我国合作金融立法探究

2013-04-02史双洋蔡丽丽夏少敏

长沙民政职业技术学院学报 2013年1期

关键词：金融机构金融法律

史双洋蔡丽丽夏少敏

（浙江农林大学，浙江临安 311300）

自20世纪50年代以来,新中国就一直注意着农村合作金融问题。90年代以来有关信用合作社的业务、监督管理机构等金融立法对促进社会主义市场经济的发展、保障合作金融主体的利益和合作金融活动的安全,都发挥了巨大的作用。

然而,我国始终缺乏一部在合作金融领域起基本法作用的通则性规范,立法机关也迟迟未有此类计划。随着合作金融组织数量增多、形式多样以及合作金融活动迅速发展,我国缺少合作金融通则性规范的弊端已经逐渐显露出来。

一、我国合作金融立法发展中存在的问题

（一）紊乱的合作金融现状严重影响“三农”发展

党的十八大报告中强调，解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，作为一个农业大国，农业是经济发展的基础。因此，解决“三农”问题是国计民生的头等事情，农村合作金融被认为是为农业提供服务的基础社会公益法人，合作金融的宗旨在于提供资金互助合作以及优质服务，在相当大的程度上是农业发展的保障机制，具备社会公益法人的特点，但农村合作金融发展一直以来饱受诟病，主要在于没有受到国家专门法律的庇护。

合作金融机构“这种草根性质、内生性质的合作金融组织的有效运行是建立在农村特有的熟人社会的基础之上的，是以地缘、血缘、亲情为基础的传统道德为主要约束力的。它们很好地解决了令各大商业银行头痛的信息不对称和运行成本过高的问题，增强了安全性”[1]。合作金融“由于其社员在地域、专业甚至是血缘上的紧密联系，对社员的信用信息掌握充分”[2]。

（二）缺少保护合作金融权益的有效措施

我国合作金融机构还没有取得应有的市场定位和法律地位，缺乏法律的保护和政策的支持。合作金融机构主要是信用组织，世界各国都普遍实行了有效的扶持政策，发挥合作金融机构对社会经济发展和稳定的重要作用。

随着我国农业经济发展，合作金融机构为国家的税收和宏观调控做出了重大贡献。但因经济利益得不到保障，使其改革和发展遇到巨大阻力。通过近几年的金融改革，农村信用合作社的地位逐渐得到重视，形成了合理的管理体制，使农村信用合作社能够稳健发展，同时必须要建立法律来保障和监督合作金融机构的运行。

（三）合作金融机构的互助互利性不具有商业银行的属性

《商业银行法》第89条明确规定:“城市信用社、农村信用社办理存款、贷款和结算等业务,适用本法有关规定”。这种用商业银行法来规范合作社的方式只看到了合作金融与商业银行的共性，而没有看到两者的个性。合作金融与商业银行经营模式和运作机理不同，两者不可能适用同一部法律，必须围绕合作金融机构自身的体制职能和运营目标来制定，否则就会扭曲合作金融自身特征。

长期以来政府在合作金融改革方面迈不开步子，对合作金融安全的重视胜过回应和引导融资需求。比如，《农村合作银行管理暂行规定（2003年）》要求：发起人不少于1000人、注册资本金不低于2000万元人民币、董事会成员为7至19人并应设立独立董事、存贷比不超过80%（商业银行是75%）、对同一借款人贷款余额不超过银行资本余额的20%（商业银行是10%）。这些内容基本套用公司法和商业银行法的规定，是将大部分基层企业和个人的融资需求变相地拒之门外[3]。

二、我国合作金融立法的可行性

对于合作金融立法是否具有可行性，提出质疑的专家学者往往这样认为：一是法律所称的合作金融主体部分缺乏内部系统性，难以对其归纳出统一的适用规则，无法构成严密的有机整体；二是从实然法角度考量，认为各国合作金融相关法典内容大多不一致，具有很大差异，并无统一的规律。这些观点都有一定的偏颇之处。从涉及合作金融方面的各制度之间的关系和国外合作金融法的发展趋势判断,这一立法也有理论和现实的可行性。

（一）合作金融各制度之间有高度的系统性,构成严密统一的有机整体

1、合作金融各制度之间具有内部关联性，无法截然分开

如合作金融机构登记制度和监管制度本来就紧密相关，并且它们与合作金融机构主体资格认定、机构代理制度也有许多共同规制领域。在市场经济已经充分发展的今天，各合作金融制度更加相互关联、不可分割。

2、合作金融很多制度之间具有非独立性和从属性

如合作金融主体与合作金融活动不可相互独立，一方的成立要以另一方为前提，只有这样，才能保证合作金融机制合理运行。

3、金融发展差异的关键在于法律制度的安排

与大陆法系的合作金融立法成熟的国家相比，我国的合作金融立法很不完善。但中国人民银行制定的《农村信用合作社管理规定》以及中国银监会颁布的《农村资金互助社管理暂行规定》、《农村合作银行管理暂行规定》等法律文件，表明合作金融各种制度开始被关注，信用合作社、合作银行、资金互助合作社、民间合作基金会、合作金库等合作金融组织形式本身具有关联性、有待于发展成严密统一的有机整体。

（二）绝大多数大陆法系国家合作金融立法内容具有统一性和稳定性

上面所述的专家学者关于大陆法系国家合作金融立法的负面评价主要是基于德、法、日等国对于城市合作金融或者农村合作金融等特别法律不规定或内容各异，都不具有全面性。在监管上,德国依据《德国合作银行法》，其监管特色集中体现在两个有权主体即金融监管局和联邦中央银行对监管事务的分工与协调上：金融监管局主要负责各州银行的日常监管,而联邦中央银行的职权主要集中于统计方面[4]。日本各项法律法规都详细规定了各种合作金融机构的经营范围、监管事项和权限等，使日本的合作金融活动真正做到了有法可依，同时也为合作金融的稳健运营提供了法律保证[5]。但是只要认真研读，正如上面所提到的各国合作金融立法共性，读者们不难发现其总则和农村信用合作社等部分的内容是惊人相似的，尽管具体规定必然会体现各个国家和地区的不同特点。其相似程度可以与各国《民法典》的体系安排和制度设计相媲美。我国众多专家、学者都对这些相似部分进行过细致分析，也是我国制定合作金融立法的基本依据和借鉴对象。

另外，绝大多数制订了合作金融法律体系的国家仍然在不断地对其进行修订补充，很少有要求废除的声音。合作金融活动中新制度层出不穷，各国也不断颁行新的合作金融单行法规。尽管德国有完备的《民法典》，近年来也颁布了很多民事单行法律法规。实际上，绝大多数国家和地区的合作金融法律体系是稳定而有活力的。

（三）合作金融在城乡发展中具有广泛而坚实的发展基础

在我国广阔的大地上，随着“三农”发展以及城市化进程的加快，城乡个体经济以及中小企业遍地开花，但融资难一直是广大城乡个体经营户和中小企业的硬伤。由于其经济规模小，又无法提供商业银行信贷必要的抵押品，只能被拒绝在信贷大门之外。通过民间融资则往往易于涉嫌非法集资罪，如温州众多中小企业老板为此连夜“跑路”，对当地经济发展带来沉重打击。合作金融是合法融资渠道的最佳选择，能够满足广大城乡个体经营户和中小企业的融资需求，降低交易成本。随着合作金融在城乡的兴起，广大中小经济个体的合作、参与意识增强，为合作金融组织的发展奠定了基础。