掣肘司法评估拍卖工作的体制机制问题及进一步深化改革的对策

■ 杨晓春

（宁夏高级人民法院，银川750001）

掣肘司法评估拍卖工作的体制机制问题
及进一步深化改革的对策

■ 杨晓春

（宁夏高级人民法院，银川750001）

随着我国社会主义市场经济建设的不断深化，社会中介组织发展迅速。由于市场运行机制和社会信用体制尚不够完善，加之鉴定、评估、拍卖工作专业性强，行业协会、行政主管部门的监管机制难以有效实施，评估、拍卖等中介组织以及司法拍卖问题较多。近期，最高人民法院采取多项举措深化司法拍卖改革，受到广泛好评。但是，在利益关联日益复杂的经济社会，举一个部门或系统之力推动的改革往往难以从根本上解决问题。宁夏高院技术处经过调查研究、查摆问题，分析深层次原因，从体制机制、权力制约、优化程序等方面，提出多方联动解决评估、拍卖体制机制问题的建议。

1 困扰司法评估、拍卖工作的主要问题

近些年，评估、拍卖工作质量不高，损害当事人的合法权益，严重影响司法公正与效率的问题屡见不鲜。而且，评估、拍卖等中介机构在市场竞争中存在较为严重的商业贿赂问题，一定程度上干扰了经济社会发展秩序。2009年中国社科院调查报告认为社会中介组织是腐败的重灾区。中介机构存在的腐败问题主要表现在执业活动中收受贿赂、出具虚假报告，尤为严重的是为了拉业务贿赂业务单位及人员。

宁夏区内司法评估、拍卖主要有以下几个方面的问题：

1.1 收费标准畸高形成了较大的商业贿赂风险。评估、拍卖等专业机构在社会化过程中获取了高收费许可（有的将收费标准法律化），偏离了合理范围，形成了行业暴利，比如拍卖行业、房地产评估行业等。很多机构为了获取经济利益往往采取商业贿赂拉业务。打折收费、兑现回扣成了行业潜规则。尽管有关主管部门做了大量工作，有了一定的改善，但是没有从根本上解决问题。近两年，宁夏高级法院狠抓司法评估、拍卖工作改革，采取多项举措，严防司法评估、拍卖腐败问题。但是评估、拍卖行业的高收费、高利润，使法院委托评估、拍卖工作依然面临较高的风险。

1.2 收费不统一，给司法工作带来困难。2009年11月后，法院全部采用摇号、抽签等随机方式选择评估、拍卖机构。中介机构收到法院的业务后，不愿在收费上给予优惠，造成了法院委托评估、拍卖与社会收费实际上的不统一，更使得不少当事人对司法机关产生了怀疑。同时，较高的评估、拍卖、鉴定中介收费直接增加了当事人的诉讼成本，进而加大了矛盾纠纷的调解难度。

1.3 中介机构独立性、中立性、公正性差。由于受经济社会发展进程中一些难以避免因素、市场竞争生存压力的影响和利益最大化的驱使，中介机构的独立性、中立性、公正性难以保证。为了拉业务，一些监测、鉴定、评估机构屈从当事人的意愿，出具虚假、瑕疵报告。一些拍卖机构和竞买人勾结，进行围标、串标和职业控场等违法操作。

1.4 不配合司法工作。由于先天因素，评估、拍卖、检测、审计机构在市场化过程中出现了两极分化现象。规模小、技术力量薄弱、业务少的机构往往业务能力较低，承担司法评估、拍卖工作的质量较差；而规模大、业务量多的机构往往不担心业务和案源，所以又出现工作时效差、配合司法工作差的问题。一些专业人员对法官的咨询、质询置若罔闻，一些评估（也包括检测、鉴定、审计等）机构办理法院委托时挑肥拣瘦，只办理争议小、标的大、收费多的案件，对小标的案件百般推脱，甚至找理由退案。

1.5 司法拍卖成交率、资产增值率低。司法拍卖是法院执行债权变现的重要保证。通过对宁夏法院委托拍卖诉讼资产的调研发现，存在成交率和增值率“双低”，一定程度上损害债权人和债务人的合法权益的问题。主要有：缺乏良好的资产交易、拍卖平台，信息发布不够全面公开、宣传效果不佳，诉讼资产矛盾争议大，竞买人疑虑资产移交困难，需要变现的资产前期评估值过高，担心当事人闹访法院执行部门对流拍后再次拍卖资产降价幅度过小等。

1.6 条块封闭、行业保护造成了对司法评估、拍卖监管困难。房地产评估、土地评估、资产评估、旧机动车评估等分属于建设、国土、财政、商务部门审批，“三大类鉴定”由司法行政部门审批，而涉诉鉴定、司法评估等专业工作是否准确，最终由法院质证来评价，所以错误鉴定评估的发现往往是在法院审判环节。条块管理、行业保护使得对错误鉴定、评估、拍卖的纠正和处罚非常困难。由于缺乏沟通机制，造成了对司法评估、拍卖、鉴定工作缺乏有效监管。

1.7 重复审批加重中介机构负担。全国人大将缺乏行业统一监管的法医、物证、声像资料鉴定交由司法行政部门审批管理，而个别省份司法行政部门又将审批权限延伸到已经有明确监管部门的房地产、土地、工程造价、资产评估等行业。重复管理很容易造成谁都管，谁都管不好。重复审批、管理收费、鉴定备案加重了中介机构的负担，备受诟病。

2 从体制机制上深化司法评估、拍卖改革的几点建议

最高法院十分重视司法拍卖改革，近阶段实施了建立人民法院诉讼资产网、公开发布拍卖信息，实行网络竞拍等等。笔者认为，为了建立评估、拍卖等社会中介机构健康运行的长效机制，有效遏制、减少商业贿赂，提高司法评估、拍卖质量，还应在司法评估拍卖体制机制上着手。

2.1 建立多方联动的领导机制。司法评估、拍卖工作与社会评估、拍卖具有很强的关联性和协调性，中介组织的行政审批和行业管理分散于财政、商务、建设、国土等多个政府部门。理顺体制机制、规范运行环境，既需要冲破旧框架、旧规定和利益集团的制约，还需要统筹兼顾、整体推进，更需要各部门通力协作。建议成立由党委领导，法院和政府相关部门组成的领导小组，统一领导评估、拍卖等行业深化体制机制改革、营造风清气正发展环境工作，以克服部门利益和利益集团的掣肘，完成中介机构市场运行机制优化的顶层设计。相关行政主管部门和行业协会积极配合法院共同组建司法评估、拍卖工作联席会议，协商确定司法评估、拍卖备选机构的资质等级范围和名额，共同对评估、拍卖机构进行监督、管理，协调解决司法评估、拍卖的重大争议问题，研究对司法评估、拍卖、鉴定违法违规机构的处理。

2.2 多部门协作建立行业征信机制。加强行政主管部门和工商、税务、银行、社保等的信息共享对接工作，防止中介机构业务数据的弄虚作假；加大完税额、业务质效评估、投诉率、社会满意度等指标在中介机构资信等级评定中所占的比例，以进一步完善评估、拍卖机构监督制约机制；向社会公示监管机构和监督投诉方式，加大违法违纪违规的调查、处罚力度；按年度（1或2年）进行行业中介机构资信等级评定，作为入选各类名册和招标的依据。

2.3 建立独立于行业外的评估质量争议评价体系。建议由自治区物价局价格鉴证中心牵头，建立由各评估行业协会和院校专家教授参加的、超脱于各评估行业机构之外的专家委员会，负责对评估价值争议的最终审核。其结论还可以作为对中介评估机构的处罚依据。

2.4 统一交易平台、健全监管机制。确定相对统一的资产交易平台，包括司法拍卖在内尽可能在交易平台上进行。通过统一信息发布媒体及范围，司法拍卖的要统一在“人民法院诉讼资产网”发布信息，力求拍卖和资产交易信息公开的最大化；完善竞买报名信息、查询保证金、查看标的物等方面制度和程序设计，防止因泄露竞买人相关信息造成串标、围标等问题；引入电子竞价和同步录音录像，为拍卖、资产交易提供公开、透明、优质、高效的网络平台；统一进行拍卖保证金、拍卖价款、拍卖标的物管理，充分发挥信息、管理、场所的集约性，完善资产交易、拍卖制度建设，加强节点监控。

2.5 协商降低行业收费标准，防止商业贿赂。评估、拍卖（甚至包括公证）等行业收费过高的问题反映强烈，一直没有得到有效解决。中介机构收费高、回扣高，直接造成了商业贿赂和行政腐败、司法腐败。降低评估、拍卖等行业的收费标准，不仅让利于当事人，有利于案件处理，也避免了对法院公正性的怀疑，还能在一定程度上防止中介机构为了获取巨额利润而贿赂法院工作人员拉业务，降低法院廉政风险。同时，降低收费后不容许当事人与中介机构协商收费（司法救助除外），避免当事人通过协议价格，影响评估、拍卖、鉴定的公正性。

2.6 优化审批、公开选录，为中介组织健康发展创造良好的竞争环境。

2.6.1 取消重复审批。司法行政部门对房地产、土地、工程造价、二手车、资产评估等10余个已取得国家认证资质的行业发放司法鉴定资格证书。重复管理、重复申报加重了中介机构的负担，应该取消。而且，“司法鉴定”名称泛滥，在一定程度上削弱了司法的权威性。

2.6.2 提高门槛，审慎审批中介机构。由于法定门槛低，造成拍卖行业和个别评估行业机构过多，良莠不齐。建议在领导小组的直接领导下，由相关主管部门把好审批关，淘汰、兼并一部分资质、效益、执业能力差的中介机构，遏制恶性竞争频发、商业贿赂严重、市场秩序混乱的问题。

2.6.3 近年来，法院及国资委、财政等部门选择评估、拍卖机构有了一套完整的制度和公开的程序，但是还有相当多的地方、部门和企事业单位选择评估、拍卖机构还存在暗箱操作问题，扰乱了市场秩序，一定程度影响了发展环境，应该严格要求采取公开的方式选择评估、拍卖机构。

（作者为医学硕士、法律本科，宁夏高级人民法院司法技术管理处处长）

[编后语]进一步改革体制机制 确保涉诉资产进场交易健康发展

最高人民法院针对涉诉资产处置工作中长期存在的积弊，为进一步规范人民法院委托评估、拍卖工作，促进审判执行工作公正、廉洁、高效，维护当事人的合法权益，早在2011年9月就出台了《关于人民法院委托评估、拍卖工作的若干规定》（法释[2011]21号）。为保证这一《规定》的顺利实施，2012年2月又就有关问题出台了一个实施细则性质的《通知》（法[2012]30号）。其中第五条明确规定：“司法委托拍卖标的为国有及国有控股企业的资产及其权益，人民法院委托拍卖机构后，通过省级以上国有产权交易机构的国有产权交易平台依照相关法律法规和司法解释进行拍卖。”最高法院这种把自身权力主动关进笼子的做法，实为高明之举。

因为事涉产权交易机构，上述两个法规性文件出台后，中国企业国有产权交易机构协会与首创涉诉资产进入产权市场公开处置方法的重庆联合产权交易所在重庆联合举办了全国产权交易行业涉诉资产交易业务培训班，邀请到最高法院参与制订上述两文的高级法官到场授课，效果很好。

在法释[2011]21号实施两周年之际，宁夏自治区高级人民法院专门负责此项工作的杨晓春法官根据执行中出现的新情况和新问题，经过充分调查研究，写出了《掣肘司法评估拍卖工作的体制机制问题及进一步深化改革的对策》一文，很值得一读。

杨文对当前困扰甚至掣肘司法委托评估和拍卖工作的主要问题上升到体制机制的层面进行审视，列举出7大问题，十分中肯。从行业协会看，这些问题非止宁夏，在各省区市都不同程度地存在。作为此项工作的管理者，能总结出这些带普遍性的问题供各地警醒，实在可贵。

针对这些“症状”和问题，杨文开出了“处方”。他站在体制机制改革的高度，从建立领导机制、征信机制、第三方评价机制、统一交易平台机制、防腐机制和中介组织选择机制等6个方面提出了对策建议。也许还不止这6大对策，但如能做到这6条就基本能解决存在的主要问题了。

邓小平同志说过，学马列要管用，杨晓春同志的文章不失为“管用”之作。

中国企业国有产权交易机构协会副秘书长 何亚斌