农民专业合作社发展的困境与出路

温铁军

(作者系中国人民大学农业与农村发展学院教授)

新农村建设必须通过提高农民组织化程度来体现农民的主体地位。如果过多强调以业务单一的专业性合作为主，往往会出现普遍性的“精英俘获”，不利于“农民主体”地位的实现，因为在当前新农村建设资源分配中，大多数政府主导实际上已经沦为部门代表的利益集团主导，它们追求的并不是公共利益最大化。这必然导致普惠性政策变质为精英农户得益多，而大多数小农被“客体化”和边缘化。基于此，笔者认为，政府应该将综合性、多功能的农民合作组织作为新农村建设的主体，改变条块分割的复杂格局。

一、农民专业合作社效能的局限性

当前大多数农民专业合作社是在农户分化、部门和资本“下乡”的格局下生发和运行的，因而形成了特殊的面貌。从合作激励来看，农民合作有利于帮助部门和资本克服“下乡”的交易成本；外部的“下乡”资本也乐于为组织农户支付一定成本，因为除节约交易费用外，还可以获得政府的财政补贴；部门把握着公共财政对合作组织的分配渠道，一般也会选择和其经营领域相关的产品或服务去组织合作社，以利于部门经营职能的扩展。显然，如果农户以降低交易成本、实现和不断提高组织化程度作为合作宗旨，那么，从理论逻辑上推演，农民合作组织的规模扩大、实力增强，将与资本和部门垄断性经营形成竞争，压缩资本和部门的利益空间。由于农民专业合作社对于资本和部门的获利（寻租）具有双重效应，资本和部门的现实选择就是扶持大农(精英农户)，压制小农(普通农户)，通过组建大农主导的合作社实现其既节约交易成本又相对保证垄断收益的目的。

这样由强势主体“利益共谋”形成的合作社，一般不会真正完善合作社内部的合作关系，对外交易成本的节约也只会止于汇集社员的购销需求；对内执行的往往是“大农吃小农”的逻辑——几个大户联合起来，在最终购销方和农户之间充当一个中间商，低价买进农户产品而高价卖给部门和资本，或者低价买进部门和资本的生产资料和技术，再高价卖给农户。

实质上，这样的合作社只是在部门和资本因与高度分散小农交易成本过高而无法“下乡”的情况下，在部门、资本与小农中间增加了一个类似于合伙制企业的中间商，其并不能解决小农在市场上的弱势地位，也不能帮助小农参与分享社会平均收益。这势必造成合作社发展的虚假繁荣局面，在本来已经注水的政绩体系中增加一个试图使弱势群体得以自圆其说的依据，并且改变财政专项扶持资金维护公平的公益性质。

二、农民专业合作社发展的困境

随着中央对合作社工作的重视，各部门追求各自政绩、一政多门的问题更加突出。虽然各部门乐于见到真正的合作社，但由于扶持资金有限，而基于大农事实上已经成长起来了，扶持大农主导的合作社比建立普惠制的扶持机制或建立一个更严密的遴选机制，行政成本要低很多，况且还可以和大农共谋获得回扣或远期收益，于是，使用财政资金扶持合作社的部门就倾向于“知假扶假”。

同理，资本主导农户合作一般情况下也仅限于由大农组织市场需求，其与合作社仅发展合同购销关系，并不会投入很多资本、人力和技术来帮助提高合作社的谈判能力和经营实力，更不会帮助专业合作社朝“规范化”方向发展。

没有属于农民自己的合作社直接或间接地支撑，农民就容易沦为各类垄断性力量的盘剥对象。合作社作为一种农民可以信赖的组织，除了帮助农民维护权益外，还是扭转乡村失序、建设农村文化等方面的重要组织载体。但是，能够促进公平、保障弱势农民群体权益的合作社，在当前条块分割的行政生态下却难以形成。笔者认为，中国农民合作的主要障碍是如何破除涉农部门利益和“下乡”资本相对于小农的优势地位问题。

2007年7月1日，《中华人民共和国农民专业合作社法》的正式实施，不仅没有改变、反而加强了上述“假合作社”的发展态势，这是因为，政府部门的约束条件没变，扶持资金优先、符号可见性优先的政绩追求未变，营利性目标没变；资本的约束条件没变，和部门结盟的逻辑没变，短期营利目标未变；政府部门和资本的强势地位没变，优势资源禀赋(人际关系资源、信息资源)没变；大农的约束条件没变；小农的约束条件，如生产规模小、资源劣势(技术水平、信息资源等)也没有变。

鉴于这种“大农吃小农”的合作社会越来越多，如果政府强力按照法律精神规范合作社的话，大农的利益将会受到限制。若其由于经营能力和贡献不能科学折股而参与合作组织的积极性下降，农民仍然无法解决与外部主体交易成本过高的问题。表面看起来这是合作社治理结构的规范问题，但实质上是合作化进程中各种利益主体的资源禀赋、利益结构的对比和连接方式问题。由于部门、资本与“大农”相结合的农民专业合作社几乎必然地内含着“精英俘获”机制，因此，真正重要的是中央政府提出的新农村建设战略及其相关投资如何调整，才能扭转本文揭示的基于部门、资本、大农、小农的资源禀赋和利益结构而内生的合作社组织变异的实际逻辑。

三、农民专业合作社发展的出路

当前迫切需要反思农民专业合作社实践，推动以广大农民为本位的农民合作运动，将综合性农民合作社作为承接财政“普惠制”投入的主要载体。这样才能提高农民组织化程度，从制度上维护外部主体与2亿多兼业小农户之间的契约关系。也只有农民组织化程度提高，形成集体“谈判”条件而产生制度成本较低的“可维护契约”，正常市场经济需要的信用社会基础才能逐渐形成。

综合性农民专业合作社是指业务范围涉及生产、加工、流通、金融、保险以及文化建设等众多领域的农民合作经济组织，其最大优势在于通过多样化业务节约交易费用——既有生产和销售领域的合作，以解决农产品供给问题；又有金融、保险领域的合作，以解决农民资金短缺的问题；还有文化领域的合作，以解决文化建设、培养新型农民问题。综合性农民专业合作社甚至可以吸纳城市消费者加入，形成生产者与消费者直接对接的机制，彻底降低农产品流通成本，实现提高农民收入、保障质量安全、增加消费者福利的多重目标。但应该强调的是，综合性农民专业合作社不是“政社合一”，更不是要取代村民自治组织的地位，而是在深化农业多功能性、生态文明建设等新理念的基础上，注重多元化、综合化发展的农民合作经济组织。

发展综合性农民专业合作社，也有助于充分发挥农民专业合作社这一制度提高农民的组织化程度的作用。第一，强化家庭承包经营为基础、统分结合双层经营体制的“统”的功能。自从人民公社制度解体以来，农民“原子化”趋势明显，农民组织化程度低成为我国农业生产的基本国情。发展多功能性的现代农业，需要符合现代农业经营特征的经营主体，在不改变现有土地制度的情况下，通过农民之间的合作形成的经营主体，能有效发挥统一经营的优势，促进农业生产。第二，农民专业合作社进入生产、流通、加工等多种领域，能增强自身的实力和吸引力。只有切实提高农民的组织化程度才能建立与外部经济主体相应的谈判地位，形成可以维护的契约关系。如果农民专业合作社仅仅停留在生产层面，也能通过提高谈判能力和为成员提供技术服务进而在一定程度上带动农民增收，但无法根本改变成员的经营规模，无法影响市场价格，因此带动农民增收的幅度不会太大，增收的时效不会太长。只有进入金融、流通和加工等附加值高、利润率高的领域，才能从根本上改变农民在利润分配链条上的不利地位，有效增加农民收入，让农民通过合作得到更多实惠，增强农民专业合作社的实力和吸引力，提高农民的组织化程度。第三，农民专业合作社进行文化建设，能提高成员的合作意识、培养新型农民，为解决“三农”问题提供人才保障。重视和加强合作社的文化建设，既能提高成员的合作意识、培养新型农民，为建设现代农业发展和社会主义新农村提供人力保障；也能培养成员的民主管理意识，进而促进乡村自治。

发展综合性农民专业合作社，需要在政策上更为积极。农民通过合作能够办好的事，就放手让农民办；适合农民进入的领域，都放手让农民通过合作进入；能够减免的税费，都尽量减免。农民专业合作社自身建设也需要更为规范，切实发挥带动作用，保障成员应有权益，努力摸索建立适合自身发展实际情况的制度和发展战略，积极稳妥地开展各项业务。