完善国有企业权力制衡机制——兼谈深化国有企业反腐倡廉建设

王正宇

完善国有企业权力制衡机制——兼谈深化国有企业反腐倡廉建设

王正宇

国有企业的反腐倡廉建设，是从严治党、建设廉洁政治全局工作的重要内容，也是惩治和预防腐败体系不可缺少的重要组成部分。一个时期以来，党中央、中央纪委对于国有企业的反腐败工作作出了一系列部署，出台了一大批政策性意见和法规，从制度、规章层面对国企领导人员行权履职作出了许多明确的规定，这些约束性规定几乎可以与对各级党政干部的要求等量齐观。

仔细分析，为什么我们党把对国企领导人员的要求与党政干部的要求相等同？这是因为，我国现阶段的经济运行呈现国企、民企、外企三驾马车并驾齐驱的格局。毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展，毫不动摇地巩固和发展公有制经济，是我们国家发展经济的既定方针。党的十八大提出不断增强国有经济的活力、控制力和影响力。国有企业是中国特色社会主义的重要支柱，是全面建设小康社会的重要力量，是我们党执政的重要基础。这些都足以说明，国企领导干部与其他党政领导干部一样，都是我们党长期执政的主要骨干力量，对其形象、素质等必然会提出相应的要求。

国有企业的所有制性质决定了它同其他经济形态、其他市场主体有着明显区分。与民营企业、外向型企业等经济形态相比较，国有企业有着自己不可比拟的政治优势，有着自己的特殊属性，有着更多的社会责任担当。国有企业的经营者要十分清醒地看到自己肩负的政治责任和经济责任，要在追求经济效益最大化的同时，注重追求社会效益的最大化；要以提高资本收益为核心，做大国有资本、做强国有企业，提升产业水平，不断增强企业的核心竞争力；要在科学发展、转型升级、现代化建设进程中作出更多贡献；要在推动社会风气好转方面有更多的担当，在廉洁经营、廉洁从业方面走在全社会的前列。

不容回避的是，近年来国企屡屡发生高管腐败的案件，一批国企老总相继落马。其中的原因自然是多方面的，除去种种个人因素之外，权力集中、权力滥用、权力失去监督和制约、权力黑箱操作是基本原因。研究发现，国企发生的那些腐败案件，不管是企业高管，还是普通职员，腐败现象的共同点就是玩弄权力、权钱交易、中饱私囊。因此，反对腐败，必须下决心约束权力，使得公权真正公用，公权在阳光下公平、公开、公正地运行。

党的十八大提出了建设廉洁政治的重大任务。在这样的大背景下，国有企业的反腐倡廉建设必须拓展深度、提升高度，包括企业的廉洁经营文化、经营管理层的廉洁素养、全体员工的廉洁从业意识；包括企业在生产、经营、改革、发展各个环节廉政风险的防范与管控，等等，都有待进一步深化。在国有企业反对腐败、建设廉洁政治，一方面，要求国企领导人员树立远大理想，培养高尚的人格情操，要把矢志做大做强企业作为铸就人生辉煌的不懈追求，要在保证国有资产安全的同时保证个人的人身安全，在各种腐蚀拉拢面前，始终保持头脑的清醒，坚持按规章按原则公平公正办事，这就是不想腐败、不愿腐败；另一方面，反对腐败，依靠道德的力量是需要的，又是不够的，从法制的高度建立起不能腐败的监督、制衡机制，才是有效遏制腐败的治本之策，正所谓“必须把权力关进制度的笼子里”。考察目前国有企业的运作模式和管理架构，可以认为，完善国有企业权力制衡机制是国有企业建设廉洁政治的关键抓手，也是深化国有企业反腐倡廉建设的切入点。

制衡是一种相互牵制、互为监督的关系，制衡属于制度的约束，属于他律的范畴，也是民主政治最主要的制度保障。党的十八大报告指出：“严格规范权力行使，加强对领导干部特别是主要领导干部行使权力的监督。”习近平总书记强调：“决不允许以权谋私、决不允许搞特权。”这些都是刚性的纪律要求。但是，它的实现形式必须有一系列制衡的保证措施，否则，任何严格要求都有可能落空。作为一种制度性的设计，在深化国有企业改革的过程中，应当把完善国企权力制衡机制，与完善法人治理结构、提升治理水平同步考量、同步落实，这是贯彻党的十八大关于“健全权力运行制约和监督体系”，“确保决策权、执行权、监督权既互相制约又互相协调”的必然要求，也是推进国企改革发展的内在要求，又是建设廉洁政治、深化国企反腐倡廉建设的客观需要。

应当看到，现阶段不少国有企业的运行架构相当程度上还能够观察到某些行政机关的影子，领导人员尤其是主要领导人员的党性修养、知识素养、工作经验、掌控能力等对企业经营业绩、运行质态、发展走向关联度极大，“领导人经济”的说法也很适用于国企的经营管理模式。党政机关一把手、一言堂的现象在不少国有企业也大量存在。必须指出的是，经济社会发展的经验表明，无论是地区的发展还是企业的发展，如果仅仅维系在一个人或少数人身上，将是非常危险的，少数领导人员专横霸道、滥用权力、违法乱纪带来的教训也是十分深刻的。国有企业的做优做久、持续发展，既需要有政治素质高、熟悉市场经济、勇于开拓进取的领导团队，又需要对企业领导人员的用权行为加以有效监督和制约，确保行权履职过程的廉洁、有序、高效，惟有如此，企业的持续健康发展才有可能得到根本保证。

古今中外反腐倡廉的实践反复说明了这样一个道理，不受约束的权力必然导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。道德约束不了权力，权力只有用权力来约束。现阶段，对于过度集中的权力进行制衡，是必要的也是可行的。完善国有企业权力制衡机制，其根本目的在于促进国有企业领导人员廉洁从业，规范行权履职行为，提高决策水平，防范决策风险，保证国有企业又好又快地健康发展。完善国有企业权力制衡的基本思路是：第一，合理界定公共权力的边际；第二，对权力进行科学分解和配置；第三，明确各方责任主体和职责；第四，使决策权、执行权、监督权既互相依存又互相分离，既相互独立又相互制约；第五，实现以权制权、相互牵制的制衡目标。这样的制衡机制，决不是简单的人与人、部门与部门之间的制约，而是平行的机构与机构之间的牵制和制约，是一种体制、机制、管制产生的综合制衡力，具有很强的刚性约束的特点。

应该说，经过这些年的努力，国有企业实现权力制衡已经具备一定的基础和条件，如加快公司制改造、完善法人治理结构、规范董事会运作的步伐在加快，特别是近期加强和改善党对国有企业的领导、充分发挥政治核心作用的要求更加明确和具体，这就使得国有企业权力制衡的实施推进更具有针对性和可行性。在实际操作过程中，应当将权力制衡的理念和要求体现在企业生产、经营、管理的全过程，应当在企业运作的机制、体制、管制诸方面尽可能多地体现权力制衡、尽可能快地实现权力制衡。当前，国有企业的权力制衡可以考虑从以下八个方面大力推进：

坚持党对国有企业的领导，充分发挥党委的政治核心作用。坚持双向进入、交叉任职的领导体制，在保证党和国家方针政策在企业的贯彻执行、参与企业重大决策、落实党管干部原则和党管人才原则，加强对企业领导人员的监督、领导企业思想政治工作等方面充分发挥党委的政治核心作用，努力把党组织的政治优势转化为企业核心竞争力，为推进企业科学发展提供坚强的政治和组织保证。

认真贯彻落实党风廉政建设责任制。坚持从严治党与依法治企相结合，严格执行《中共中央、国务院关于实行党风廉政建设责任制的规定》、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》、《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》、《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》、《国有企业负责人职务消费行为监督管理暂行办法》等。重点加强对企业各级领导人员特别是主要负责人贯彻民主集中制和遵守政治纪律、组织纪律、经济工作纪律、群众工作纪律等方面的监督。

坚持党委统一领导、纪委牵头协调、领导班子成员共同负责、各方齐抓共管、职工群众积极参与的反腐倡廉工作机制。建立健全与现代企业制度相适应的惩治和预防腐败体系，坚持把廉洁经营作为企业的核心竞争力来构建，努力造就“廉荣贪耻”的企业文化，努力打造反腐倡廉人人有责、个个有份、从我做起的浓厚社会氛围。

健全监督机制，形成监督合力。挖掘并整合监督资源，建立健全纪委、监事会、巡视组、审计、职代会五位一体的综合监督体系。加强对企业领导人员履行职务情况的监督，特别是在重大决策、财务管理、产品销售、物资采购、工程招投标、企业重组改制、产权变更与交易等方面行权履职情况的监督。

规范董事会运作。规范公司治理结构，有效实现决策权与执行权的分离，提高企业决策水平和执行效率。通过积极发挥外部董事、监事作用，优化董事会成员配备，授予董事会部分出资人权利，董事会行使重大投融资决策权，实现由董事会选聘、考核经理人员、决定经理人员的薪酬等举措，使董事会运作更加科学、合理、规范、高效。

严格执行“三重一大”，即重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金运作事项必须由集体决策的有关规定。切实保证人、财、物等方面行权的操作依法合规、公开透明。促进国有企业领导人员廉洁从业，规范决策行为，保证决策行为在民主、科学、阳光的轨道上运行。

规范职务消费、制止奢侈浪费。弘扬艰苦奋斗、勤俭节约的优良传统，力戒奢靡之风，坚决反对大手大脚、铺张浪费。规范职务消费管理，强化预算、控制支出、厉行节约、禁止奢侈浪费，推进阳光职务消费。定期开展专项检查，严格执行、全面落实好用车、出访、接待、薪酬管理等规定。

落实责任追究制度。把反腐倡廉建设情况纳入企业领导干部问责范围，明确问责范围、问责情形、问责方法、问责程序；对个人要求不严或因工作不力，腐败问题多发的企业，要严肃追究领导者和相关责任人的责任。

国有企业的权力制衡是一项具有创新性、探索性的工作。制衡也是一个系统工程，需要在企业的领导体制、经营机制、治理结构中全面体现。推进权力制衡，还要防止出现两种偏向：一是要防止大家负责大家都不负责的情况发生，二是要防止效能和效率的弱化。

完善国有企业权力制衡机制，在我们党和国家反腐败工作全局中具有特殊影响和意义，一定要鼓励探索、锐意创新，走出一条公有制与市场经济相融合的权力制衡之路，为中国特色反腐倡廉建设提供示范、积累经验、作出贡献。

（作者系江苏省政府国有资产监督管理委员会副主任）

责任编辑：彭安玉