城市建设中“农转居”居民的就业问题——以河南省洛阳市新区为例

丁泽勤

（河南科技大学 马克思主义学院，河南 洛阳 471023）

【中原经济区建设】

城市建设中“农转居”居民的就业问题
——以河南省洛阳市新区为例

丁泽勤

（河南科技大学 马克思主义学院，河南 洛阳 471023）

城市新区建设中，城市郊区农民的土地被政府征用，失去土地的农民成为“农转居”居民，他们需要实现新的就业。由于现行就业制度、社会就业环境和自身的原因，他们的就业具有就业率偏低、稳定性差，就业区域狭窄、技术含量低，希望的就业途径和实际的就业途径存在矛盾以及就业收入和就业期望值差距较大等特点。在促进“农转居”居民就业问题上，应特别强调政府的责任，政府应该加速经济的发展，拓宽就业渠道；建立、完善相关的法律法规；树立统筹理念，建立常态机构；提高“农转居”居民素质和实用技术能力；支持”农转居”居民实现自主创业。

洛阳市；城市建设；“农转居”居民；就业

河南省“十二五”发展规划纲要，把加快新型城镇化作为“三化”协调科学发展的引领，和建设中原经济区的关键性、全局性战略举措，并把建设复合型城市新区作为推进城乡建设加快城镇化进程的重要突破口。规划纲要提出，首先要加快郑汴新区建设，到2015年，郑汴新区生产总值将达到1 500亿元，人口达到270万人；其次是推进洛阳新区建设，到2015年，洛阳新区生产总值达到600亿元，人口达到110万人。同时，加快推进焦作、许昌、漯河、南阳等新区建设，支持其他符合条件的市规划建设城市新区。随着各城市新区规模的不断扩大，市郊农民的土地被大量征用，失去土地的农民成为新的城市居民（本文称他们为“农转居”居民），帮助他们解决就业问题，已成为新区建设顺利推进的关键。

一、“农转居”居民的就业现状

2012年，本课题组首先深入洛阳新区“农转居”居民聚居的龙祥、龙富、龙和、龙盛等小区的138个家庭进行问卷调查，涉及人口596人，平均每户人口4.31人，其中男性336人，占被调查人数的56.4%；女性260人，占被调查人数的43.6%。通过此项调查，我们首先了解了洛阳新区“农转居”居民的基本信息、受教育情况和就业基本情况。其次，课题组成员先后多次走访洛阳新区建设开发办公室、洛阳新区工委和管委会等职能部门，了解政府安置“农转居”居民就业的情况和相关政策。同时，还走访了陈李寨、范滩村等村委会，以及龙祥、龙富等小区的社区服务机构等，进一步了解相关问题的实际情况。

（一）就业率低、稳定性差

“农转居”居民就业年龄和就业情况见表1。由表1可以看出：（1）洛阳新区“农转居”居民年龄分布情况较为合理。从年龄段的分布情况来看，16－25岁年龄段、26－35岁年龄段、36－45岁年龄段及46－55岁年龄段人数较多，共计371人，这些青壮年劳动力占被调查人数的62.25%。这既说明当前农村劳动力资源丰富，也说明了“农转居”居民面临的就业压力很大。（2）在596人的调查对象中，实现就业的人数有253名，占调查人数的42.5%；未就业的343人，占被调查人数的57.5%。（3）16－55岁的青壮年劳动力371人，就业的247人，占这个年龄段人数的66.58%；未就业的人数是124人，占这个年龄段人数的33.42%。（4）16－65岁的有劳动能力年龄段（据课题组调查了解，农村身体健康的男性劳动力一般会持续从事农业生产到65岁左右）的人数445人，实现就业的253人，占这个年龄段人数的56.85%；未就业人数是192，占这个年龄段人数的43.15%。据中华人民共和国国家统计局2013年2月22日公布的《中华人民共和国2012年国民经济和社会发展统计公报》：2012年“年末全国就业人员76 704万人，其中城镇就业人员37 102万人。全年城镇新增就业1 266万人。年末城镇登记失业率为4.1%，与上年末持平”。调查统计的数据虽然与国家统计局公布的失业率在统计方法上有不同，但作为参考，可以说明洛阳新区“农转居”居民的就业率很低。

已就业“农转居”居民一年内工作流动情况见图1。从图1可以看出，已经就业的“农转居”居民在一年中工作没有发生任何变化的占被调查人数的46.15%，不到被调查人数的二分之一。而工作发生变化的占被调查人数的53.85%，其中17. 4%的被调查者工作变动在3次以上。说明“农转居”居民就业缺乏稳定性，临时性就业的特征比较明显。

与洛阳新区建设同步出现的房屋开发，各单位的建筑建设工程，给一部分“农转居”居民提供了就业机会，他们中的一部分从事运输、装修、绿化、装卸或摆地摊等短期的临时性的工作。这类工作是一部分“农转居”居民选择的就业方式。但是，这种工作方式很容易受季节性或者市场需求等因素的影响，使其就业不稳定或者直接造成失业。而且，由于外地人员的大量涌入，给他们的就业也带来了一定影响。频繁的工作变动不仅浪费了大量的精力和财力，而且让“农转居”居民没有安全感，因为在不断的变更工种和工作单位的过程中，“三金”无法得到保证，基本权益得不到保障。

（二）就业区域狭窄、技术含量低

“农转居”居民希望就业的区域见表3，已就业“农转居”居民就业区域表4。

从表3、4可以看出，“农转居”居民在选择“希望的就业地点”时，83.56%的人选择希望在洛阳新区就业，10.35%的人选择在洛阳市内就业，这两项就占了被调查人数的93.80%，并且48.58%的人确实实现了在洛阳新区就业的愿望，36.84%的人实现了在洛阳市区就业的愿望。很明显，“农转居”居民在就业时，多选择离家近、环境比较熟悉的地方，并且越近越好。究其原因，多数被调查认为，过去虽然是农民，但与农民工毕竟不同，现在在城市都已经有房子住，另外，过去生活也比较平稳、没有外出打工的习惯，就近找份工作，可以避免外出打工的房租以及生活的不习惯，降低生活成本，减少风险。同时调查中还发现，“农转居”居民不希望去郊县打工。他们认为郊县的工作是很苦很累的工作，是当地人都不愿干的工作，并且工资比较低。

“农转居”居民在洛阳新区或市内从事的工作，除了前面提到的运输、装修、绿化、装卸外，还有营业员、保洁、烹饪（饭店厨师或简单饮食）、汽车保养与美容、家政和保安等，都是简单的体力劳动。一部分自主创业的，主要集中在开旅馆、开杂货铺、开茶社、做小买卖、卖菜等，几乎没有技术含量。

（三）希望的就业途径与实际存在矛盾

“农转居”居民实际就业途径和希望的就业途径分别见表5和表6。

从表5可以发现，“农转居”居民最希望的就业途径是自己投资创业，其他依次是想让政府帮助安排工作、自己找工作、希望熟人帮助找份工作，排在最后的是通过中介公司介绍工作。但由表6可以看到，土地被征用后，洛阳新区“农转居”居民主要通过自己投资创业或者经过熟人介绍和自己找工作给人打工的方式实现就业，3项占到“农转居”居民就业途径的93.92%。而通过劳务中介或政府安置实现就业的仅占6.26%。表明“农转居”居民自己创业的愿望非常强烈，对政府介绍的工作的信任度比较高，实际就业途径反映了传统的政府直接安置就业对中介的信任度非常低和对中介的不了解，或者对中介的收费心存芥蒂。途径的有限性和市场经济条件下的无奈。

总之，“农转居”居民希望的就业方式和实际的就业方式之间存在较大差距。

（四）就业收入与期望值差距较大

“农转居”居民就业收入期望值与已就业“农转居”居民实际收入情况见表7、8。

由表7、8可以看出，“农转居”居民对就业收入的期望值与实际收入差距较大。

二、影响“农转居”居民就业的因素

（一）现行就业制度排斥“农转居”居民就业

我国的劳动力市场是三元分割的。现行劳动力市场大致可分为体制内中高端人才市场、一般技术人才市场和普通劳动力市场。前两种劳动力市场都设定了一定标准的准入门槛，对入职的劳动力均设定了明确的学历或者职称条件要求，特别是体制内中高端人才市场，入职条件更为严格，一般采取“凡进必考”的竞争性准入原则。而“农转居”的劳动力大多属于低学历、没有技术职称的人员，根本进不了人才市场。按照我国现行《土地法实施条例》中关于对被征用土地农民的就业安置方式有三种：一是用土地换就业，即由征地单位吸纳“农转居”居民就业。而洛阳新区入住单位，大多属于体制内企事业机关，入职条件需要较高学历要求和技术职称条件，“农转居”劳动力基本不具备这个条件。虽然洛阳市政府有关政策要求每家由政府安排1人就业，但在目前市场化的用工制度下这种规定形同虚设。二是由农民所在乡村集体负责安置的方式。“农转居”居民由于土地被一次性征完，原来的乡村集体经济已不复存在，这种安置方式对“农转居”居民就业也不适应。三是对征地农民一次性货币补偿方式，这种安置方式是将征地补偿费一次性支付给被征地的农民。洛阳新区建设中基本上遵照这种方式，一次性补偿，由于农民土地被一次性征完，同时他们将被转为城市居民，城市生活需要有房子，所以，他们的补偿基本上都变成了房子。

在现行的劳动用工制度下，我国政府十分重视对弱势就业群体的特殊保护，针对这些特殊群体的就业相继出台一些特殊优惠。比如，对于下岗再就业人员，政策给予许多特殊优惠。针对高校连续多年扩招形成的巨大就业压力，政府相继出台很多扶持大学生就业的政策和措施。“农转居”居民既没有大学毕业生就业的学历、年龄优势，也没有城市下岗人员的优惠政策，必然处于显著的不利位置。

由于就业环境不利，“农转居”居民在就业地点的选择上首先是洛阳新区，其次是老市区，其主要原因就是“离家近，可以降低生活成本”。但这些地区的经济发展环境和就业竞争环境都不利于其就业。

1.主就业区的就业环境不利

“农转居”居民主就业主要区域经济结构和就业单位，对其就业不利。第三产业向来被认为是国民经济中投入少、吸收劳动力能力最强的领域。但洛阳的经济结构严重制约了“农转居”居民主就业。就洛阳地区的产业结构来看，第二产业产值比重高达60%，严重偏高，而服务业产值比重不足30%，又显然偏低。尤其是洛阳新区，由于政府主导，入住单位以体制内的企事业单位为主，而这些单位是排斥“农转居”居民主就业的。当然，新区也吸纳了不少制造行业的企业入住，虽然这些单位对劳动力入职条件相对较低，但也需要一定的职业经验和技术条件。

2.主就业区的就业竞争激烈

每年有大量农民工涌向洛阳市区和洛阳新区，对“农转居”居民的就业形成竞争。在这种竞争中，“农转居”居民处于劣势地位。农民工有年龄上的优势，他们大多是16－45岁之间的青壮年。同时，他们的工资要求要低于“农转居”居民，他们进城意愿十分明确，就是在城市中赚钱然后拿回家里去，只要能赚到钱，再苦再累再脏的活，也不会轻易放弃，他们几乎包揽了建筑业、加工制造业、服务业等技术水平较低行业的各种岗位。

“农转居”居民与洛阳的城市下岗工人相比，其就业劣势依然明显。下岗工人长期生活在城市，受过工业文明和城市文明的熏陶。过去的工作使他们拥有一定的技能，在城市中受教育的机会也高于城郊，文化水平和素质都远远高于郊区农民，同时他们拥有相对较多的社会关系资源。

（四）“农转居”居民的自身原因分析

1.就业准备不充分

“农转居”居民的前身是农民，对土地的依赖程度很高，所拥有的生产经验和劳动技能都是与农业生产相关的，现在突然失去了所有的土地，身份也由农民变成了城市居民，需要重新就业，并且要“走向市场”，走向一个完全陌生的领域参与竞争就业，对此，他们毫无准备。

2.学历低，非农业劳动技能欠缺

洛阳新区建设中“农转居”居民除老人和学龄前儿童基本上都接受了不同程度的教育，但受教育水平整体偏低，小学和初中毕业的占比例较大，其中初中毕业的占调查人数的66.6%，高中、中专，以上的只占被调查人数的17.4%，特别是大专以上的只占被调查人数的2%。这严重限制了“农转居”居民的就业和行业选择。

3.自主创业有困难，对政府依赖较强。

“农转居”居民最希望的就业途径是自己投资创业，但是他们认为要实现投资创业必须依靠政府。目前影响他们投资创业的最大障碍是缺乏资金，其次是缺乏技术。他们希望政府能出面协调解决资金问题，并在政策上如税收、各种管理费上实行优惠，同时希望政府能为他们提供技术和信息服务，帮助他们实现自主创业的愿望。

4.缺少社会关系网络支持

从已经就业的“农转居”居民的就业途径看，征地后利用熟人、朋友和家庭亲戚关系找到工作的占调查总数的30.36%。访谈中得知，这30.36%的就业者中的大部分都是通过各种熟人托关系安置的，甚至有的时候还要给熟人或熟人介绍的人送礼行贿。特别是离家近、收入好、清闲又稳定的工作更是需要有熟人介绍。“农转居”居民在失地以前主要靠种植农作物生存，长期从事农业劳动形成的封闭、狭隘和交往不广泛的现状在失去土地后依然存在，他们接触和交往的人群依然在原来社交圈中，这种状况对他们的就业极其不利。

三、“农转居”居民的就业对策

在促进“农转居”居民就业问题上，应特别强调政府的责任，无论是中央政府还是地方政府都有保障“农转居”居民就业的职责。

（一）建立、完善相关的法律法规

“农转居”居民就业带来的挑战和问题并不完全来自“农转居”居民本身，一个重要的原因是我国现有的政策体系不能满足“农转居”居民的就业需求，这使得政府政策的调节成为解决“农转居”居民就业问题的必要手段。

首先，要把“农转居”居民纳入与原城镇居民统一的公共服务体制。农民失去土地之后，在城里获得一套住房，并成了城市居民，所以，政府要使这些新的居民享受城市社保和与原城镇居民统一的公共服务。

其次，建立“农转居”居民的就业促进制度。国家要结合实际情况，加快解决促进“农转居”居民的稳定就业、职业介绍、职业培训、失业保险、反就业歧视等方面法律的配套立法工作。地方政府要建立具体解决“农转居”居民就业问题的可操作性强、可行性大的政策项目扶持制度、就业培训制度、就业信息服务平台和鼓励“农转居”居民自主创业的优惠政策等。

第三，改革征地制度和补偿安置制度。政府要依法完善土地征用程序，使那些不符合土地征用程序的土地不能被征用，整体上减少“农转居”居民的数量。改革征地补偿费的测算方法，提高征地补偿费的数额，同时，要完善补偿费用的发放方式和使用方式。

（二）加速经济发展，拓宽就业渠道

经济发展是解决就业问题的根本。“农转居”居民劳动力的流动性比较差，他们的住宅、主要的社会关系基本上就在原来生活的地方，他们中的绝大部分也希望在离家较近的地方就业。政府要大力发展地方经济，洛阳市委、市政府，洛龙区委、区政府在洛阳新区建设中要以省委、省政府的“两大跨越”和中原城市群发展战略的提出为契机，大力发展洛阳经济，特别是要大力发展第三产业。

（三）树立统筹理念 建立常态机构

首先，树立统筹的基本理念。“‘统筹’即是要统一筹划，既要进行空间意义上的统筹，也要进行时间意义上的统筹”。［1］“农转居”居民就业问题，不单单是就业的问题，还关系到经济发展问题、政府政策问题、“农转居”居民自身的问题。所以，在解决“农转居”居民的就业问题时，必须坚持全市一盘棋、全区一盘棋，从全局上去考虑，从经济布局规划到项目立项考察，从企业建设到劳动力的需求培训，统一考虑，统筹兼顾。特别是作为劳动力市场的调节者，可以利用政策杠杆合理调整分配就业机会，确保”农转居”居民作为劳动力市场上的弱势群体获得必要的就业份额。同时，要建立权威的常态统筹机构。“农转居”居民就业问题在具体操作中也不是某一个部门可以完成的。政府必须建立一个权威的常态的统筹机构，对“农转居”居民就业做到统一安排、分头落实执行。

（四）加强职业培训，提高就业技能和素质

针对“农转居”居民学历低、非农业劳动技能欠缺的现状，加强职业培训，提高“农转居”居民的就业技能和素质，促进“农转居”居民职业稳定，增强其职业安全感，提高“农转居”居民素质和提高其非农业劳动技能成为解决其就业问题的关键。

首先，注重新一代“农转居”居民的教育。政府要加强领导，制定相关政策，采取有效措施，保证“农转居”居民中的学龄儿童完成义务教育。同时，鼓励初中毕业生继续接受高中教育，对未升入大学的学生，要鼓励他们读职业技术类的学校，以提高新一代“农转居”居民的整体素质。其次，加强就业教育和就业培训。政府要多方筹集就业培训资金，为“农转居”居民就业培训提供经费保障。要根据“农转居”居民不同的年龄、文化程度、接受能力、岗位性质等，采用不同的培训模式和方法。“农转居”居民就业培训内容要做到实用、多样。

（五）支持自主创业

“农转居”居民在就业问题上对政府的依赖性很强，但在市场经济条件下政府解决就业的能力是极其有限的。政府应该鼓励、引导和支持“农转居”居民自主创业，这是一条“农转居”居民可持续就业的重要途径。

首先，政府要多途径激发“农转居”居民自主创业的热情与信心。如通过树立成功创业的榜样，示范、教育和引导“农转居”居民自主创业。其次，帮助“农转居”居民多途径融资，解决他们自主创业的资金困难。政府应通过有效整合存在于“农转居”居民家中的闲散资金、培育资金合作互助组织、扶持创建“农转居”居民创业基金和建立“农转居”居民贷款的信用担保体系等方式帮助“农转居”居民实现自主创业。［2］第三，政府应该在创业的场地、税收、管理费用等方面为“农转居”居民就业提供便利。

［1］彭希哲，胡湛.公共政策视角下的中国人口老龄化［J］.中国社会科学，2011，（3）：121－138.

［2］邓国取.城市新城区建设进程中失地农民自我创业分析与评价——基于洛阳市洛南新区的调研与思考［J］.城市发展研究，2009，（12）：63－69.

Em p loyment about Farmer Residents in the Construction of New City Districts——Taking Luoyang City in Henan Province as an Example

DING Ze-qin

（School of Marxism，Henan University of Science and Technology，Luoyang 471023，China）

In the process of construction of new city districts，some suburban farmers become famer residnets because their land is requisitioned by the government，and they need chances to be reemployed.Because of the current employment system，the social employment environment and other reasons，the employment indicates some features such as low rate，lack of stability，few opportunities，low technical skills，contradictions between desired ways of employment and actual ones，and the gap between income nad expections.To solve the problem，it is proposed that the government should bear the vital responsibilityto speed up economic development，to broaden employment channels，to establish and perfect relevant laws and regulations，to practice the coordinate ides，to establish normal institutions，to improve the quality of farmer residents，and to support their self-employment.

city construction；farmer residents；employment

F321；F323.6

：A

：1672－3910（2013）05－0014－06

2013－06－22

河南省科技厅科技计划项目（132400410322）

丁泽勤（1962－），女，河南邓州人，副教授，主要从事马克思主义中国化研究。