财政惠农：政策效果及其改进建议:基于益阳市泥江口镇的调查

姚 裴

(湖南农业大学 经济学院，湖南 长沙 410128)

2004年中共中央、国务院颁布《关于促进农民增加收入若干政策的意见》以来，国家在农业、林业、畜牧业、农机、社会保障等方面出台了一系列财政惠农政策，对农村农业的发展和提高农民生活质量起到重要作用，也有利于中国经济和社会的持续和谐发展。相对于欧美各国的农业支持和保护政策，中国的惠农补贴政策的实施绩效相对有限。如农业部产业政策和法规司和陈锡文等认为中国的惠农补贴政策处于初级阶段，技术革新补贴、生态农业补贴等比较高级的补贴政策不完善；而欧盟国家在此方面已形成了绩效显著的政策支持。姬亚岚、朱明德等认为中国可以学习借鉴欧盟共同农业政策中以农村发展为主要内容的“农业—环境计划”与“交叉遵从”措施以期提高中国惠农政策的绩效性。在惠农补贴政策的执行力方面，谢来位认为政策资源的非均衡性、执行机构的科层性、目标群体的低组织化等制约因素决定了惠农政策“自上而下”执行的模式及其结构性冲突；江友群以粮食直接补贴政策为例，分析了惠农政策的宣传、执行投入、执行组织等因素对政策效果的影响。笔者拟基于湖南益阳赫山区泥江口镇的调查，对中国财政惠农政策是贯彻实施及其效果进行探讨，并结合其财政惠农政策的执行困境提出如何进一步加大惠农政策落实力度的建议，以期为提高中国财政惠农政策在乡镇实施的实效性提供参考。

一、财政惠农政策效果

泥江口镇位于益阳市赫山区西南边陲，于2006年由原泥江口镇和原樊家庙乡合并而来，是区辖的工业重镇，全镇现辖28个行政村，2个社区，总人口有60265人。为保障各项强农、惠农政策落实到位，真正减轻农民负担，促进农民增收，泥江口镇通过召开乡村干部会议、开设专题培训班、印发学习宣传资料、举办政策宣传咨询点等形式开展宣传教育活动，为各项强农惠农政策顺利贯彻落实奠定了坚实基础。在惠农补贴发放上，各相关单位不断加强沟通和配合，财政所负责专项资金的管理、审核、发放，各业务部门和村委具体负责辖区内各项惠农政策的落实工作，确保各项补贴资金及时、足额到户，任何单位、任何部门不得克扣、不得拖延。坚持所有惠农补贴资金农户凭身份证自取的原则，村、组干部不得代领。涉农部门认真开展自查自纠，采取部门互查、部门检查与联合检查相结合的方式，加大监督力度，发现问题及时整改，提高检查效果。坚持党政一把手对农民负担监督管理工作亲自抓、负总责的领导负责制，并建立包片领导和驻村干部具体负责落实的工作小组，将此纳入三个文明建设目标管理考核和党风廉政责任制考核以及干部年度千分制考核。通过一系列财政惠农政策的落实，泥江口镇农民的收入稳步增长，农业农村得到了较快发展。

1.惠农补贴政策

(1)粮食直补政策。从2004年开始，国家对种粮农民实行直接补贴政策。7年来，泥江口镇为全镇1.8万户农户累计发放粮食直补资金1 335.66万元，调动了农民的种粮积极性，稳定了粮食播种面积，全镇年均种植夏秋作物6万亩，粮食总产达3万吨以上。

(2)农机具购置补贴政策。从2007年开始，泥江口镇按照不低于30%的补贴标准，对农民购置农业生产机械实行补贴。截至2012年6月底，全镇累计兑付农机具购置补贴资金1002.3万元，补贴农机具7 010台(件)，其中大中型拖拉机523台，旋耕机466台，脱粒机1870台，扬场机2907台，收割机28台，其它机械1216台(件)，提高了农业机械化装备水平。

(3)退耕还林补助政策。自国家实行退耕还林补助政策以来，泥江口镇已完成退耕还林面积4.51万亩，累计发放退耕还林补助资金1 713.8万元，全镇森林覆盖率不断提高，生态环境明显改善。

(4)家电下乡补贴政策。从2008年开始，按照13%的比例对农民购买9个类型的家用电器予以补贴。截至2012年6月底，全镇共兑付家电下乡补贴资金643.7万元，激活了农民的现实购买力，扩大了农村消费。

(5)汽车、摩托车下乡补贴政策。从2009年开始，按照汽车补贴10%、摩托车补贴13%的标准，对农民购买汽车、摩托车实行补贴。截至2012年6月底，全镇共兑付汽车、摩托车下乡补贴资金158.9万元，进一步拉动了农村需求。

(6)“两免一补”政策。从2005年开始，对全镇义务教育阶段学生实行免除学杂费、免费提供教课书、补助寄宿生生活费的“两免一补”政策。按照中学生每天人均3元、小学生每天人均2元的标准，对全镇中小学寄宿生进行生活补助。截至2012年6月底，全镇累计兑付“一补”资金100万元。

(7)农村低保政策。从1998年开始实行，按照每人每年1 200元的收入标准进行补差。截至2012年6月底，全镇共落实农村低保3 275户6 617人，2012年上半年共发放低保资金397万元，农村困难群众的基本生活得到有效保障。

当前，在泥江口镇执行的强农惠农政策还有通村公路补助政策、沼气池建设补助政策、农村新型合作医疗补助政策、新型农村居民社会养老保险政策、社会医疗救助政策等。这些强农惠农政策的落实，泥江口我镇壮大农村经济、改善农村基础条件、发展农村公益事业，起到了积极的推动作用。

2.特色产业扶持政策

为了进一步做大做强特色产业，加快农民增收步伐，2008年，泥江口镇结合镇情实际，制定出台了扶持畜牧、菜籽、果业、劳务、4个产业发展的25项具体政策措施。设立了畜牧、菜籽奖补基金，每年由镇财政安排 10万元专项资金，专门扶持良种繁育体系、新优技术示范推广、信息服务体系和基础设施建设等。

(1)畜牧生产补贴政策。新建存栏 200头以上的标准化肉猪养殖基地每个补贴20万元，100头以上的每个补贴10万元，50头以上的每个补贴5万元。新发展存栏 30头以上的奶牛养殖大户每户补贴1万元，10头以上的每户补贴1 000元。全镇3 000只规模以上菜鸡养殖场2个，1 000只规模以上菜鸡养殖场8个。3 000只以上养鸡场镇财政补助2万元，1 000只以上补助1万，500只以上补贴0.5万，成立肉鸡养殖联盟，由乡镇副镇长牵头，负责联系肉鸡和鸡蛋的销售。截至2012年6月底，全镇共兑付生产补贴资金75万元。

(2)菜籽生产补贴政策。引进市优秀菜籽种植企业三盟菜籽有限公司在横堤村建立菜籽种植基地，2011年11月已建设好2 000亩生态菜籽种植基地，年产值达120万元。当地村民也开始种植菜籽，镇财政对新栽菜籽每株补助0.1元。截至2012年6月底，全镇种植菜籽面积达5 000亩，全镇共兑付菜籽生产补贴资金11万元。

(3)果业生产补贴政策。对集中连片新栽优质水果20亩以上的栽植户，按照每亩180元的标准给予苗木补助。太阳安村的葡萄山庄成为全镇水果种植的典型，葡萄山庄以种植销售葡萄为主、葡萄酒和葡萄饮料为辅的产业链。截至2012年6月底，全镇共兑付果业生产补贴资金9万元。

(4)劳务产业补贴政策。对农村困难家庭人员，经劳动部门组织输出到外省就业的，由劳动部门给予免除培训费、职介费、技能鉴定费和交通费，并给予每人300元的一次性生活补贴。截至2012年6月底，全镇共兑付务工人员生活补贴资金21.1万元。

总之，财政惠农政策有效地促进了泥江口镇特色产业的持续发展。全镇肉猪出栏达到1万头(只)，出售肉鸡2万只，菜籽面积发展到5 000亩，成为赫山区菜籽优质生产基地；葡萄山庄也在逐年增大种植面积，其产品在益阳市深受人们的喜爱；年劳务输出2万人以上。2010年全镇农民人均纯收入4 978元，净增811元，同比增长25.6%，增幅位居全区第三。2012年上半年，全镇农民人均期内现金收入2 997.58元，同比增长27.11%。

二、财政惠农政策的实施困境

(1)农资涨价弱化了政策实惠。近年来，国家虽然在“三农”方面出台的扶持政策密度和力度前所未有，但是化肥、农药、地膜等部分农用产品价格不断上涨，间接增加了农业生产成本，导致惠农扶持资金被生产资料价格上涨所抵消，给农民带来的实惠大打折扣，在一定程度上挫伤了农民发展农业生产的积极性。

(2)经费紧缺影响了工作落实。“三农”工作涉及方方面面，所需资金巨大。尽管中央和地方政府一直在不断加大惠农资金的投入力度，但资金总量仍然严重不足，且存在投入结构不合理、投资渠道过多、资金使用效果不佳等问题。惠农政策涉及千家万户，在落实过程中，区、镇、村三级都要开展宣传动员、部署安排、编制账卡、逐户落实、核查公示、督促检查、协调纠纷等工作，需要大量的资金投入，而目前上级没有配套的工作经费，对惠农政策的落实带来一定影响。

(3)补贴管理多元化，造成部门发放成本偏高。由于各项惠农补贴的性质不同，管理的单位也不同，导致管理混乱，各自为政。如财政所负责粮食、退耕还林、能繁母猪、油料、“家电下乡”等补贴，计生办负责计生奖励补贴，民政办负责低保、救助补助，卫生院负责医疗补贴等，自然而然地就形成了“一补一折”，农民多次领取的情况，带来了发放成本过高和管理混乱的问题。如前一季度粮食直补、农资综合补贴尚未发放完毕，后一季度又要发放良种补贴，在这些补贴的发放、宣传和公示等一系列环节中，相关部门及乡镇、村组干部经常处于其中，增加了无形的发放成本。

(4)新农合保障制度设计有待完善，筹资比例不合理。新农合制度的保障重点注重传染病、地方大病出现的因病致贫、返贫问题。从实际情况来看，普通农民小病概率远远大于患大病的概率，如心脑血管病、风湿病等慢性病的日常性门诊、药费开支，细算起来费用相当可观。一些常见病和多发病常常因得不到及时治疗而酿成大病。而且，新农合制度忽视预防和保健工作，很容易导致病情严重化，偏离了农合制度的宗旨和农村初级卫生保健的目标。另外，在政府和农民共同筹资的原则下，新农合制度存在医疗保障筹资风险分担不均衡的问题，中央和地方政府的筹资比例偏低，导致像泥江口镇这些工业化和城市化进程相对滞后的中西部乡镇，医疗负担费用持续攀升，直接影响农民群众的生活质量。

(5)农机补贴产品垄断销售、种类单一。在农机具购置补贴执行过程中，由于国家对享受补贴的农机型号做了具体规定，农户只能到指定的地点购买规定范围内的农机，农户对农机的价格、质量根本无从知晓。这种情形导致购机农户具体享受了多少补贴根本不知道;有的即使享受了补贴，但购机价格仍高于市场价格，真正受惠的是农机生产厂家和销售商，农户仍得不到最大实惠，而农户急需购买的小型农机具(如小型耕田机、打谷机)又不属于补贴范围，享受不到国家的补贴。

三、财政惠农政策的改进建议

(1)提高补贴标准，增加补贴种类。在继续保持各项强农惠农政策稳定性和连续性的基础上，建议适当加大补贴资金投入力度，提高补贴标准。同时，发挥宏观调控作用，促使农资产销企业在压缩成本管理等方面提高效益，确保农资价格平稳。在农机购置补贴中，应进一步放宽享受补贴的农机型号，特别是应将山区使用较多的小型农机具纳入补贴范围之内。在能繁母猪补贴中应考虑将种猪纳入其中。

(2)规范补贴发放，简化操作程序。合并补贴种类，如粮食直补、农资综合补贴其计算依据相同，补贴数额相同，应该合并为粮食暨农资补贴，退耕还林的粮食补贴和管护现金补贴均以退耕面积为依据，也可合并为一种退耕还林综合补贴。通过对财政补贴的合并，可大大减少补贴的运行成本。在发放能繁母猪补贴时，最好在生猪价格开始上涨时相应提高补贴标准，价格下跌时又相应减少补贴的标准，通过补贴的杠杆调节，避免农户盲目扩大或减少养猪规模，确保生猪价格平稳运行，农户持续受益。在补贴发放的时间要求上，不能分项制定，应该统一发放，无论补贴的种类有多少，发放的次数一般以夏秋两次为宜。适当简化操作程序，如农户可先按照市场行为到农机商店购买农机具，然后凭购机发票、户口本、身份证到当地乡镇政府申请购机补贴，经县农机部门和乡镇政府核查属实后确定补贴金额，最后由乡镇财政所将补贴款划入农户个人账户，确保农户明明白白购机，实实在在受惠。

(3)推进新农合制度改革，保障农民切身利益。应进一步改革新型农合制度，在逐步健全完善医疗保障制度的基础上，明确农村合作医疗的社会保障性质，把农村合作医疗纳入到社会保障体系中，使面向农民的医疗保障体系能够得到法律的保障和监督，从而保障和促进农村合作医疗制度稳定运行和持续发展。完善对筹资、补偿、监督的相关机制。筹资比例标准以当地上年度农民人均纯收入的1%～5%缴费，政府应承担 40% ～50%的筹资比例。在补偿机制上，一是降低起付线，把因无钱治病而导致小病拖成大病的贫困农民纳入到保障范围之内；二是调高封顶线，以农民年人均收入的3倍确定为补偿的封顶线，并完善相应的特大病医疗补助制度；三是扩大报销范围，扩大至虽未住院但医疗费用支出已超过年收入 50%的门诊疾病费用纳入合作医疗范围。

(4)加大扶持力度。建议进一步加大对贫困山区强农惠农政策资金的转移支付，在安排农业产业化项目、农业基础设施建设项目、农村社会事业发展项目时予以重点倾斜支持，促进贫困山区农业增效、农民增收，推动县域经济实力不断增强，使更多山区农民群众能够分享到改革发展的丰硕成果。

(5)配套工作经费。建议上级在下拨惠农政策专项资金时，给予县乡一定比例的配套经费，切实减轻乡村债务压力，确保各项惠农政策得以顺利贯彻落实。

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