浅析农民工权益的法律保障

刘大鹏

(陕西广播电视大学科研处，陕西 西安 710119)

一、农民工及其权益

(一)农民工的由来

作为一个特殊的群体，农民工是随着改革开放的逐渐深入而出现的。建国初期，出于尽快实现工业化的考虑，也为了积累国家建设所需的资金而采取了一系列压低农副产品价格的政策。同时，严格的户籍管理制度限制了人们的自由流动与迁徒。在这些因素的影响下，出身农村的人们只能在家务农。除了少许如考学、参军提干等机会之外，法律和政策均不允许他们进城居住和务工。因此，没有产生“农民工”的环境。改革开放后，农村率先实行了家庭联产承包责任制，从而打破了传统的集体化生产经营方式。农民对于土地的依赖逐渐削弱，大量剩余的劳动力慢慢出现。与此同时，得到大量外资支持的沿海开放城市开始快速发展，需要大量的劳动力。为寻找出路而涌向迅速发展的新兴城市的农村剩余劳动力成为了城市的新阶层——农民工。著名的农民工问题研究专家谢建社曾经说到:“大城市不仅将继续是人居中心和经济增长的极核，而且仍将是知识、技术创新的中心和参与国际竞争的‘航空母舰’。面对繁重的城镇化任务和经济全球化的挑战，我国不仅需要大大增加中小城市的数量，而且需要大大增加大城市的数量。”在此种条件下，农村剩余劳动力向城市的转移慢慢加剧。所谓农民工就是进城务工的农民，他们是仍然保留着农民身份的进城务工者。他们是在各种因素综合作用下所形成的社会新阶层。在我国的传统户籍制度中，农业户口转为非农业户口十分困难，促使进城务工的农民并没有改变其农民的固有身份。而农村家庭联产承包责任制解除了土地对农民的束缚，大量农村剩余劳动力涌向城镇寻找出路，农民工现象由此而存在。

(二)农民工的权益

我国经济社会快速发展及工业化、城镇化水平不断提高的同时，农民工队伍也迅速壮大，已经成为我国产业工人的重要组成部分。他们或从事制造业或从事第三产业，一直劳作在城市建设的第一线。他们始终处于产业、城市、体制等的边缘，成为矛盾的综合体。因而，在快速发展的当今社会中，他们成为了一个弱势群体，他们的合法权益被一再忽视。

所谓农民工权益，是指暂时或长期离开农村土地到城镇从事非农业生产而身份或户籍仍是农民的劳动者，其政治、经济、文化教育与社会等基本权利及其依法获得的利益。农民工的合法权益包括两个方面:一是被宪法确认并赋予的公民基本权利。这是作为公民所不可缺少的权利。二是农民工作为城镇非农产业的劳动者，还应享有国家法律法规规定的有关劳动者的权益。因此，以公民基本权利和劳动者的劳动权为核心，是农民工权益保障的根本出发点。农民工的出现是中国发展进步的重要象征。党和国家十分重视农民工问题，关心农民工的权益。但农民工权益保护仍然存在不少问题，导致了诸多社会矛盾和社会问题的产生。究其深层原因在于我国农民工权益缺乏相关的法律制度保护。

二、农民工权益法律保障的盲区

农民工权益的法律保障是化解社会矛盾、构建社会主义和谐社会的必然要求，是保障农民工基本人权的重要手段，是经济社会可持续发展的客观需要，是减少和抑制侵权行为的现实选择。然而，农民工权益保障目前在一定程度上还存在很多问题。

(一)法律法规缺位，立法制度供给不足

我国从二十世纪九十年代中后期以来出台的若干法律、法规、规章均有保护农民工权益的规定。如《劳动法》将农民工视为普通劳动者，将他们与城镇劳动者一视同仁。原劳动部在1995年出台的《关于贯彻执行〈中华人民共和国劳动法〉若干问题的意见》明确指出，劳动法的适用范围包括“乡镇企业职工和进城务工、经商的农民”，明确将农民工纳入劳动法的保护范围。国务院办公厅2003年下发的《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》强调，“劳动合同履行期间，农民工享有劳动法规定的各项权利”。通过对上述诸多法律法规的分析，我们可以清楚的看到对于农民工权益的保护大多数都是些原则性的规定。而且除了农民工工伤保险与城镇职工适用法律一致外，其它的法律法规都存在着对农民工权益的限制性和歧视性规定。究其缘由，更深层次的是作为限制公民流动的现有户籍制度的存在。没有法律保障下的自由迁徙，农民工进城后也仅能成为城市中的“二等公民”。农民工进入城镇后其择居权、就业权、受教育权、社会保障权等存在诸多限制。譬如有些地方政府就出台了将农民工视为边缘人加以特殊对待的规定。从整个法律体系来看，我国目前尚未形成种类齐全、层次分明、结构严谨和协调统一的保护农民工权益的法律体系。尽管《劳动法》对农民工权益的保护有规定，但与其配套的法律法规的欠缺及其过于原则的规定，常会导致劳动者权利受损后寻求救济困难重重。加之有关违反《劳动法》行为所应承担的法律责任偏轻，对违法行为惩处不够严厉，使《劳动法》在许多严重违法行为面前显得执行不力。这样以来，对于作为城市新阶层的农民工权益的保护就更显得更为困难。

(二)现行法律执法不力等问题突出

虽然我国现行法律法规对于农民工权益保护方面的规定缺位较为严重，但仍然有一些法律、法规涉及到农民工权益的保护的规定。这些法律的存在，使得农民工的权益可以得到一定程度的保护。但是，当发生侵犯农民工权益情形时，一些行政机关在执法过程中存在“行政不作为”，常常尽不到依法查处的职责，更少有事先预警机制，进而不能使得受损的农民工权益得到保障。甚至在有些情况下更存在行政机关自身的一些行为不仅未尽保护之责，相反的侵犯到了农民工的合法权益。所以会有人评价到“我国的《劳动法》是世界上最好的，而法律执行是最差的”。譬如现行《劳动法》、《工会法》等法律法规对于农民工作为企业职工的工资标准、劳动安全卫生、工伤医疗保险、劳动时间、休假权利和民主权利等都有明确规定，但事实上执行的情况却不尽人意。相应的行政部门对此的监督检查也存在缺失，进而导致此种情形能依然普遍存在。

(三)农民工权益保护的社会环境缺乏

长期以来，为工业化让位而形成的以牺牲农民利益为代价、歧视农民工的法律与政策，在经济社会发展过程中所产生的惯性作用非常明显。它使得人们对于存在不公平的农民工的地位已经见怪不怪。一些地方政府为了发展经济而制定了忽视农民工权益保护的行政性规章，对用人单位违反劳动法侵害农民工权益的行为，采取地方保护或者予以无原则的宽大处理。甚至少数地方政府阻拦、限制劳动监察部门对用人单位开展劳动执法检查。同时，我国在农民工权益的司法保障方面还存在诸多弊端。比如，现行法律把劳动争议案件归属于民事案件范畴，程序上适用《民事诉讼法》的有关规定，举证规则适用“谁主张谁举证”的原则，而农民工大多数文化素质不高，取证、质证能力有限，使得农民工在具体诉讼过程无法举证或举证无力进而影响到纠纷的公证处理。

(四)有效的权益代表主体缺失

农民工权益被侵犯后，之所以得不到有效救济的一个很重要的原因就是农民工权益代表主体缺失。多重因素影响下，农民工缺少一个能够真正代表自己利益、能够为自己争取并维护自身权益的组织，也使得农民工在自身权益保护中话语权较小。同时，由于受现行企业工会模式的影响，工会的诸多要素如经费来源、场地和人员组成等都受到企业的牵制，再加上工会组织缺乏维护农民工权益的法律制度支持等，现有工会组织难以履行为农民工维权的职责。正是因为缺乏有效的组织，农民工在自身合法权益受到侵犯时，往往各谋其策，各行其是，一盘散沙，难以形成维权合力。同时，农民工由于文化素质特别是法律素质一般比较低，在自己的合法权益受损后常常忍气吞声，很少有去努力采取措施来保护的，更有甚者连自己的合法权益都不明确。

三、农民工权益保障的法律对策

面对农民工权益保障的如此现状，要维护农民工的合法权益其中困难可想而知。一方面，招用农民工的单位多为本小利薄实力较弱的中小企业，市场中的生存竞争迫使其不顾一切地节减成本;另一方面，大量的农村剩余劳动力涌进城镇，造成明显地劳动力供过于求，激烈的岗位竞争迫使他们放弃自身的合法权益而服从雇主 (企业)的需要。这种恶性循环增加了农民工权益法律保障的困难。面对如此境况，从切实有效地保障农民工的权益出发，可以考虑从如下方面着手改进:

(一)完善农民工权益保障的法律体系

鉴于农民工问题具有长期性和阶层性，且农民工问题已成为一个严重的社会问题，应该尽快制定出台《农民工权益保护法》，对农民工权益保护提供全方位的法律支持。依靠法律的强制力、约束力来维护农民工合法权益。首先，要明确农民工与城镇居民的平等权。把农民工的职业培训、就业指导、子女教育、社会保障以及其他公共服务纳入正常的财政预算等，促进农民工在实质上享有各方面的平等权。其次，将地方政府近年来行之有效的农民工职业培训、就业指导、劳动待遇、子女教育、城市户籍管理等方面的政策和措施加以总结，上升为基本的法律制度。同时，需要细化《劳动法》对农民工权益的相关规定，着手制定与其相配套的特别法律规范。如制定《反就业歧视法》，明确禁止包括劳动力城乡歧视在内的一切与能力无关的就业差别待遇，保证农民工平等的就业权。再如制定《工资支付条例》，建立企业欠薪保障基金制度。

(二)加大农民工权益保障的执法力度

涉及农民工权益保障的案件，行政机关与司法机关应加大处罚力度和执行力度，扩大适用拘传、拘留等强制措施和拒不履行人民法院判决罪的适用。这些既能保护农民工的权益，也能重树司法的权威。我国法律对行政权力制约的乏力，造成滥用行政权力行为时有发生，行政工作人员侵犯农民工权益也得不到应有的法律制裁。因此，各级行政机关和司法机关应当加大执法力度，建立严格而科学的执法监督机制，确立对政府有关部门及其工作人员违法行使或者不行使公权力的行为造成的后果承担相应法律责任的制度。要督促劳动监察部门、工商行政机关、建设部门及其他行业主管机关等依法履行自己的职责，为农民工提供保护性的、公共性的服务。

(三)优化农民工权益保障的各种环境

农民工权益的保护，必须提高整个社会对依法保护农民工权益重要性、必要性的认识。应该把依法保护农民工权益纳入政府工作考核和领导干部政绩考评的指标体系，而且增大其所占比重。地方政府在发展经济的同时，应坚决丢弃讨好资本歧视农民工、重企业发展轻农民工权益保护的错误观念，关注农民工的竞争劣势，保护其合法权益。同时，农民工权益保障，司法保护也是较为重要的一个方面。司法保护可以借鉴国外经验。基于劳动关系双方是管理与被管理、雇佣与被雇佣的关系，进而用民事诉讼程序解决劳动争议的方式并不恰当。所以，可以设立由专业法官和兼职法官组成的特别劳动法院或劳动法庭，按照特殊的劳动诉讼程序处理劳动争议案件。同时缩短案件审理周期，逐步建立相关案件的快速裁判机制。同时，可以规定较为特殊的劳动争议处理程序。改变现有的“先仲裁，后诉讼”的制度，建立类似商事仲裁的“或裁或审”制度，以便节约成本，提高解决劳动争议的效率。扩大劳动争议举证责任倒置的适用范围，加重处于优势地位的用人单位举证责任。在诉讼费用的承担上，以法定方式明确规定农民工劳动争议案件一律缓交案件受理费、申请执行费，改为判决时由败诉方一并承担。尽量降低农民工获得司法救济的门槛，降低诉讼成本，使农民工能够方便、快捷、经济地获取公正的司法保护。

(四)确立农民工权益的代表主体

保障农民工权益，必须增加农民工的自治组织和博弈能力，确立有效的农民工权益代表主体。为此，需要修订现行《工会法》，使工会可以成为农民工依赖的组织。工会是保护工人阶级利益的合法组织机构，而农民工属于半工半农的身份，也由于他们的权益受损主要发生在工作场所，所以，农民工的权益保护完全可以纳入工会组织的保护之下。工会组织要按照《工会法》、《中国工会章程》的规定，吸收农民工加入工会组织，使得分散弱小的农民工从原始的地缘组织和血缘组织加入到正式的社会组织中来。同时，在工会法律层面建立起劳资纠纷协调机制。通过职工代表大会制度、集体合同制度、劳动争议处理制度等方面，稳定调和劳动关系。也可以考虑建立专门的农民工协会，实现农民工拥有自己的利益代言人及其强有力的组织保证。农民工协会主要由当地政府拨款，用人单位在农民工的工资中按较小的比例上交一部分经费，建立一个类似于消费者协会的民间组织，专门负责对本地区的农民工被侵权事件的咨询和调解。除此外，需要加强对农民工的培训、教育、管理和服务，使他们更多地了解劳动保障方面的法律、法规，掌握法律知识，增强维权意识，提高维权能力。

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［1］谢建社.中国农民工权利保障［M］.北京:社会科学文献出版社，2009.

［2］卢海元.走进城市:农民工的社会保障［M］.北京:经济管理出版社，2004.

［3］李世强.论农民工权益的法律保障［J］.法制与社会，2011，(1).

［4］曹继元，任芳玮.农民工劳动权益保护制度的法律构建［J］.山西省政法管理干部学院学报，2011，(1).

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［7］牛凤瑞.《多样化:我国城镇化的基本特征》［N］.人民日报，2003－05－13.

［8］劳动部《关于贯彻执行〈中华人民共和国劳动法〉若干问题的意见》.

［9］国务院办公厅《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》.