11］王名扬.美国行政法［M］.北京:中国法制出版社，1995:858.

［12］KOOIMAN J.Governance and Governability:Using Complexity，Dynamics and Diversity［C］//KOOIMAN J.Modern Governance.London:SAGE Publications，1993:252.