印度环境法院研究

邓可祝

(安徽工业大学文法学院，安徽马鞍山243002)

环境法院(或环境法庭)是指由专门的司法机关来审理环境方面案件的法院或法庭(Environmental Courts and Tribunals，简称 ECT，以下一般称为“环境法院”)。由于环境问题的日益严重，各国认识到仅靠立法并不能保护环境，而应将环境法律真正实施;而要实施环境法律，不能仅仅依靠行政机关，还应充分发挥法院的作用，所以目前世界上出现了建立专门环境法院的热潮。据统计，截至2010年，世界上41个国家已经建立了380个专门的环境法院，其中仅菲律宾在2008年就建立了117个环境法院，有些国家，如印度和坦桑尼亚还制定了设立环境法院的专门法律。［1］同样，我国一些地方也建立了环境法庭，在这些地方，由环境法庭统一审理涉及环境的案件，包括民事案件、行政案件、刑事案件，同时也受理环境公益诉讼案件和行政执行案件。

随着环境法庭的建立，我国法学界开始重视环境司法问题，并对外国的环境法院进行了研究。但研究的对象都是发达国家，如美国、新西兰等，对发展中国家的环境法院还没有专门的研究，本文将着眼于印度法院的研究。之所以如此，不仅因为印度已经制定了关于环境法院的专门法律，而且印度与我国在环境问题上有许多相似之处:一是两国都是发展中大国，二是都面临着发展经济的重任，三是都存在着比较严重的环境问题。因而，研究印度的环境法院对于我国环境法院的建设具有非常重要的借鉴意义。

一、印度环境法院建立的背景

印度议会于2010年4月30日通过了《国家绿色裁判法》(National Green Tribunal Act，2010)，标志着印度建立了专门的环境法院，是发展中国家最早制定专门法律的国家之一。这一法律的制定，对于印度环境案件的审理无疑具有重要的意义。但这一法律也不是凭空产生的，是特定历史背景的产物。

(一)发达的环境司法

作为人口居世界第二位的发展中大国，印度面临着严峻的环境形势，同时面临着发展经济的严重挑战。如何加强环境保护，促进人们享有基本的环境权利，是国家的重要责任。自20世纪70年代以来，印度制定了大量环境法律，但由于行政机关缺乏环境执法的热情和能力，环境法律的实施效果不佳。在这种情况下，印度的法院就担负起了实施环境法的使命。印度法院在环境案件审理方面作用明显，作出了大量的判决，对整个印度环境法律的发展和环境保护起到了巨大的作用。据统计，在1980－2000年，仅印度最高法院就作出了100多个环境案件的判决。在经济发展和环境保护的关系上，印度最高法院认为:经济发展不能建立在破坏环境和损害公民健康的环境权基础上，表明了法院对于环境保护的高度重视。［2］这些环境判决和理论，使印度法院获得了“世界上最为能动地保护环境的法院”称号。

印度法院是通过对宪法的解释来解决环境案件的宪法依据问题的。印度的1950年《宪法》，并没有关于国家环境保护责任和公民环境权方面的规定，印度法院是通过《宪法》第21条的解释将环境权纳入其中的。第21条规定:“人的生命和自由受到保护。除非依据法定的程序，任何人不得被剥夺生命和自由。”在环境案件的审理过程中，印度法院通过解释“人的生命”的含义来强调公民环境权的重要性。法院宣称，生命权，包括空气和水免于被污染的权利等等。［3］32

1972年的斯德哥尔摩会议之后，印度对《宪法》进行了修改。其中增加了第48条A款:“保护和改善环境，保护森林和野生生物——国家应尽力保护和改善环境，保护国家森林和野生生物。”这样，法院就有了直接的宪法依据要求国家承担环境责任，并作出了一系列著名的判决，如M.C.Mehta vs.Union of India:AIR案(1988)。这一案件的案情是:由于沿岸长时间大量排入污水，印度著名的河流恒河污染严重，既不能饮用也不能游泳，有强烈的环境保护主义倾向的著名律师M.C.Mehta向法院提起公益诉讼，要求法院判决有关行政机关，特别是坎普尔邦必须履行法定的义务，来保证恒河的水质变好。法院在判决中认为:保护环境是非常重要的和必要的，宪法48－A认为国家应该尽力保护和改进环境，保护森林和野生动物;宪法第51－A确定国家对每个公民具有基本的义务，即保护和改进自然环境，包括:森林、湖泊、河流和野生动物和对每一个生命的悲悯之心。［3］31因而，法院在判决中发出了令状，要求有关行政机关特别是坎普尔邦要采取各种措施清理污染源，净化水质，保证恒河的清洁。在该案中法院宣告:“我们也意识到关闭一些企业可能会导致工人的失业和税收的减少，但生命健康和生态对人们来说具有更加重要的价值。”

这一判决的意义不仅在于法院要求行政机关必须履行自己的环境保护责任，而且作出了要求行政机关采取特定的方式来履行责任的“令状”的形式，这一判决意义重大，体现了法院的能动性，产生了深远的影响。如2008年菲律宾最高法院在一起诉讼中，也要求行政机关在2年内使马尼拉湾的水质变清，以达到可以让人们在里面游泳的程度，就受到了印度这一判决的影响。

(二)社会的需求和理论上的探讨

印度是一个发展中大国，环境问题非常严重，存在着经济社会发展和环境保护之间的巨大冲突，环境案件很多，需要尽快地审理。普通法院虽然也可以在这方面有所作为，但由于环境案件的复杂性，普通法院的审理能力是有限的。在对环境案件进行审理的过程中，印度最高法院也多次建议:由于环境案件具有其特殊性，需要建立专门的环境法院来进行审理，从而提高环境案件审理的质量和效率。

在最高法院和社会的呼吁下，印度议会也非常重视环境法院的立法工作。1995年和1997年，印度议会分别制定了专门的法律来对环境法院进行规范，即《国家环境裁判法》(The National Environment Tribunal Act，1995)和《国家环境上诉权力机构法》(The National Environment Appellate Authority Act，1997)。这两部法律是专门对环境诉讼的问题进行规范的，但由于种种原因，这两部法律没有起到应有的作用。如《国家环境裁判法》，除了国家的实施意愿外，其受案范围狭窄——只受理有害物质造成事故的赔偿案件，并且没有权力实施法院作出的决定也是重要原因。［4］

因而，社会呼吁建立新的环境法律，来建立新的专门的环境法院。其中，2003年印度议会的司法委员会发表了第186次报告(One Hundred Eighty Sixth ReportOn ProposalTo Constitute Environment Courts)，提出了建立专门的环境法院的设想。这一报告在社会上也引起了巨大的反响，经过热烈的讨论，印度议会于2010年通过了《国家绿色裁判法》。

(三)其他国家的启示

如前所述，在国际上早就存在专门的环境法院，最早的环境法院应属于澳大利亚南威尔士的“土地与环境法院”。根据1979年的《土地和环境法院法》与《环境规划与评估法》，南威尔士州于1980年设立了土地与环境法院，该法院被授权管辖州内有关规划和环境的各事项。这一法院专门审理与环境有关的案件，起到了良好的示范作用。后来，新西兰和美国的佛蒙特州也建立了专门的环境法院。这些对印度的《国家绿色法庭法》的制定也起到了促进作用，例如南威尔士环境法院的综合性，对印度环境法院的建立就具有强烈的吸引力。南威尔士的“裁判包括申诉、司法审查和实施功能，这些功能的结合被认为在处理环境问题上是必要的和理想的”。［5］

二、印度环境法院的职权

目前，印度环境法院的主要依据就是2010年制定的《国家绿色裁判法》。该法共分5个部分，38个条款。第一部分是对一些术语的解释，第二部分是对法庭构成的要求，第三部分是对法庭权力的规定，第四部分是对违反法院裁定的罚则，第五部分是对其他事项的说明。这一法律内容比较完整，对于一些事项的规定非常明确，有利于法院在审理环境案件时适用。

(一)印度环境法院的职权与特色

1.环境法院的构成。这是《国家绿色法庭法》第二部分的内容。

(1)环境法院由主席、法官和专家组成。其中主席必须是全职的，法官的人数在10－20名之间，联邦政府绿色法院的法官可以是兼职的;专家人数和法官的人数相同。联邦环境法院的主席和法官的任职资格是:主席必须担任过印度最高法院的法官或者是印度高等法院的院长，法官必须是最高法院或高等法院的法官。专家的任职资格是:已获得科学硕士学位(物理科学和生命科学)与博士学位或工程技术硕士学位并具有15年在相关领域工作的经验，包括5年在环境领域的实际经验或森林工作方面的经验;或者在国家级机构或行政机关工作15年的经验，包括有5年的处理环境问题经验。

(2)法院成员的任命。联邦环境法院的主席、法官和专家都应该由中央政府任命，其中主席的任命必须由中央政府会同印度首席大法官来任命。

(3)任职年龄和离职问题。环境法院主席的任职年龄至70周岁，而法官或专家的任职年龄至67周岁。环境法庭的成员离职必须基于法定的原因，如犯罪、道德问题和经济上的破产及不正当的经济原因，等等。

2.环境法院受案范围和程序。这是该法第三部分的主要内容。

(1)关于受案范围。环境法院可以审理一切涉及到环境问题的民事案件、刑事案件和行政案件。民事案件和刑事案件主要是指该法“附录一”列举的法律有关案件，具体包括:1974年的《水污染防治法》、1977年的《水污染防治税法》、1980年的《森林保护法》、1981年的《空气污染防治法》、1986年的《环境保护法》、1991的《公共责任保险法》、2002年的《生物多样性法》。只要是根据这些法律起诉的案件，都由环境法院来审理。

行政案件是指针对行政机关的行为而提起的诉讼。该法第16条规定:“任何人，在受到国家行政机关的有关决定的损害时，都可以向环境法院来起诉。”这些法律主要也是该法“附录一”上的有关法律条文。在这些法律中，不仅规定了公民不服行政机关的行为而提起的主观诉讼，而且也规定了大量的客观诉讼，即我国目前研究重点的环境公益诉讼的条款。

(2)关于审理的程序。一是民事诉讼的程序，可以不受《1908年民事诉讼法》有关程序规定的拘束，但必须要遵守自然公正的原则，环境法院有权制定自己的程序;二是关于证据程序，也可以不受《1872年印度证据法》的限制，有权制定自己的证据要求;三是关于刑事程序，要求法院应受印度刑法典和印度刑事诉讼法的限制。这反映了对不同案件程序的不同要求。值得注意的是，在印度行政诉讼和民事诉讼适用相同的程序。

3.环境法院的权力。这是该法第四部分的内容。为了保证环境法庭的判决的权威性，该法对于违反环境法院决定和命令的人规定了严厉的罚则。

4.环境法庭的组成人员的行为规范。这是该法第五部分的内容:规定环境法院的组成人员属于公务员，应受到公务员纪律的约束，同时对他们的行为也提出了一系列的要求。

(二)印度环境法院的特色

通过上述内容的介绍，我们可以知道，印度环境法院在组成和对案件的审理上具有鲜明的特色。

1.重视法官和专家的不同作用，体现了环境司法的要求。环境案件的审理，有较高的专业技术要求，而法官显然没有这方面的知识优势。虽然在诉讼时原被告双方也会提出专家的意见，但此时专家的看法往往会有片面性。为了避免这样的弊端，印度的最高法院运用裁量权来自己委任或者依靠国家委任的环境方面的专家委员会，这就解决了环境诉讼方面的专业技术问题。例如在杜恩谷案中，法院需要了解被告(一些采石场)在获得许可证的情况下是否存在滥开滥采的情形，以及这种开采是否对生态产生不利的影响。法院委任了一个以D.N.Bhargav为首的委员会，目的是检查在令状和政府提供的名单中提到的石灰岩采石场是否存在上述的情形。在委员会报告的基础上，法院作出了判决:一些采石场应立刻关闭，而其他的则应分阶段关闭。［2］这样就保证了判决的科学性。

2.体现了现代环境法的原则。环境案件的判决，不仅需要建立在充分的科学依据的基础上，而且要考虑经济发展和环境保护之间的关系，这可能比前者更为困难。从某种意义上说，环境污染也是人类的一种必要的“恶”，如何取舍这是非常艰难的，这就需要利用法律来规定环境审理时应遵循的环境法原则。《国家绿色裁判法》第20条规定:“法院的任何命令、决定或裁决，都必须遵循可持续发展原则、预警原则和使用者付费原则。”这充分体现了现代环境法的理念，对于环境审理具有较强的指导意义，有利于实现建立环境法院的目的。

3.环境法院受理案件范围广，审理的方式多样，体现了一体化的特点。根据《绿色环境裁判法》的规定，环境法院受理案件的范围是非常广泛的，既可审理民事案件，又可审理行政案件和刑事案件，还可以审理各类环境公益诉讼案件。这样广泛的案件受理范围具有较大的特色，不仅保证了环境案件的多样性，也保证了统一性。这与新西兰的环境法院的一体化有异曲同工之处:新西兰环境裁决机制的一体化“主要体现为以环境法院为核心的内外组织机构的协调配合，融资源管理、规划决策、纠纷处理为一体的广泛管辖，裁判程序和非诉纠纷解决程序并用的程序机制，司法判断与政治决策权集于一体等几个方面”。［6］印度的环境法院虽然没有这样强大的功能，但也体现了一体化的特点。

4.环境法院具有较高的权威性。除了组织人员的常任制的身份保障外，环境法院的权威还体现在其对不遵守判决结果的人和组织的惩罚权。对于违反环境法院的判决命令和决定的人和组织都有严厉的惩罚措施，这样可以保证环境法院的权威性。而且印度法院也存在着较高的独立性，法官享有较多的依法独立审判的权力，这些也保证了环境法院审理的独立性和权威性。

三、印度环境法院存在的问题

印度在发展中国家中首先制定了环境法院法，加上已经积累的环境审判实践，相信印度的法院会在环境保护方面取得较大的成就。但也应该看到，印度环境法院在司法过程也存在一系列的问题，认识这些问题也是非常必要的。

(一)环境法院对环境法实施效果问题

在印度，发展经济是整个国家的重要使命和任务，如何处理好经济和环境的问题是整个社会所面临的难题，法院作为社会的一个部分，也不是万能的，也需要面对这些问题。具体而言有两个方面。

一是如何处理与行政机关的关系。由于司法具有消极性和被动性，而行政具有积极性和主动性，法律的普遍的实施应该由行政机关来承担，但由于印度的行政机关对于环境执法的态度消极;而且由于经济发展的水平不高，印度行政机关也面临着执法能力的问题。如果没有执法的热情和良好的执法能力，即使法院作出了相应的判决，行政机关也很难执行法院的判决，这会成为影响环境法院的判决效力的重要因素。有学者指出，法院发出令状是一种最有潜在力量的武器，但如果没有相应的力量来行使这一权力，这种令状就是没有牙齿的，印度环境司法的历史存在的最大问题就是政府机关并没有兴趣来配合法院的判决。［7］另外，虽然印度的法院在环境法的实施上起到了很大的作用，但也有人批评法院过于能动，使法院取代了行政机关。这些对未来的环境法院也是一个重大的挑战，因为现代法治的要求就是政府守法，但如果行政机关不守法的话，法院也没有力量和能力来对之进行真正的强制。

二是环境法院的审理能力和审理效率问题。按照《国家绿色裁判法》的规定，由环境法庭审理所有的环境案件。但一旦大量的案件进入到法院，也会造成法院的负担和审判进程的拖沓。根据法律规定，环境法庭的人数是有限的，而现有的环境案件数量是巨大的，这必然会造成案件的审理耗费较多的时间。“迟到的正义不是正义”，如果一个环境纠纷长期得不到解决，对司法权威也会产生不良的影响。

(二)法院组成人员的知识背景问题

在《国家绿色裁判法》中，为了保证审理人员的相应的科学素养，规定了专家必须具备的科技知识或行政知识背景。这固然有助于解决传统司法中法官的专业知识背景问题，但大量使用科技专家和行政专家也可能存在一定的问题，因为科技专家会局限于专业的视野，而行政专家则会因重视经济的发展而忽视环境保护。因而，在环境案件的审理中也需要其他方面的专家特别是社会科学方面的专家参与。

(三)印度环境法律威慑力有待加强

印度的环境法对环境违法行为仍存在处罚较轻的地方，法律的威慑力量仍有待加强，这也是环境法院所不能解决的问题。根据《国家绿色裁判法》的规定，如果公司违反了环境法院的命令，将要受到处罚。但这种处罚与一般公民个人的处罚是相同的，这样对公司的威慑力就小多了，特别是没有考虑到一些大型公司的财力，对它们的处罚应比小型公司更重才能对其有威慑力。正如印度学者所言:“在公司犯罪猖獗的时代，考虑到公司和政府部门的作用，处罚条款对于公司和政府部门的疏忽行为具有重要的意义。但是区区百万美元的罚金，对于一些造成巨大环境违法的行为，却仍然是微不足道的。因而，法律必须要能阻止那样的巨大灾难的发生。”［8］可见，如何加强对环境违法行为的惩罚，从而促进其守法，仍然需要加以改进。

四、印度环境法院对我国的启示

从印度的《国家绿色裁判法》来看，印度的环境司法正面临着一个新的发展契机。“环境法院不可能是一付解决所有环境问题的万能药，但它能以新的方式在解决环境纠纷方面起到领先作用，而且也能在最高法院已经在环境司法上取得的成就方面起到更多的促进作用。”［9］“因为传统的法院缺乏复杂的环境法和科学的知识，或者传统法院容易因为法治的缺陷而妥协。因而，建立新的环境法院可以解决以上的一些问题。”［10］

我国现在也在积极地探索环境法院的建设问题，笔者认为，根据印度的经验，在我国建立环境法院必须重视以下几个问题。

(一)提高环境法院的审理能力

根据印度和其他国家的经验，建立专门环境法院的重要原因是环境案件对审理人员有着特殊的要求，审理人员不仅需要具备法律知识和裁判能力，而且需要具备科技知识，甚至还需要他们具备政策判断和政治判断的能力。印度采取的应对之法是引进科技专家和行政专家组成法院，由法律专家和科技专家、行政专家来审理环境案件。我国目前各地建立的环境法院仍然是由传统意义上的法官组成的，他们并不具备环境科技和环境行政方面的能力。如果要使环境法院发挥作用，就必须对现有法官的知识结构进行调整，也需要任命一些具有专门环境知识的自然科学和社会科学的专家作为环境法院的组成人员。在当前还不能迅速改变现有环境法院人员结构的情况下，需要运用委托专家的形式来对环境问题进行咨询，从而提高环境法院裁决的科学性和合理性。

(二)扩展环境法院的受案范围

从印度的情况可知，印度的环境法院受理的案件范围非常广，其中环境行政案件较多，正是通过各种环境行政案件的审理，印度法院才建立起了自身的特色和优势，起到了保护环境和公民环境权益的作用。我国目前的环境法院，从案件的类型来看也是非常多的，但也存在较多的问题，例如根据《行政诉讼法》规定，行政案件的受案范围受到严格的限制，不仅抽象行政行为不能提起行政诉讼，而且许多具体行政行为也因原告资格问题不能起诉;即使在环境公益诉讼中，原告也主要是环保部门、检察院和一些环保组织，被告主要是公民法人，行政机关作被告的极少，环境公益诉讼的范围非常有限。现在我国环境法院关于受理范围的做法，只是给原来较弱的环保机关附加了一道司法的光环，看不到制约行政机关权力的意思。实际上行政机关的各种环境违法对环境的损害更为严重，如果要建立环境法院，发挥其作用，必须强化环境法院对行政机关的制约。如果不受理各种环境行政诉讼，环境法院的独特作用就会受到极大的限制，甚至导致环境法院作用的虚化。

(三)树立环境法院的权威

印度的法院在社会生活中也具有相当大的权威，如可以要求行政机关采取一定的行动，比如对企业进行关闭或者要求企业限期采取一定的环境治理措施，这样的判决一般都会得到行政机关和企业的遵守。“如在1991年，印度的法院认定1 551家大型企业的排污量超标，其中111家被关闭，1 220家企业要求设立污染控制设施，其他220家被要求采取更严厉的法律措施。法院的命令得到了遵守，没有一家企业违反法院的判决。”［11］而我国法院不仅在独立审判方面受到了较多的限制，而且在判决的权威度上也是不足的，特别是法院在审理行政案件时受到的限制更多，不仅不能对行政机关的行为进行有效制约，而且也没有对企业强制关闭、停业等方面的权力。因而，要想通过设立环境法院来保护环境和公民的权益，就必须在立法上和实践中加强环境法院的权威，特别是让其拥有命令行政机关的权力和对企业经营活动作出裁决的权力。为了保证法院的权威性，对于违反法院决定的人和组织也应有严厉的制裁措施。

总之，同为发展中大国，印度的经验特别值得我国重视。在今后的环境法院建设中，我国要注意环境法院的特殊性，强化其权威性和对行政权力的制约性，从而真正发挥环境法院的作用。

［1］George Pring ，Catherine Pring.Increase In Environmental Courts And Tribunals Prompts New Global Institute［J］.Journal Of Court Innovation，2010，3(1):11 －21.

［2］Geetanjoy Sahu.Implications of Indian Supreme Court’s Innovations for Environmental Jurisprudence［J］.Law，Environment and Development Journal，2008，1(4):1 －19.

［3］Law Commission Of India.One Hundred Eighty Sixth Report On Proposal To Constitute Environment Courts［R］.2003.

［4］Bharat H.Desai and Balraj Sidhu.On the Quest for Green Courts in India［J］.Journal Of Court Innovation，2010，3(1):79－110.

［5］Domenico Amirante.Environmental Courts in Comparative Perspective:PreliminaryReflectionson the National Green Tribunal of India［J］.Pace Envtl.L.Rev，2012，29(2):441－469.

［6］沈跃东.可持续发展裁决机制的一体化——以新西兰环境法院为考察对象［J］.西北农林科技大学学报，2008，(3):113 －118.

［7］Raghav Sharma.Green Courts in India:Strengthening Environmental Governance［J］.Law，Environment and Development Journal，2008，4(1):50 －71.

［8］Gopal Krishna.Not enough teeth in Green Tribunal Bill［EB/OL］.(2011－8－20)［2012－03－20］.http://news. rediff. com/column/2009/aug/11/guest-notenough-teeth-in-green-tribunal-bill.htm.

［9］Gitanjali Nain Gill.A Green Tribunal for India［J］.Journal of Environmental Law，2010，22(3):461 －474.

［10］Pace University School of Law.Giving Force to Environmental Laws:Court Innovations Around the World［EB/OL］.(2010－12－21)［2012－07－10］.http://www.pace.edu/school-of-law/sites/pace.edu.school-oflaw/files/IJIEA/IJIEABriefingPaper.pdf.

［11］Veena Jha，Pranay Lal.Judicial activism and the environment in India:Report as part of UNCTAD/CBS Project［J］.［EB/OL］.(1999 －03－21)［2012－08 －10］.www.cbs.dk/departments/ikl/cbem.