分支机构能否成为行政案件当事人

北京市药品监督管理局□文 刘贞

分支机构能否成为行政案件当事人的问题在药监执法人员中讨论多年，这其实是行政责任与民事责任的区分认识不清楚所导致的。笔者根据对《公司法》、《行政处罚法》以及其他法律规定进行分析，明确了分支机构作为行政案件当事人的身份。

1 分支机构的定义及其区别

1.1分公司的定义与特征

在药监执法中，分支机构多是分公司和子公司。根据《公司法》的规定，分公司是指公司依法设置的并以本公司的名义进行经营活动的分支机构。有三个基本特征。

一是分公司只是总公司的一个分支机构，不具有法人资格。没有自己独立的公司名称，它在经营活动中只能以本公司的名义进行活动；没有自己独立的章程；没有自己独立的财产，它在实际经营活动中所拥有的财产，是属于总公司的，是列入总公司的资产负债表中的；在经营活动中所产生的债权债务关系，是由总公司而非分公司承担的，总公司以自己的全部财产对分公司的经营活动承担责任。

二是它是由总公司依法设立的，而不是由股东投资设立的。

三是它是隶属于总公司的，分公司的人事、业务、财产等，都是直接受本公司控制的，它只是代表本公司开展业务活动，但是分公司在经营活动中所产生的一切民事责任，必须由总公司承担。

1.2 子公司可以做为行政案件当事人

所谓子公司是相对于母公司而言的，子公司是指其一定数额以上的股份被母公司所控制或者根据协议受母公司实际控制的公司。子公司受母公司的实际控制，即母公司拥有对子公司重大问题的决定权；子公司本身是一个独立的法人；母公司对子公司的控制，必须符合一定的法律条件。

母公司对子公司的控制大体分为两类。一类是母公司拥有子公司50%以上股份，母公司对子公司拥有绝对控股权；一类是母公司虽仅拥有子公司50%以下的股份，但由于是第一大股东因而拥有对子公司的相对控股权。由于子公司本身也是一个独立的法人，在经营活动中重大事项虽由母公司决定，但是，子公司有自己独立的名称、章程、组织机构，对外也是以自己的名义进行经营活动，因此，子公司在经营活动中发生的债权债务关系，应由其自己独立承担，这是子公司与分公司的本质区别。

2 分公司能否作为行政案件当事人

2.1分公司属于法律规定的其他组织

《行政处罚法》第三条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”可见，行政机关有权对违反行政管理秩序的“其他组织”进行处罚。“其他组织”的解释可见最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第四十条规定：“民事诉讼法第四十九条规定的其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但不具备法人资格的组织，包括：……（5）法人依法设立并领取营业执照的分支机构。”可见，分公司属于法律规定的“其他组织”。

2.2 分公司可以作为行政案件当事人

分公司不具有法人资格，不能独立承担民事责任，但是可以作为行政案件当事人。在国家工商行政管理局《关于企业法人的非独立核算分支机构能否作为行政案件当事人的请示的答复》（工商[1990]174号）中明确规定：“企业法人设立的不能独立承担民事责任的机构，可以作为行政处罚案件的当事人。”

1999年，国家工商行政管理局下发的《关于认定违法主体有关问题的答复》（工商企字[1999]第233号）再次强调：“各类企业法人设立的不能独立承担民事责任的分支机构，均属于从事经营活动的经济组织，依照《行政处罚法》等现行有关规定，该经济组织可以作为行政处罚案件的当事人，但该经济组织不能完全承担有关行政责任时，应由其所隶属的企业法人承担。”

在行政处罚中，申诫罚和资格罚等与人身有关的处罚也应当由分公司直接承担，当分公司财产不足以支付行政处罚罚款时，由总公司补足不足的部分。