制度反腐：社会要素背景转换下的反腐新利器

徐安

制度反腐：社会要素背景转换下的反腐新利器

徐安

反对腐败、建设廉洁政治，是党一贯坚持的鲜明政治立场，是人民关注的重大政治问题。党的十八大对当前和今后一个时期的反腐败工作作出新的部署，强调坚持中国特色社会主义的反腐倡廉道路，做到干部清正、政府清廉、政治清明。如何才能做到“三清”？关键是要加强制度建设。邓小平同志当年曾经讲过：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”

一、着力制度建设，把权力关进制度的笼子里

在中纪委二次全会上，习近平总书记以史为鉴、纵论古今，从历史上一些封建王朝的兴衰，到国民党在抗战胜利后大搞“五子登科”而彻底失去人心，再到执政70多年的苏共轰然倒塌，列举了古今中外统治集团严重腐败导致人亡政息，或是执政党腐化堕落导致失去政权的例子，同时，也列举了当前党内存在的种种腐败现象和不良风气。习近平总书记语重心长地告诫我们，“为政清廉才能取信于民，秉公用权才能赢得人心”，要求全党更加科学有效地防治腐败，把权力关进制度的笼子里，坚定不移把反腐倡廉建设引向深入。近五年来，在党中央的领导下，全国检察机关依法查办了30名省部级领导干部职务犯罪案件，以实际行动向全社会表明，不论什么人，不论其职务多高，只要触犯了党纪国法，都会受到严肃追究和严厉惩处。

尽管中央反腐决心坚决，职能部门不断加大反腐力度，但社会经济处于转型期的当前，仍存在制度建设跟不上、制度执行力比较弱的问题。因此，在一些地方和部门，窝案串案现象严重，徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守等渎职犯罪数量上升。反腐败斗争形势依然严峻。

习近平总书记在今年的十二届全国人大一次会议上参加江苏代表团审议，认真听取全国人大代表、南京市检察院职务犯罪预防局局长林志梅同志的发言后指出：“职务犯罪确实使我们的损失很大。预防职务犯罪出生产力，我很以为然。要把权力关进制度的笼子里。这项工作要继续坚持，去搞好完善、建设。”进一步推动反腐倡廉建设，关键在于加强和完善制度建设，健全权力运行制约和监督体系，在制度的执行力上狠下功夫，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。

如何编织“制度的笼子”？我认为，目前，制度的笼子可以分为三个层次：最低层次是“不敢为”，即通过严厉的打击起到震慑作用，促使手握权力者不敢胡作非为，这是一种外在约束；第二个层次是“不能为”，即通过完备、严密的制度设计挤压腐败的空间，使其无法滥用权力，尽最大可能降低腐败发生的机率，这是一种制度约束；最高层次则是“不想为”，即管理者、掌权者能够自觉地依法履职、依规办事，自觉抵制各种诱惑，这是源于思想意识的清廉，是一种道德层面上的自我约束。这三个层次都应当形成具体的制度，共同编织制度的笼子。

二、加大惩治力度，形成不敢腐的惩戒机制

腐败是社会的毒瘤，职务犯罪则是最典型、最集中、最严重的腐败现象，破坏社会公平正义，损害党群、干群关系。特别是那些发生在民生领域的职务犯罪，直接侵害群众切身利益，给人民生命财产造成重大损失。因此，重拳出击方能取信于民。

始终保持对职务犯罪的高压态势。检察机关作为国家法律监督机关，承担着查办预防职务犯罪的法定职责，是反腐败斗争的一支重要力量。江苏省检察机关坚决贯彻落实中央关于反腐败的决策部署，坚持“老虎”、“苍蝇”一起打，不断加大办案力度，保持惩治腐败高压态势。一方面，突出查办大案要案，特别是把发生在领导机关、领导干部中的腐败问题作为打击的重点。近五年来，全省检察机关共立案侦查贪污贿赂犯罪案件6559件、7544人，其中，处级以上要案467人、大案6341件。大案率保持在96%以上，一直位居全国检察机关第一位。另一方面，严肃查办发生在群众身边、损害群众切身利益的职务犯罪。开展了涉农惠民专项行动、工程建设领域专项行动、查办商业贿赂专项行动等。对教育、就业、社会保障、医疗、征地拆迁、保障性住房、生态环境、食品药品安全、执法司法等直接关系民生民利领域中的职务犯罪加大查处力度，促进和解决了一批人民群众最关心、最直接和最现实的利益问题。

积极拓宽举报职务犯罪的渠道和途径。检察机关一直认真对待群众的举报控告。省检察院研发了检察机关举报信息管理系统，制定出台了《关于实名举报答复工作的规定》，进一步加强举报线索的管理、跟踪督促和反馈工作，及时回应群众关切，确保实名举报件件有答复。2008年以来，全省各级检察院共奖励举报有功人员1321人，其中，省院对一起涉案金额近千万元的贪污案件举报人一次性奖励人民币20万元。检察机关对举报线索的依法、及时处理，充分调动了广大人民群众的举报积极性，营造了反腐败斗争的强大声势。

利用网络优势倒逼法律制度完善。随着现代技术的发展，网络以受众面广、影响力大以及方便快捷、低成本、低风险的传播特性和优势成为反腐败的利器，也为公众积极参与支持反腐倡廉提供了更为便捷的渠道，对制度反腐起到辅助作用。但网络反腐在发挥巨大作用的同时，也存在良莠不齐、鱼龙混杂的状况。一些人利用网络虚拟化、隐蔽性的特点，捕风捉影、捏造事实、散布谣言、发泄私愤，走向了反腐败的反面；有的存在无序倾向，甚至出现“炒作挟持司法”、以道德审判代替法律审判的情况，使反腐效果打了折扣。因此，有必要充分地引导好、运用好网络反腐的积极作用，同时，用网络反腐倒逼法律制度的完善和公权力部门的改革，把网络反腐引入法治的轨道。这是社会主义法治思想的体现，也是保护人权的需要。

严格、公正、文明、规范查办案件。随着职务犯罪复杂化、隐蔽化、智能化的发展趋向和网络舆论作用的明显加大，查办腐败案件必须更加注重质量和效果，必须坚持公正、廉洁、规范、文明办案，做到查得准、查得实、查得好。江苏省人民检察院从强化自身监督入手，全力推进职务犯罪侦查工作的规范化建设，积极转变观念，牢固树立人权意识、程序意识、证据意识、时效意识和监督意识，切实转变办案方式方法，在初查、立案、侦查、采取强制措施、讯问嫌疑人、询问证人、获取固定证据、排除非法证据等执法办案的各个环节作出了严格规定，完善了内外部监督制约的一系列工作措施，坚决防止刑讯逼供等违法行为的发生。同时，从完善机制入手，建立了对职务犯罪案件线索的管理、分析评估制度，完善案件办理机制，建立健全查办案件组织协调机制，初步形成了有效的反腐败惩戒机制。这些措施和机制有效提升了查办职务犯罪工作的质量和效果。绝大多数职务犯罪嫌疑人在检察机关侦查、起诉过程中认真交代自己的问题，并能认罪伏法。2012年，法院一审后职务犯罪被告人表示不再上诉的达84.6%。

三、强化权力制约，构建不能腐的防范机制

在当前反腐败形势还比较严峻的形势下，依法严肃查办职务犯罪这一手在任何时候都不能软，但是打击职务犯罪只是最低层次的反腐，仅能治标不能治本。在十二届全国人大一次会议上，习近平总书记说：“我们国家培养一个领导干部比培养一个飞行员的花费要多得多，而更多的还是我们倾注的精神和精力。但是，一着不慎毁于一旦。不管你以前做了多少有益的工作，功罪不可相抵。如果搞不好，领导干部的岗位就真的会变成高危职业。”许多人大代表、政协委员也都呼吁，检察机关要在加大惩治职务犯罪的同时，下更大功夫做好预防工作，从源头上减少职务犯罪的发生。

进一步完善反腐败立法。党和国家一直高度重视反腐倡廉法规制度建设。十五大以来，全国省部级以上机关制定的关涉党风廉政建设的法规及其他规范性文件达2000多项，其中，中央纪委、监察部就制定了120多项；《行政许可法》、《公务员法》、《行政监察法实施条例》等法律法规相继颁布实施，为反腐倡廉法规制度建设填补了空白。但当前预防和惩处腐败的法律体系仍然存在部分法律程序不够严密、立法留有空白等问题，不利于动员和整合全社会力量形成预防和打击腐败的合力。因此，亟需一部规范国家工作人员廉洁履行公职，预防和惩治腐败行为的专门基本法律。

当前，我国制定《反腐败法》的时机已经基本成熟。我国已经批准加入《联合国反腐败公约》，美国、英国、俄罗斯、加拿大、德国等国家都在逐步建立相对完备的反腐败犯罪法律体系，这为我国制定专门的《反腐败法》提供了借鉴。同时，我国以宪法为依据，制定了《刑法》、《公务员法》、《政府采购法》等一系列确保公共权力运行、严厉惩治腐败的法律法规；各级机关也制定了一系列反腐倡廉规范性文件，目前，全国已有21个省（市、自治区）制定了预防职务犯罪的地方性法规。这些法律法规为国家《反腐败法》的制定提供了原则、体系、内容上的法律基础。

检察机关行使的是公权力，秉承“法无明文规定不可为”的原则。在执法实践中，有时候会感到力不从心，束手束脚，对法律的不严密、不完整有着最深切的感受。2012年，我在全国人民代表大会上就提出了制定《反腐败法》的建议，建议《反腐败法》应定位为基本法律，与《刑法》、《刑事诉讼法》等相关基本法律之间是特别法与一般法的关系，发生冲突时，按照“特别法优于一般法”的规则，优先适用《反腐败法》。这个建议也得到了江苏代表团多位代表的支持，作为江苏团最重要的议案提交全国人大常委会。2013年全国人民代表大会已经公布了反腐败立法的时间表，3月9日，在十二届全国人大一次会议举行的新闻发布会上，全国人大常委会法工委副主任郎胜解读“未来五年的立法规划”时，提到“完善反腐败方面的立法，真正形成惩治和预防腐败体系”是今后五年的立法重点。郎胜表示，与之相配套的是，国家机关组织运行法治化，也就是约束公权力的法律，如规范国家机构组织职能、运行程序、监督机制等，也是今后五年立法的主要内容。

进一步健全权力运行的制约和监督体系。权力制约是治本之策。只有通过顶层设计，针对腐败高发领域、遗漏环节完善制度，实现制度反腐、法制反腐，才能除掉根、铲掉土，才能突破“反腐败像割韭菜，割掉一茬又长一茬”的困局。目前，主要从以下几个方面解决制度完善的问题：一是进一步深化行政审批制度改革，加快转变政府职能，处理好政府和市场、政府和社会的关系。二是积极发挥人民群众的监督制约作用。保障人民群众的知情权、表达权、参与权和监督权，关键就是两个字：公开。行政权力、司法权力的行使若不公开透明，以上人民群众的权利都无从谈起。三是实现对权力透明的监督制约。当前存在的问题是对决策权、执行权的监督不到位，民主监督、舆论监督、法律监督还比较薄弱，上级机关对下级机关的监督还有流于形式的地方。检察机关开展法律监督工作面临不少阻力和困难，其中，不少是体制机制不畅造成的。四是健全单位内部管理制度。单位是遏制和预防职务犯罪的主战场。遏制和预防职务犯罪仅仅靠法律、法规还远远不够，要高度重视建立和健全单位内部的规章制度。法律、法规主要从宏观上解决预防和遏制职务犯罪的重点问题，而单位的内部管理则是遏制和预防职务犯罪最直接、最有力的举措。

检察机关在探索社会制度建设、促进社会管理创新方面，也进行了积极的探索。江苏省检察院结合查办的职务犯罪案件，坚持做到一案一剖析、一案一预防，与发案单位或主管部门一道剖析发案原因，共同研究建制堵漏，避免类似犯罪重复发生。省检察院先后向省公安厅、司法厅、国土资源厅、环境保护厅、卫生厅、省农机局等部门发出预防职务犯罪的检察建议。近三年来，全省检察机关共结合办案提出预防检察建议2379份，配合发案单位建立和完善管理制度6965项，落实率在90%以上。同时，我们结合执法办案积极开展类案分析和预防调查，找出职务犯罪易发高发的关键部位和环节，分析研究职务犯罪的发生发展和演变规律，形成调查报告、专项报告和年度报告。近年来，全省检察机关形成近2000份研究报告供党委政府决策参考，努力从源头上遏制和减少职务犯罪的发生。

进一步建立预防职务犯罪的人民防线。反腐败仅仅依靠职能部门远远不够，需要动员社会各界和人民群众共同参与，形成反腐败的社会化格局，才能打好反腐败的歼灭战。建立预防职务犯罪人民防线，就是把专业化预防和社会化预防相结合起来，把依法反腐和依靠人民群众反腐结合起来，在反腐败斗争中充分体现党和国家的群众路线。只有把群众发动起来了，建立起预防职务犯罪的人民防线，职务犯罪预防工作才能真正扎实开展。2003年7月，江苏省委成立了省预防职务犯罪工作领导小组，推动惩治和预防职务犯罪工作深入开展。2011年，省预防职务犯罪工作领导小组成员召开会议，下发工作意见，推动完善各单位的预防职责；省检察院与省发改委、监察、财政、住建、审计等部门组成工作组，对全省百个重大工程建设项目专项预防工作进行督查指导，与省纪委在常州联合召开全省重大工程建设项目预防腐败经验交流会，推动重大工程建设项目专项预防工作深入开展。2012年6月，省预防职务犯罪领导小组下发了《关于构建预防职务犯罪人民防线的意见》等三个文件，进一步规范了构建预防职务犯罪人民防线工作。近年来，省委书记罗志军多次对检察机关年度惩治和预防职务犯罪情况报告和省检察院预防职务犯罪工作作出批示肯定。

但是，与中央的要求和人民群众的期待相比，当前构建预防职务犯罪人民防线工作还存在不少困难和问题，突出问题是一些人把反腐败仅仅看做是国家机关特别是专门机关的专门工作，人民群众在反腐败斗争中的地位和作用还没有得到充分发挥。我们一些国家机关对群众举报工作不够重视，对举报群众保护不力，导致群众举报有顾虑，表现为匿名举报多、实名举报少，人民群众在反腐败体系中的地位尚不明确，人民群众参与反腐败斗争的积极性尚未充分调动起来。

下阶段，我们应充分发挥人民群众在反腐败斗争中的积极作用，认真构建预防腐败的人民防线，使预防职务犯罪工作由职能部门“单独唱”变为社会共同参与的“大合唱”。一是健全完善预防职务犯罪领导体制和工作机制。各级党委、政府要将预防职务犯罪工作纳入党委政府目标管理、党风廉政建设责任制和社会管理综合治理考核，强化预防工作领导责任制，逐步铲除滋生腐败的土壤。二是开展职务犯罪风险源点排查防控活动。积极推动对职务犯罪易发多发和公共权力集中、自由裁量权过大，特别是涉及“权、钱、人”的重点部门和领域开展职务犯罪风险源点排查防控。三是开展争创预防职务犯罪先进单位、先进个人活动。在全省机关、企事业单位和人民团体中组织开展争创活动，进一步调动广大干部群众开展预防职务犯罪工作的积极性、主动性和创造性。四是进一步延伸工作触角，畅通收集社情民意的渠道，调动群众参与反腐败斗争的积极性。

四、夯实反腐教育，建设不易腐的保障机制

制度反腐，教育是基础。我们党之所以能够始终成为中国特色社会社会主义事业的坚强领导核心，就是因为有自我净化、自我完善、自我革新、自我提升的能力。

全社会要努力形成廉政文化。中国传统文化中的重情义，反映到社会关系上就体现为非常重视人情、关系，在普通老百姓的生活中，办事托关系成为一种社会风气。人民群众一方面对腐败切齿痛恨，另一方面，往往也在不自觉地参与、助长腐败。消除这种现象的关键是要在社会公众中树立起法治思维和法治意识，确立依法办事的观念，营造社会公众普遍认同和参与的法治环境。我们要通过弘扬中华民族优秀传统文化、坚持社会主义核心价值观、坚持以社会主义荣辱观引领风尚，形成以廉为荣、以贪为耻的廉政文化氛围，增强公职人员的自我约束力、人民群众的监督力。只要人人都能自觉抵制“潜规则”，自觉依照规定的程序和方法去处理工作、生活中遇到的各种问题，腐败就自然失去了源头，权力再也找不到“寻租”的市场。

近年来，检察机关通过警示教育、预防宣讲团、法制教育宣讲团等形式，深入机关、企业、街道、社区、高校、乡镇广泛开展预防职务犯罪教育和法制教育，宣传廉政文化。结合各单位、系统的实际和职业特点，组织创作优秀预防调研、文化作品和公益廉政宣传片，把预防职务犯罪警示教育列入党校等干部教育机构的培训课程，积极推进预防文化上舞台、上网络、上媒体、上课堂、上广告，充分扩大了预防文化的辐射面和影响力，在全社会形成清正、清廉、清明的文化自觉。

党员干部要切实转变工作作风。党员干部的作风如何，对党风政风乃至整个社会风气都具有重要影响。改进工作作风，最根本的是要坚持和发扬艰苦奋斗的精神。当前，老百姓对社会上的楼堂馆所、迎来送往、大吃大喝、讲排场比阔气奢靡浪费之风深恶痛绝，如果任其发展下去，就会像一座无形的墙把党和人民群众隔开，我们党就会失去根基、失去血脉、失去力量。有些不正之风本身就属于腐败的范畴，比如，只讲关系、不讲原则，收受礼品、滥发奖金，大吃大喝、公款消费，官商勾结、勾肩搭背，投机钻营、跑官要官，等等。虽然这些现象面广量大，司空见惯，似乎是一种社会风气，但却已经成为导致严重腐败的土壤，也是引发人民群众不满的重要原因，其危害不可小视，必须切实解决、坚决纠正，这样才能净化社会风气，促进反腐倡廉。中央制定了关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定，各地区各部门也相应制定了改进工作作风的有关规定。这些规定切合实际、明确具体，符合党心民意，体现了党中央从源头上治理腐败的决心。我们要以踏石留印、抓铁有痕的劲头继续抓好作风建设，以党风带政风，以政风促民风，让人民群众不断看到实实在在的成效和变化。

领导干部必须率先垂范。中国早就有“修身齐家治国平天下”的古训。在今年的全国人代会上，习近平总书记指出：“……我们国家有一句话，叫面壁成佛，就是自我境界的提升。”告诫各级领导干部要提升自我境界，坚定理想信念，保持高尚情操。“官商交往要有道，相敬如宾，而不要勾肩搭背、不分彼此，要划出公私分明的界限。公务人员和领导干部，要守住底线。像出家人天天念阿弥陀佛一样，天天念‘我们是人民的勤务员，手中的权力来自人民，伸手必被捉’。”作为领导干部，要严格执行领导干部廉洁自律各项规定，严于律己、以身作则，做到两袖清风、一尘不染。

领导干部，特别是一把手要做到“七个谨慎”。一是慎初。人生贵善始，谨防“第一次”。很多领导干部一直严格要求自己，但只要有了贪腐的第一次，也就没有什么顾忌了。二是慎微。小事、小节中有政治、有方向、有形象、有人格。一个在小事、小节上过不了关的领导干部，很难在大事大节上过得硬。三是慎好。嗜好对普通人来说，仅仅是“个人小事”，而对于领导干部来说，有嗜好就得格外小心，有不良嗜好就非常危险。四是慎欲。慎欲，关键是要能真正经得住诱惑，坚守职业操守，坚守道德底线。五是慎权。慎防滥用权力。正确处理好权力与责任的关系，手中掌握的权力越大，社会责任就越重。六是慎独。领导干部要“慎独”，即便在监督不到位的情况下，也要保持清醒的头脑，培养健康的生活情趣和正派的生活作风，做到八小时内外党性一以贯之，道德修养持之以恒，谨防自我放纵。七是慎友。领导干部交友问题绝不仅仅是关系个人生活的小节，而是关系党风廉政建设和领导干部形象的政治问题。因此，要十分慎重。

实现中华民族伟大复兴的中国梦，关键在党，要把我们的党建设好，就必须彻底清除腐败这个党的肌体上的毒瘤。十八大以来，新一届党和国家领导人用实际行动表明，我们党在反腐倡廉建设方面不但认识清醒，而且敢动真格。我们坚信，在中央和省委、高检院的领导下，只要对反腐倡廉工作常抓不懈，坚持依纪依法严惩腐败，不断完善制度建设，就一定能够实现干部清正、政府清廉、政治清明的目标，中国特色社会主义事业就一定能够不断取得新的胜利！

（作者系江苏省人民检察院检察长）

责任编辑：戴群英