国外典型生态型城镇建设模式及政策借鉴

李红星，张秀波

(哈尔滨商业大学财政与公共管理学院，哈尔滨150028)

生态型城镇是一个人与自然和谐共处的“社会——经济——环境”复合生态系统，是一个生态良好、经济发展、社会进步三方面保持高度和谐，人与自然、技术与自然达到充分融合，城乡环境安全、清洁、优美、舒适，能最大限度地促进小城镇经济、社会和环境建设的自然和人工环境复合系统。我国小城镇在发展的过程中，出现了资源开发不合理、土地浪费、生态环境恶化等问题，且有愈演愈烈的趋势。国外一些典型国家在生态型城镇建设中的经验，值得我们深入研究并借鉴。

一、国外典型生态型城镇发展模式

(一)瑞典的哈默比湖城生态文明建设

哈默比湖城位于瑞典斯德哥尔摩中心城区的东南边缘，是欧洲众多可持续与低碳城市试验项目中的优秀范例之一，它不仅是瑞典生态城市建设的一个成功样板，同时也为全世界生态城市的建设提供了良好的示范。

1.较早提出生态城镇规划

在20世纪90年代中期，哈默比湖城就通过规划确立了明确的环境发展目标，计划到2015年碳排放量减少一半。通过20 多年的持续建设，截至2010年3月，其减碳目标已完成近80%。对哈默比湖城地区实施整顿和开发以前，该地区受到严重的自然环境污染，大片低劣的工业设施需要全面彻底地净化清理和拆迁改建。斯德哥尔摩城市环境管理局为了满足当地摆脱健康和环境威胁的内在需求，将规划项目聚集于环境主题和基础设施方面，拟定了一系列的规划和操作程式，即“哈默比模式”。该模式的各组成部分相互关联、多向转化，共同构成了一个自我循环的完整系统，揭示出污水排放、废物处理与能源提供之间的互动关系及其所带来的社会效益。

2.有效利用废物与能源

哈默比湖城的雨水，稍经过滤和净化后，便直接排入湖水，或采取开放式的排水沟渠，经由一系列的蓄水池排入湖水;对于生活和生产性污水，湖城专门建立了一个具有检测新技术的实验性污水处理厂，污水净化后返用于农地，恢复被毁坏的农田;垃圾和废物通过地下的垃圾处理系统——真空分类收集系统，完成垃圾和废物的分类和收集工作;污水和垃圾处理过程中产生的废热被用于地区供暖。在各类建筑上架设太阳能板从太阳辐射中摄取热能，通过太阳能的利用和转化，代替电力的耗费，降低能耗成本;有机废料或是污水中淤积物(包括从供热和食品垃圾中回收的可燃物)的分解和规模化生产产生的大量沼气，除了部分家庭日用外，主要还作为燃料用于生态型的小汽车与公共汽车。根据测算，一般单一家庭的污水排放量所产生的沼气，足以支撑其日常的家用所需。

3.有效发挥税收政策的调控作用

斯德哥尔摩市从2006年1月开始征收交通拥堵税，此举对缓解交通拥挤和改善环境等方面发挥了重要的作用。斯德哥尔摩市环境和健康管理局负责人贡纳尔·桑德厄姆(Gunnar Sodergolm)称，该项税金减少交通流量20%，改善空气质量10%，减少碳排放10% ～14%。征收交通拥堵税有三个目的:改善环境、缓解交通和提供更便利的公共交通施设。该举措的试点实施7 个月后，举行了全民投票的做法，以决定是否继续实施该措施。尽管有75% ～80%的人在试点实施前持反对意见，但实行了7 个月后，有65%的群众支持这项方案，最终同意继续征收该项税金。

(二)芬兰维基实验新区建设

维基实验新区位于芬兰赫尔辛基市的东北郊，是近年来运用生态理念进行实验性开发的大型项目之一，作为生态城市建设的典范，维基实验新区建设成功的关键之处在于建设前期都制定了系统的生态目标和实现体系。

1.总体的战略规划

维基实验新区注重总体规划，在规划设计上，遵循可持续发展的原则，将生态趋向贯彻到设计和建造环节。依据规划方案，新区主要由居住区、以生态为主题的自然开发区、科学园区以及商业服务设施区共同组成，有机地融入了赫尔辛基《21世纪议程》中所敲定的既有发展结构，旨在创建一处涉足生物科学技术、农艺和农业领域的国际化实验区的同时，打造出一片生态的宜居环境，为未来类似的项目积累经验，也为国家可持续发展的生态建设计划提供支持。在组织操作上，将政府机构、高校和私人企业有效地凝聚起来，使得居住功能、自然资源和科学园区之间统一协调，建立起一种紧密的合作关系。

2.完整的空间规划

新区空间规划过程中，将居住区规划为占地最大的功能区块，且居住区内的住宅多是依山而建，确保了新区内居住环境的生态特性;在空间布局上，采用绿色廊道切割的街区布局，在接近自然景物的区域，建筑面积开始减少，建筑长度有所缩减;在绿地系统上，生态居住区采用“指状结构”，将绿地渗透到庭院和街巷中，而一套同城市公路相分离的步行体系和自行车专用车道贯穿整个绿地系统;在新区的南侧，除了大部分农田外，还有一片占地254hm2的湿地保护区，它作为水禽鸟类的栖息地和禁止人类侵扰的自然保护区，是新区开发时特别关注的特色要素;新区在开阔的古地里绵延了大片的农业生态景观，还安排了一个农场、果园同园艺园区相结合的家畜园;新区的科学园由高校、科研中心和试验农场从北至南连成一条研发带，由于形成于统一的规划，所以科学园具有较强的向心性和整体性。

3.发挥政策的引导功能

赫尔辛基非常注重发挥公共政策对生态环境的引导功能。赫尔辛基81%的建设用地为社会公有，这一鲜明的公有导向的财产政策，确保了维基实验新区建设的顺利实施和逐次展开;维基实验新区建设规划中的大部分住宅项目由私人开发商承包建设，政府通过税收减免政策鼓励节能环保材料的使用;农业能源政策、环境保护政策等也在维基实验新区的成功建设过程中发挥了至关重要的作用。

(三)新加坡新镇和政府组屋建设

新加坡约80%的人居住在全岛23 个新镇内的政府组屋，新镇内除了高质量、可负担的住房，还就近提供齐全的公共设施、便利的交通和宜人的社区景观，新加坡人享受着高品质的生活环境，都得益于新加坡政府部门的全面计划和政策的大力支持。

1.宏观的战略规划

新加坡城市规划具有四个方面显著的特点:一是科学性。新加坡1965年建国后就通过联合国聘请世界一流专家，历时四年，高起点、高质量编制了城市概念性发展规划，并以此为总纲，制定了城市总体规划、城市分区规划和控制性详细规划，为未来40—50年城市空间布局、产业发展等提供了战略指导。新加坡无论是概念性规划还是城市总体规划、分区规划，都体现了先进的理念，较好地运用了区域生态经济、城市意象等规划理论，有效引导了城市特色的塑造。二是权威性。不论是城市概念规划，还是城市总体规划都具有较强的刚性，一旦经过法定程序批准，都不得随意修改。在规划的调整上，采用稳定概念性规划、定期调整总体规划的策略，满足经济社会发展的需要。根据规定，新加坡概念性规划期限为40—50年，每10年调整一次;城市总体规划期限为10—15年，每5年调整一次。这样，既保证了规划的稳定性、连续性，又体现了与时俱进的时代特征。三是透明性。新加坡政府认为，城市规划是一个理性推进过程，也是一个民主决策过程。因此，在规划的制定和实施中，新加坡主管部门积极鼓励公众参与，将规划制成丰富多彩的小册子，向公众征求意见;部长深入民间，召开交流会议，听取群众呼声;城市重建局定期收集专业团体、企业和开发商的意见，并充分采纳合理建议，真正做到了集思广益，以民为本。四是和谐性。新加坡的规划特别注重非建设空间的管制，处处体现对自然的保护和人文关怀。如为了保护岛屿的自然风光，将大约3 000 公顷的树林、候鸟栖息地、沼泽地规划为自然保护区，以改善城市的生态环境。

2.动态的新镇规划

新镇建设的主要执行机构是建屋发展局，建屋发展局20世纪70年代末建立了新镇结构规划模型，用以指导新镇的发展建设。在土地使用分配上，30% ～40%的土地用于居住或与居住相关的设施，1/3 用于工业与商业发展，其余的则用作道路、学校、体育场馆、公共设施、绿地等。规划中典型的市镇至少容纳1 200 个家庭，高密度的新镇建设有助于高效的基础设施规划与施工协调，也有助于高效的交通系统的规划、建设和利用。有计划和大规模的新镇建设降低了建筑造价，保证了各种设施的供应，提高了维修效率。随着人们对住房的要求和期望的提升，建屋局对居民的需求与理想也有了深入的了解。为了满足日益变化的社区需求，政府在组织实现新镇远景之际，较旧的市镇也通过选择性整体重建计划和组屋区更新计划而改头换面，重获新生。选择性整体重建计划能让居民提升至附近新建的和更好的组屋，同时享有新的99年的房屋居住权。组屋区更新计划包括主要翻新计划、中期翻新计划、电梯翻新计划、家居改进计划和邻区更新计划。这些组屋区更新计划能给较旧市镇注入活力和新生，使居民无需搬离熟悉的社区而仍能享受更美好的生活环境。

3.适当的财政支持

政府资金一直都在新加坡公共住屋方面扮演重要角色，确保组屋符合国人的购买力。政府援助措施包括提供贷款和津贴以资助公共住屋的发展和其他活动。政府资助建屋局运作的主要贷款包括:抵押融资贷款，让建屋局为购买组屋者提供抵押贷款;翻新融资贷款，为屋主提供分期付款计划，帮助他们支付所需分担的组屋翻新计划;建屋发展贷款，专门用以资助发展计划及运作;建屋局也通过中期票据计划投入资本市场筹集资金;同时，政府每年为建屋局提供津贴以弥补推行公共住屋的赤字。

(四)巴西库里蒂巴市生态之都建设

库里蒂巴市是巴西南部巴拉那州的州府，全市面积132km2，人口160 万，是巴西第七大城市。库里蒂巴市因城市布局合理、城市环境优良、管理措施得当，其城市规划在探索城市可持续发展之路上取得了举世公认的成绩，使之成为世界著名的生态环保城市。

1.前瞻性的生态城市规划

20世纪60年代末，库里蒂巴市开始建立城市发展新规划，20世纪70年代贾米·勒纳出任库里蒂巴市长，开始了库里蒂巴的生态建设规划。第一，在道路两旁专门为建设绿地而预留位置，为公交车预留专用车道，避免了城市发展一定阶段后的道路拆建整修问题，通过追求高度系统化的、渐进的和深思熟虑的城市规划设计，实现了土地利用与公共交通一体化;第二，结合城市的发展状况和自然条件，科学规划设计，合理布局商业区和住宅区，使得库里蒂巴市从一个人口密集的大城市转型为多中心的综合城区;第三，严格控制第一、二、三产业的比例，避免了日后因产业结构不合理导致城市功能退化等问题。正是由于库里蒂巴市这一系列有前瞻性的城市规划，才使得它成为今天宜居的生态城市。

2.少量的政府财政投资

在城市化建设过程中，库里蒂巴市政府积极鼓励私人企业投资参与城市建设，这样既能减少政府资金的投入，激发企业的生产活力，又为市民提供了更多的就业机会。在市政建设方面，政府鼓励和调动私营企业参与城市建设，通过对私营企业方案的优选竞标，征集到许多新鲜的城市建设思路，政府部门只负责指导，既节省了政府的人力财力，又能够保证城市建设质量。政府鼓励在生态环境遭到破坏的地方建设公共设施，如在垃圾场上建造植物园，在矿坑上建造歌剧院等，土地废而不弃，这些地方并没有因公共设施的建设而遭到破坏，反而得到了很好的保护，同时政府也从中获利，因为这种土地管理模式不仅减少了政府管理和保护的成本，还减少了资源的消费和废物的产生，有效抑制了大拆大建、建筑寿命过短等现象的出现。

3.严格的法律法令

早在1953年，库里蒂巴市政府就制定了一系列与城市规划相关的法令，规定在城市建设中要把绿化放在首要位置。政府为了加强城市绿化，建立了专门的绿化区域委员会，砍树必须经过政府批准，而且还需要在园林部门监督下进行。此外，每砍伐一棵树，就要补种两棵树，正是在市政府的高度重视和市民的大力支持下，库里蒂巴市人均绿地面积从1970年的0.5 平方米增加到现在的51.5 平方米，是世界卫生组织建议的16 平方米的3 倍。1966年初，库里蒂巴市政府规划了排水管线，划定某些低洼地区禁止开发以专供排洪用，并于1975年通过了“保护现行自然排水系统的强制性法令”。库里蒂巴市政府在河岸两旁建成了有蓄洪作用的公园，并修建了人工湖。政府禁止在公园铺设硬质路面，公园里的一切保持原生态，公园里可以渗水的的土路也维护了城市的水资源循环。另外，该市还有一条旨在保护历史建筑物的法令，历史街区的土地所有者不可以在历史街区的土地上进行随意开发。这些法律法令要求每个相关部门和人员必须严格执行，这在一定程度上保证了库里蒂巴市城市建设的顺利进行。

4.广泛的群众参与

库里蒂巴市政府坚持“以人为本”，尊重公民，视公民为所有公共资产和服务的所有者与参与者，系统化的“绿色城市”发展策略又激发了群众的想象力和参与热情，使得群众广泛参与到生态城市建设中来。首先是快速公交系统，目前库里蒂巴有几百个社会公益项目都是要群众参与的，如“垃圾不是废物(Garbage is not garbage)”的垃圾回收项目，市长曾经亲自到街道上捡垃圾，用捡来的垃圾置换物品，市民们不再把捡垃圾当成是丢脸的事，全民参与到垃圾购买活动中来，使城市中的垃圾循环回收率达到95%;在最贫穷的邻里小区城市开始“Line to work ”的技能培训项目，帮助市民学习和提高各种实用技能;在公园和绿地建设项目中，库里蒂巴市购买了150 多万棵树木，由市民自愿沿着城市街道种植，使得城市绿化面积迅速提高;公共汽车再利用项目是把淘汰的公共汽车漆成绿色，提供周末从市中心至公园的免费交通服务或用于学校服务中心、流动教室等，为低收入邻里小区提供成人教育服务。

二、对国外生态型城镇建设的政策借鉴

(一)以科学的总体规划指导生态城市建设

瑞典的哈默比、芬兰维基、新加坡新镇以及巴西库里蒂巴市在生态城建设过程中最先考虑的都是规划，以科学的总体规划为政策导向，这是实现城市(镇)可持续发展的重要前提。规划是城镇的灵魂，这些地区的城镇发展着眼于“生态导向”的整体规划，立足实际，科学地处理和协调城镇的各种功能，解决城镇化进程中出现的各种矛盾，确保城镇化发展的水平、速度和效益三者协调统一。在生态城市建设过程中，政府部门应根据自身经济社会发展水平和城镇化建设的需要，科学谋划城镇发展的功能布局、市政建设、城镇管理等方面问题，把城镇建设的相关要素、可能存在的问题和解决办法统筹考虑进去，既要把城市、区域规划和国家总体的规划结合起来，使城市发展与区域经济的发展甚至国家的发展相协调，达到与区域共存、与自然共生的目标，同时又按照区别对待、因地制宜、统筹分类的方法，做好各乡镇建设的规划编制。城镇规划应是一种绿色规划和可持续发展的规划，应从现有的关注大气、水体、噪音、环境的污染程度，转向把城镇环境、生态作为系统工程与人工环境结合起来的一种规划，充分体现安全性、生活便捷性、环境舒适性、经济性及生态可持续性。

(二)以完善的公共政策调控生态城市发展

城市(镇)化是政府的主导行为，积极发挥公共政策的调控作用是生态型城市(镇)健康发展的关键。政府为城镇化发展营造良好的政策环境，对政府在调控整个城镇体系的健康有序发展具有十分重要的意义。哈默比城利用税收政策——征收交通拥堵税来缓解城市交通压力;芬兰赫尔辛基政府利用财产政策的公有导向促进维基试验新区的顺利开发;新加坡政府通过财政、金融等政策帮助购买组屋的国人分担经济上的压力;巴西库里蒂巴政府的就业政策一方面鼓励大量私人企业参与市政建设，另一方面又为更多人提供了就业岗位。各国政府强调制定和优化公共政策，发挥公共政策的调控作用，积极开发建设区域基础设施，改善城市生态环境，提供公共服务设施，引导城镇化与市场化、工业化互动发展，积极推进区域结构调整，正确应对快速发展的城镇化进程，用财政、税收、就业等政策调节资源配置，弥补市场机制的不足。

(三)以合理的产业布局促进生态城市发展

瑞典的哈默比城原本是一个工业码头，但是政府部门科学布局，大胆创新，改变了传统产业模式，适时地进行产业结构调整，使哈默比从昨日破败的工业码头变成今日生机勃勃的生态型城镇。巴西库里蒂巴市在城市规划之初就确立了控制第一、二、三产业布局和结构的计划，保证了其在之后的城市化发展过程中城市的发展活力，也避免了因城市产业布局很不合理而导致的城市功能衰退的状况。我国要加快城市化进程，搞好小城镇建设，不能停留在已有的传统模式上，必须以创新为动力，走新型工业化道路，大力实施科教兴国战略和可持续发展战略，不断增强中小城市和小城镇的整体实力和产出功能。一是应有计划、有步骤地把大城市在产业结构调整中需要转移出来的某些产业、企业，经过技术组装重新布局于小城镇，这既降低了大城市的产业升级成本，又缩短了小城镇的产业成长周期，实现跨越式发展。二是千方百计地寻求适合小城镇开展科技成果转化的好项目、新形式，以最新的科技成果武装小城镇的新兴产业、企业，进一步提升其产业水平和经济实力。

(四)以完善的经济政策调节地区差异

芬兰维基实验新区、新加坡和巴西库里蒂巴市政府在建设生态城的过程中，都注重鼓励和调动私营企业参与城市建设，既减少了政府资金的投入，激发了企业的生产活力，又为市民提供了更多的就业机会。另外，各国都利用财政投资和补贴政策，扶持弱势产业和群体，保证了城市化建设顺利进行。生态发展是探索一条生态保护与经济发展共存的模式，也就是说生态经济不是以生态换经济，亦不是以经济换生态。经济政策的制定必须考虑通过增加基础设施建设，促进经济资本的成功投资，增强新企业的创业和创新，促进企业的发展。我国生态城镇建设应吸收国外的先进经验，充分利用经济全球化，实现劳动力和产能的合理布局和配给，在实现可持续发展的情况下，有效地发挥经济效益的前提下，将全球化所获得的成效运用于本地区的经济发展，建立符合市场经济体制的多元化、社会化投融资体制，培育资本市场，拓宽投融资渠道，为生态型城镇建设提供良好的生长环境。

(五)以完整的政策体系保证城市建设进行

瑞典的哈默比湖城、芬兰的维基实验新区、新加坡的新镇建设和巴西的库里蒂巴市生态城市的建设都着眼于为社会提供良好的公共服务，重视对城市基础设施的完善，使各项政策措施有机配合，把城市的能源系统、污染处理系统、食物供应系统结合起来，使城市建设和生态建设同步发展。我国生态城市建设应吸收国外生态城市建设的先进经验，注重城市发展质量，进一步完善城市基础设施和社会设施建设，提高城市建设档次，完善城市住宅、道路、给排水、电力、电信、供热、燃气、环境卫生、园林绿化、防灾体系等基础设施的建设，强化城市商业、医疗、卫生、教育、体育等社会设施的配套发展。要实现城市经济社会协调发展的预期目标，就应当在国家宏观调控政策的引导下，发挥地方政策的合力，既要加强财政政策、税收政策、金融政策与产业政策、生态环境保护政策等的协调配合，又要有人口政策、就业政策、教育政策和社会保障政策的协同配合，充分发挥协同效应，既实现城镇化快速发展的目标，又能兼顾到生态环境及资源的良性利用，从而健康地推动生态城市建设。

［1］崔亚伟，梁启斌，赵由才.可持续发展——低碳之路［M］.北京:冶金工业出版社，2012.

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