关于修订《农民专业合作社法》的几点思考

苑 鹏

(作者系中国社会科学院农村发展研究所研究员)

《农民专业合作社法》颁布6年多来，在促进农民专业合作社快速发展、提升农民的组织化程度、缓解农产品卖难问题，提升农产品的市场竞争力，完善农业产业化的经营模式和经营水平，加强农产品质量安全，增加农民收入，促进农村社区建设等方面发挥出了不可替代的积极作用。但是在运行中，《农民专业合作社法》也暴露出了一些问题和缺陷，无法适应农民专业合作社发展的新形势和创新实践。有鉴于此，2013年中央1号文件明确提出要“抓紧研究修订农民专业合作社法”。从农民专业合作社在发展实践中对法律制度的需求入手，今后修订《农民专业合作社法》中，需要重点研究以下四大基本方面。

第一，立法目的。《农民专业合作社法》第一章第一条明确规定，“为了支持、引导农民专业合作社的发展，规范农民专业合作社的组织和行为，保护农民专业合作社及其成员的合法权益，促进农业和农村经济的发展，制定本法”。它包括了立法的四层含义，首先明确国家对于合作社发展的基本态度是“支持、引导”；其次，如同任何其他市场主体法一样，要规范其组织行为，以便与其他市场主体区分开来；再次要保护该组织及其成员的合法权益；最后是要通过农民专业合作社的发展，促进农业和农村经济的发展。

从这几年的实践看，引导和扶持农民专业合作社健康发展已经纳入从中央到省市县各级政府和相关部门农村农业工作的重要议事日程上来，政府出台的各种优惠政策和财政扶持，成功地吸引了一批农村各路精英、涉农企业和社会企业家等积极参与到领办、参办农民专业合作社的事业中来，并撬动了大批的社会资本投入农业，为改善广大农户的市场竞争地位、提升农户的生产经营水平发挥了积极的作用。但是如何规范农民专业合作社的组织和行为，使之真正成为一种农民为主体的新型市场主体，并保护成员的基本权益，相比之下，法律的约束作用显得苍白，相应的核心条款如关于合作社的基本原则规定等在大量合作社中形同虚设。合作社与农村中大量存在的私营个体企业、合伙企业的区分边界模糊，成为学界、政府部门乃至社会争论的一个焦点问题。这在农民专业合作社的税务登记证中得到充分的反映。笔者收集到的关于农民专业合作社税务登记注册类型中，涵盖了集体企业、股份合作企业、有限责任公司、个人合伙、私营合伙企业、社团组织以及其他企业、其他组织等多种类型，可谓是五花八门，几乎覆盖了所有工商注册登记企业类型。缺乏合作社制度安排的独特属性，是其背后的直接原因。并且，立法的最终目的存在着绕不开的核心问题，即发展合作社的直接目标到底是指向农民、农户还是农业、农村？尽管两者之间关系紧密，相互交织、相互影响，但是以农产品初级生产者为导向，还是以农业产业、农村区域为导向发展合作社，对于农民生产者的福利影响相差较大。前者紧紧围绕农民的福利增进，以提升农户市场竞争力为核心，增进农民利益；而后者则是围绕提升农产品的市场竞争力，农业产业的可持续发展和农村区域的和谐稳定，在某种程度上与增进农户利益有冲突，合作社的组织基础强调的是专业化、规模化农户，而不是兼业农户。因为这是提升农产品竞争力的基本前提。

2013年中央1号文件明确农民合作社的基本定位“是带动农户进入市场的基本主体，是发展农村集体经济的新型实体，是创新农村社会管理的有效载体”。这将组织农户、提升广大农户进入市场的组织化程度提到核心位置，并强调合作社的多功能性。从几年来合作社的发展情况看，合作社存在着被非农民工具性发展倾向，主要表现在农民生产经营者、特别是兼业农民在合作社的主体地位没有得到充分体现，成为合作社领办人控制下的雇佣工具，虽然初步解决了农产品的出路问题，并获得了更多的就业机会，收入稳定性得到保障，但是从缩小收入差距的视角看，没有明显的改善。

第二，法律名称、调整对象和适用范围。《农民专业合作社法》在 2003年中央最早批复的立法规划和起草阶段中，法律的名称一直使用的是《农民合作经济组织法》，但是对于法律名称的争议始终不断，焦点是“宽法”——农村合作经济组织法，包括社区合作组织、农村合作金融组织等其他类型的合作组织；还是“窄法”——“农民专业合作社法”，仅包括以农民为主体、自发形成的合作社。按照《农民专业合作社法》第二条的规定，“农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织。农民专业合作社以其成员为主要服务对象，提供农业生产资料的购买，农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务”。从法律定义上，法律的调整对象排除了传统体制下转型而来的社区合作组织、供销合作组织，也排除了改革开放中出现的农村金融组织和农村专业技术协会，仅仅锁定在农民自我兴办、并且开展经营活动的合作社。但是从目前农民专业合作社的发展现状看，即使是农民自我兴办的合作社，类型也十分丰富，早已突破了法律的界定范围，出现了农村沼气、劳务、乡村旅游、传统工艺品等覆盖农村二、三产业的经营类和服务类合作社，而这些类型的合作社在注册登记中遇到了法律障碍，并诱发了一些地方法律法规的“创新”，即突破《农民专业合作社法》上位法，在地方制定的《农民专业合作社法》实施办法或条例中，给予其合法性。但是按照《立法法》第六十三条，地方性法规的制定的前提是“不同宪法、法律、行政法规相抵触”，因而其法律法规的有效性受到质疑。

第三，联合社问题。农民专业合作社发展起来后，横向联合和纵向一体化是必然趋势。但是关于合作社的联合社，法律没有规定。一些省份在出台《农民专业合作社法》实施办法或条例时，都突破了《农民专业合作社法》的限制，明确赋予联合社与农民专业合作社同等法律地位。目前，我国已有16个省、市、自治区和直辖市在出台的《农民专业合作社法》实施办法或条例中，明确了联合社的合法身份。但是从全国范围看，联合社的工商注册登记问题并没有解决。今年的中央一号文件，明确提出要“引导农民合作社以产品和产业为纽带开展合作与联合，积极探索合作社联社登记管理办法”。

在现行法律下，合作社联合体只能设立社团法人，以协会方式取得法律地位；但协会不具备经营资格，因而无法代表合作社利益直接参与经营活动。因此，只有为实体性联合社提供法律地位，才为合作社所需要。因此，完善《农民专业合作社登记管理条例》势在必行。

第四，政府与合作社关系。法律第九条规定，“县级以上各级人民政府应当组织农业行政主管部门和其他有关部门及有关组织，依照本法规定，依据各自职责，对农民专业合作社的建设和发展给予指导、扶持和服务”。该规定吸取了人民公社体制的经验教训，重点集中在加强政府的服务功能上。但是运行中暴露出两大问题，一是由于缺乏政府的专门监管，很多的合作社扶持资金、税收优惠被冒名合作社所占用，影响了合作社的健康发展，抑制了真正的农民专业合作社的发展；二是由于政府指导部门不明确，在一些地方出现相关利益部门互争指导权，增加了行政成本。

综上，从未来完善法律的方面看，《农民专业合作社法》的立法目的应当向着少目标、单一目标转型，突出合作社的农户目标导向，强调合作社作为维护广大农户生产经营者的经济权益，提升农户的市场竞争力的组织载体，是农户自我互助、为农户所利用的组织属性。

在法律调整范围方面，在坚持已有法律名称的前提下，扩大法律的调整范围，不仅包括第一产业的经营，而且包括二、三产业。但是鉴于金融业务的独特性，如果合作社开展融资，应当仅限于成员内部。并且资金的使用用途应当限定在合作社的经营业务范围内。同时成员可以从合作社中获得的互助资金总量需要与个人的入股金总额挂钩，以便有效控制风险。

关于合作社联合社，首先应明确联合社的法人地位视同农民专业合作社法人。并参照农民专业合作社的相关设立制度进行登记注册，其注册资金、最低成员数量应当有明确规定，成员以合作社法人为基本成员；其次在业务范围上，鉴于中国共产党十七届三中全会明确鼓励有条件的农民专业合作社开展信用合作，可以允许联社的业务范围拓展到金融服务，但是为防止利用联社从事民间高利贷，联社的服务功能应严格限定在中介服务和成员内部资金融通，不能开展直接的金融活动；最后，应当明确联合社与成员社的关系。成员社以其入社股金为限，对联合社承担有限责任。联合社以成员社的入股金总额为限，对外承担有限法律责任。成员社的入股金额应当与其在联社中的交易额挂钩。

在政府与合作社关系上，应当考虑增加政府行政监督的法律条款。行政监督的重点是对获得政府财政扶持资金、金融优惠服务和税收优惠的合作社，发挥政府的监管职能，重点是合作社的成员账户建立、“三会”会议记录以及年终财务报表等，促进合作社健康发展。