民主集中制制度建设的江苏探索

赵准 李绍海 谢汝欢

民主集中制制度建设的江苏探索

赵准 李绍海 谢汝欢

民主集中制是中国共产党的根本组织原则，也是群众路线在党的生活中的运用。坚持和完善民主集中制是一项系统工程，只有逐步完善相关具体制度，才能把党的高度统一性与发挥全体党员的创造性紧密结合，使这一根本原则真正落实到党的工作和党的建设的各个方面，切实增强党的创新活力。

一、江苏在民主集中制制度建设方面卓有成效

近年来，我们党在完善民主集中制方面做了大量工作，党内政治生活始终保持正常化，重大问题决策步入科学化民主化轨道，干部人事工作民主公开程度日益提高，党员民主权利得到进一步落实和保障。在中央的领导和带动下，江苏在这些方面进行了一定的探索和实践。

党的代表大会制度进一步完善。近年来，江苏先后选择一个省辖市（淮安）和14个县（市、区）开展党代表大会常任制试点。试点地区实行党代表大会年会制，每年年初或年底召开一次党代表大会，报告党委、纪委工作情况，接受大会评议监督和党代表询问质询；陆续出台了关于党代表大会议案、意见、建议提出和办理的有关文件，形成一整套工作机制。党代表大会常任制试点工作的开展，为党代表和广大党员民主参与和监督党内事务提供了一个制度性的渠道。

党委全委会重要作用得到有效发挥。健全常委会向全委会报告工作并接受监督制度，省市县三级党委均建立和落实了常委会向全委会述职述廉制度和全委会成员对常委会工作询问质询制度。2008年，江苏省出台《关于进一步改进领导方法和领导作风的若干意见》，规定凡涉及全省性的重大事项，都必须由省委全委会讨论决定；健全全委会民主推荐重要干部制度，换届集中调整或者各省辖市、省各部门正职空缺时，有关人选应在全委会上进行民主推荐。这些制度，使全委会的领导地位和权利得到切实维护和保障。

党委常委会议事决策机制逐步健全。2006年，江苏制订出台《省委常委会议事决策规则》，对常委会议事决策的范围、会议制度、决策执行等作了明确规定，要求凡提交会议讨论的议题，有关单位应深入进行调查研究，重大议题省委分管常委要亲自参加调研，在此基础上提出两个以上可供比较的方案再上会；凡提交会议讨论的干部任免事项，与会者须对拟任免人员要逐个表明同意、不同意或缓议。2008年，省委制订《关于贯彻落实〈关于完善地方党委领导班子配备改革后工作机制意见〉的实施办法》，建立常委会内部沟通、工作协调、集体决策等机制。议事决策规则的制订，从制度和机制上保障了省委常委带头贯彻民主集中制的组织原则，确保在重大问题决策中充分发挥集体领导的作用。

党代表、全委会成员对常委会工作评议监督制度进一步强化。2007年，江苏制订了贯彻落实中央关于地方党委委员、纪委委员开展党内询问和质询制度的《实施细则》，在党委委员询问和质询的对象、形式、承办工作部门和办理方式等方面明确了具体操作规范。建立省党代表列席省委全委会制度，规定每位党代表任期内至少安排列席一次全委会，在考察推荐重要干部时，组织党代表参加民主测评、民主推荐。2011年，制订了《中国共产党江苏省地方各级代表大会任期制实施办法（试行）》，对党代表的权利和职责、开展工作的主要方式、活动的主要组织形式、履行职责的保障等方面作出具体规定。

党务公开工作得到切实加强。为了及时向社会公开重点工作动态，江苏省委建立了门户网站。“县委权力公开透明运行”是我国民主政治发展的重大变革，江苏大力推进县委权力公开透明运行试点工作。2009年3月，中纪委、中组部在江苏睢宁县开展试点，全县通过短信、网络、热线电话等，直接受理群众各类诉求、意见，回复率达100%，办结率达到92%。2011年，江苏又选择常熟市、扬州市江都区开展省级试点。试点地区普遍建立了县级党代会、全委会、常委会、常委会成员职权目录，明确界定党代会、全委会、常委会和常委会每一个成员的职权范围和责任义务，完善党委权力运行流程，对党代会、全委会、常委会行权程序作了严格规定，切实规范了党委权力行使，强化了对权力的监督。

这些举措，有效提升了党委决策的科学化、民主化水平，更好发挥了领导班子成员的积极性、主动性，营造出生动活泼、风清气正的良好政治环境，促进了干部队伍民主作风的加快转变，推动全省经济社会又好又快发展。

二、民主集中制制度建设需要切实解决薄弱环节

新时期民主集中制制度建设应当坚持渐进性原则，要紧扣国情、省情的实际情况来推进。江苏近年来在民主集中制制度建设方面取得了明显进展，但与当前形势要求和党员群众期待相比，还存在一些突出问题和薄弱环节。

党代表大会、全委会、常委会的职责和权限尚不够明晰。各地普遍反映，党内有关法规比如《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》等，只对三者职权作了原则性规定，还缺乏操作性强的具体制度。特别是随着党代表大会常任制试点工作的展开，试点地区每年既要召开全委会，又要召开党代会年会，如果不明确界定党代会、全委会、常委会的职权，容易造成党代会、全委会内容趋同，影响议事决策的质量和评议监督的效果。

领导班子配备改革后的运行机制还需进一步健全。地方党委领导班子配备改革后，由于常委分工相对独立，常委会前常委进行沟通酝酿缺乏制度性渠道；党委和政府领导成员具体工作分工相互重叠的现象虽已明显减少，但在科教文卫、政法等领域仍存在党委、政府都有分管领导的问题；专职副书记的职责定位不够清晰，在常委分工负责制下，副书记协助书记抓党建的职能往往难以有效发挥，等等。

科学、民主、依法决策的制度有待进一步完善。一些地方决策中仍存在一定的随意性、盲目性和主观性，决策中民主与集中的关系没有处理好，重大决策“一把手”说了算的现象仍然存在；有的没有把调查研究作为议事决策前的必经程序，凭经验盲目决策、凭感情随意决策、凭直觉仓促决策；决策失误纠错改正机制尚未有效建立，以致在工作推进和落实中造成重大损失和负面影响。

对领导干部特别是“一把手”权力的监督与制约不够。在纵向监督上，上级对下级的监督存在着“远”的问题，下级对上级的监督存在着“难”的问题。在横向监督上，一些地方和单位纪检监察组织对本地本单位领导班子成员的监督难以到位，处于“弱化”状态，对“一把手”监督更是处于“虚化”状态。特别是近年来，上一级党委常委兼任下一级党委书记的情况呈逐渐增多趋势，这种情况下强化对“一把手”的监督和制约就显得更为重要。

三、加强民主集中制制度建设的着眼点

加强民主集中制制度建设要着力在健全党内民主保障制度、完善党内选举制度、强化全委会决策和监督作用、完善党员定期评议党组织领导班子等制度方面下功夫、见成效。

加强党委权力运行的顶层设计。建议中央根据发展党内民主的新形势，进一步完善地方党委工作条例，科学界定和划分地方党代会、全委会、常委会三者的职权。适当扩大党代会、全委会的决策事项和监督范围，合理增加全委会召开次数，把“议”的事项更多地交给全委会。规范党代会、全委会评议、表决的程序和方式，扩大党代表大会常任制试点范围，完善党代表和全委会委员发挥作用的有关制度。

制订出台统一的地方党委常委会议事规则和决策程序。目前许多地方在党委常委会议事决策方面普遍制订了相关规章制度，但总的来看仍处于探索阶段。同时由于议事决策规则的制订是地方党委常委会自发自为的举措，较多地体现出特定阶段和时任领导特别是“一把手”的个性特点，一些措施的延续性、传承性不够强。因此，建议中央在总结各地有效做法和成功经验的基础上，制订出台统一的制度规范，为地方党委常委会议事决策提供基本依据和准则。

拓宽党代表、全委会成员发挥经常性作用的途径。畅通党代表、全委会成员向常委会成员反映情况、提出建议的渠道，推行党员旁听基层党委会议、党代会代表列席同级党委会议等有关做法。深化县（市、区）党代会常任制试点工作，建立党代表、全委会成员提案制度和意见建议限期办理制度。试行乡镇党代会年会制度，加强基层党代表活动阵地建设。将党代表、全委会成员的活动经费纳入财政预算，切实保障他们正常履行职责的权利。

进一步健全对领导班子、领导干部的监督制约机制。加快建立结构合理、配置科学、程序严密、相互制约的权力运行机制。进一步强化纪检监察机关专门监督的功能，同时充分发挥人民群众及新闻舆论监督的作用。科学划分和合理确定“一把手”的职责权限和行权程序，总结推行党政正职一般不直接分管人事、财政、行政审批和招投标“四不管”制度。创新巡视机制，强化成果运用，充分发挥巡视工作的监督作用。

不断深化党务公开。进一步拓展党务公开内容，除涉及党和国家秘密等依照规定不宜公开外都应该向党员公开。领导干部年度考核结果、干部民主评议和测评结果、党委常委会议定事项落实情况、民主生活会征求意见建议的整改情况等都要公开。规范党务公开程序，不断增强党务公开的针对性和可操作性。逐步扩大党委权力公开透明运行试点范围，提高试点层次，以党务公开促民主、促公正。

健全落实民主集中制的程序性制度。目前，《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》对全委会、常委会的职责、议事决策内容作了规定，但程序性的规定过于原则，对于全委会和常委会的议题由谁来提出、通过什么样的方式提出，什么样的议题必须上常委会研究，党员权利受到侵犯时通过什么样的程序提出、多长时间办结，等等，都缺乏具体规定。要加强程序性制度建设，注重具体制度与基本制度、实体性制度与程序性制度的配套，提高制度的可操作性和运行质量。

重视乡镇党委民主集中制制度建设。当前，随着经济社会的发展和撤乡并镇，乡镇管辖范围越来越广、人口越来越多，影响力也越来越大。目前党的《农村基层组织工作条例》把乡镇党组织和村、社区一级党组织放在一起进行规范，已经不能完全适应乡镇发展实际。建议有关部门要针对新的发展形势，专门制订乡镇一级落实民主集中制的制度性规范，可在《农村基层组织工作条例》中单列一个部分处理，为规范乡镇党委行使权力行为提供制度保障，真正把民主集中制要求落实到基层。

责任编辑：张功杭

作者单位：（中共江苏省委办公厅）