城中村城市融入的目标与路径探索

朱冬梅

城中村是城市化过程中的产物，它见证了城市的改造与变迁，在城市化过程中发挥了重要作用。然而，随着城市现代化的推进，城中村显现出来的问题已成为制约城市继续发展的瓶颈。目前，我国进入改革的攻坚阶段，加快推进城中村改造步伐，优化城市空间布局，使村民迅速融入城市，是改善群众生活质量，提升城市形象，加快城市现代化进程以及促进经济社会全面、协调、可持续发展的必然选择。

城中村融入城市是城中村改造的目标追求，而顺利实现这一目标应遵循“资产改制—村居改制—社保衔接—拆迁安置”四个方面按顺序分步实施的路径。

一、城中村改造的城市融入目标

（一）城市化发展与城中村的形成

城市化是由农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业为主的现代城市社会逐渐转变的历史过程。经济学家认为，城市化发展是由于农业技术提高、人口增多和土地相对减少等因素，造成农村出现大量剩余劳动力，形成农村剩余劳动力向外转移的推力；而与此同时，城市发展和产业结构调整，需要补充大量劳动力，形成对农村剩余劳动力转移的强大拉力。在“推力—拉力”的作用下，大批农村剩余劳动力转移到城市，从而带动了城市的迅速扩大和发展。

然而在我国，尽管有“推力—拉力”的存在，但农村劳动力转移并不顺畅，进入城市的农村人口不能顺利融入城市，即使是在城市发展规划中整体划归进城市的“城边村”，土地和人口仍无法顺利融入城市。究其原因，深层次的根源在于我国城乡二元化社会结构状态不适应现阶段的经济发展。我国在计划经济时期为了推进工业优先发展战略而实行了一系列的城乡隔离政策，形成了城乡二元化社会结构体制，包括城乡之间的户籍壁垒、城乡有别的资源配置制度以及城乡不同的社会保障制度、社会管理制度等，严重制约了城市化过程中农村融入城市的进程，从而形成了亦城亦村的城中村。

首先，以户籍制度为基础的城乡壁垒成为城市化过程中农民融入城市的难以攀越的屏障。长期以来，我国城乡居民分别从属于两种不同的社会身份，即拥有城市户籍的城镇居民和持有农村户籍的农村居民。按照我国户口登记条例规定，实行户籍属地管理模式，即在以街道办事处为代表的城市政权组织负责管理和服务城市非农业户籍的居民，而以乡镇政府为代表的农村政权组织负责管理和服务于农村农业户籍的村民。在城乡各自封闭的管理系统中，街、乡政府履行着对自管人口的社会管理职能，内容包括：计划生育、劳动就业、低保申领、优抚照顾、党员和转退人员的管理、社会治安管理等。与户籍制度相对应，城乡居民在教育、医疗、社会保障等方面隶属于不同的政策体系。由此可见，农民个体凭借自己的力量，要实现从农民身份向市民身份的转变，期间有若干难以逾越的屏障。因此，在这种社会背景下，持有农村户口的农村居民即使在城镇长期就业，也仍被称为农民工。

其次，二元化土地制度，即农村土地集体所有制和城市土地国家所有制，相对应地形成了国有土地所有权和集体土地所有权两种差异明显的土地使用的二元结构。在城市化发展初期，一方面，国家对城市周边的农村，可以征用作为农民生产资料的农用地，但难以征用作为农民生活资料的宅基地；另一方面，政府无法在短期内承担转换城乡分割的二元管理体制所带来的成本，如高额的土地和房屋拆迁补偿，村改居后居民的城市社会保障以及失地村民的就业安置等问题。因此，政府采取了“保留生活用地”的做法将“城边村”绕过去。然而，随着城市化快速发展，大批流动人群向城市集聚，为“城边村”房地产开发和出租业的发展提供了机会，村集体利用保留农用地想方设法开发商业地产和住宅，农民则在各自的宅基地上建房出租。为了追求更高的收益，“城边村”的楼房越建越高、公共空间越来越小。长此以往，在城市化发展初期的城边村就逐渐演变成目前道路拥堵、建筑杂乱无章的城中村。[1]

（二）城中村在城市化进程中曾发挥重要作用

1.城中村为城市发展吸纳了大批廉价劳动力

城中村低廉的房租和优越的地理位置，吸引了大批流动就业人口。这些流动人口基本是在城里打工的职员、农民工、毕业后寻找就业机会的大学生、流动商贩等。由于城中村房子租价低，吸引的大多是低收入阶层的劳动力，成为名副其实的城市的“劳动力蓄水池”。

2.城中村缓解了外来人口激增给城市住房带来的压力

目前，我国很多大中城市都有大量的外来流动人口。这些外来人口中，很大一部分都选择在租金相对便宜的城中村中居住，把城中村作为落脚点。如果没有城中村对这些外来人口的大量容纳，必然会对市区住房带来压力。

3.城中村对失地农民的生活起到一定保障作用

1990年代，我国社会保障体系还不够完善，绝大多数农民没有基本社会保险。如今，我国社会保障体系虽然不断完善，但仍然是城乡分割的二元化状态。即使农民有了社会保险，也还不能顺利向城市社会保险转移接续。农民失去了赖以生存的土地，意味着未来生活没有保障，因此，利用土地补偿款建造房屋出租，成为他们主要的生活来源。事实上，这也是城中村一直没有被彻底改造的原因之一。在城市化发展初期，政府没能拿出足够的资金和有力的政策安排好居民的生活、就业及未来的社会保障。

另外，村集体依靠房屋出租的收益，也承担着应当由政府提供的部分公共服务，如道路、水、电网等市政基础设施及公共卫生、公共绿化、社会治安、村民就业等。

（三）城中村改造的终极目标——融入城市

城市是人类文明的标志，是人们经济、政治和社会生活的中心。城市化的程度是衡量一个国家和地区经济、社会、文化、科技水平的重要标志，也是衡量国家和地区社会组织程度和管理水平的重要标志。

加快城市化步伐，就是把农村剩余劳动力顺利“化”入城市。由于地域、环境、条件各不相同，各城中村改造面临的问题或解决方法不尽一致，但是城中村的要素——居民最终彻底融入城市，是每个城中村所面临的共同目标。从人口学的角度看，城市化就是人口向城市地区集中、或农业人口变为非农业人口的过程。从社会学的角度来看，城市化就是农村生活方式转化为城市生活方式的过程。通过城市化，提高人们生活水平、改善人们生活质量，促进人与人、人与自然和谐相处就必然要实现城中村的城市融入。

二、城中村城市融入中面临的问题

城中村改造，不仅包括城市建筑、环境等外在形态的改善，更重要还包括社会形态的改变。当前，城中村改造面临的难点和主要问题在于后者。

（一）资产处置及利益纠结

在城中村改造中，围绕着与土地产权相关的房屋租赁利益这个核心而产生的经济纠结，成为城中村改造中遇到的主要问题。这些利益纠结主要表现在三个方面：

第一，原驻村民对村集体具有难以割舍的利益关系。在城市化过程中，村集体通过征地补偿金建立了一些集体出租业，收取土地租金，有的村集体则有工业企业，为村民提供了大量的村集体分红。[2]有很多城中村积累了大量集体财产，村民可以从中获取丰厚的收入。而改造后，这些集体经济怎样处置？村民是否还能获得原有的集体收益？这些是村民最为关心的问题，处理不好将会引发矛盾冲突。

第二，原驻村民与外来村民之间的矛盾冲突。目前，大多数城中村中，外来人口占总人口的一半以上，且有的外来村民在村里居住多年，甚至已经拥有一定的产业。城中村改造过程中，原驻村民担心集体资产会被这些外来人口“瓜分”，因此时有引发矛盾冲突。例如，有的城中村，在村委会换届改选中，原驻村民们担心外来人口当选后会掌控了集体资产的分割权，因此联合起来反对外来人口当选，甚至连外来人口的投票权也反对。而外来人口则认为，自己在村里居住多年，有的还拥有房产，自己应当具有参与权。双方因此而引发争执，甚至产生冲突事件。

第三，拆迁安置中，村民与政府或开发商之间的利益之争。城中村改造无论其意图是市政建设还是商业开发，对村民来说，结果是一样的，就是意味着其赖以生存的“房屋租赁收益”即将终结。因此，村民们便试图在最后的拆迁补偿中与政府或开发商“一搏”，从而获取较高的补偿费用。从依赖出租房屋生存的村民自身角度看，改造毕竟是断了其未来收入，要求得到一定补偿无可厚非；而从政府或开发商的角度看，巨大额度的补偿费用难以承担。拆迁安置房的面积远远达不到村民原有房屋面积。利益双方在博弈中或达成协议、握手言和，或矛盾升级。

（二）城中村管理体制转型滞后加大了改造的难度

目前，城中村的管理体制基本上是属于农村管理性质，即村民自治，通过村民自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务，实现村民的自我管理、自我教育和自我服务。农村居民自治管理体制与城镇社区居民自治有很大不同，主要表现在三个方面：第一，党、政、企高度合一，党支部、村委会、村集体经济三种组织结构紧密结合，行政干预经济的做法和运行机制在城中村实际上没有多少变化。其中党支部和村委会作为村集体企业的决策层，而分散的村民则成为分红的股东。在这种体制模式下，随着地价升值，房地产收益的增大，更加大了村民与村集体的经济依赖，依赖程度越深，改造越难。第二，管理职能不适应城市管理需求。农村自治的地域范围是农村社区，而在城中村，国家城市建设征用了部分农村社区的集体土地，集体所有地域与国有地域交错，因而城中村的自治不能实现一般意义上的本地域村民的自治，充其量是户口在本村的村民自治。而与此同时，大量外地流动人口涌入，村民自治的管理模式不能适应新形势的需求，造成城中村成为城市人口管理、社会治安的“死角”。第三，城中村在村级自治管理中表现出极大地局限性。村委会在发展集体经济的同时，仍然要承担各项社会事务管理，而城中村村（居）委会难以承受社区人口增多对公共环境管理带来的公共财政的压力，各项社会管理经费得不到落实，管理繁杂社会公共事务能力有限。在城中村改造工作中，村委会实质上不能行使对外来居民的管理权。

（三）居民存在路径依赖及对未来生活和保障的担忧

路径依赖，是指人类社会中的技术演进或制度变迁均有类似于物理学中的惯性，即一旦进入某一路径就可能对这种路径产生依赖。人们一旦做了某种选择，就好比走上了一条不归之路，惯性的力量会使这一选择不断自我强化。[3]利益集团是存在自身利益需要的集团，由于路径依赖，这些利益集团力求巩固现存的制度，阻碍选择新的路径，即使新的体制比现存的体制更优越。在城中村改造过程中农民是既得利益集团，正是由于利益的内在驱动，使得村民产生了强烈的路径依赖，不愿改变旧有的制度安排。

近几年，户籍制度开始松动，城中村居民可以同城市居民一样享受到城市的服务设施、交通、入学等，而同时他们又可以像其他农村村民一样享受到计划生育政策，再加上宅基地的收益，诸多“好处”使许多城中村的村民不愿转变现有状态。

城中村居民不愿变市民的另一个重要原因是改造后的就业和社会保障问题。在走访调查中发现，目前城中村村民虽然对现在的就业和保障不很满意，但是依靠房屋出租和集体经济分红“还说得过去”，而改造后会怎样“自己没有底儿”。有的村民担心没有劳动技能，改造后不能再靠房租收益生活，如果找不到工作，今后生活没有保障。有些村民虽然同意改造，但是担心政府不兑现承诺，经济损失得不到合理的补偿。

三、城中村城市融入的对策与建议

从上述城中村改造面临的问题来看，要顺利实现城中村融入城市的目标，必须遵循“资产改制—村居改制—社保衔接—拆迁安置”四个环节有序推进的规程。

（一）进行资产改制

通过改制，农民依附于村集体的所有资产和收益全部由股份制公司运营，从而在经济利益上脱离与村级组织的联系，这是村居改制顺利完成的前提条件，是避免村居改制在村民会议不能顺利通过或改制后出现矛盾纠纷的根本路径。1999年颁布实施的《中华人民共和国村民委员会组织法》明确规定，撤村建居必须由村民会议讨论同意后，经报县人民政府批准才能付诸实施。因此，能否撤村建居，必须要尊重村民的意见。而在城中村，村民受益于城中村现有的“半城市化”状态，或者已经形成路径依赖，在新一轮的城市扩容发展中，进行城中村改造，意味着要改变其目前生活状态，村民必然会持反对态度。据了解，在许多城市，改造初期，由于缺少实践经验，没有进行资产改制就进行村居改制，结果出现矛盾纠纷。有的城中村是在半强制下进行村居改制的，有的则是对村民做了大量的思想工作。因此，要顺利推进“村改居”，维护社会和谐稳定，必须首先进行资产改制，通过实行集体经济组织股份制改革，打消村民对于集体资产被侵占、瓜分的担忧。

（二）撤村建居

进行管理体制的改造，建立“街道—居委会—居民小组”的组织框架与管理体系。第一，改变乡镇—村委会—村民小组的管理体系的不适应状态。资产改制以后，原集体经济运营纳入股份制公司运营机制，应当立即撤村建居，从而政企彻底分开，居委会才能专心和全面行使其社区行政管理职责，从而改变过去新老居民管理分割局面，其他各项管理如流动人口管理、计划生育等也才能纳入城市化发展轨道；第二，改善目前多数城中村现有村民委员会成员人心涣散的现象。委员会成员大多数是农转非人员，自身面临着新的职业选择，因此不再热心村内的公共事务或很难集中精力从事村委会工作。通过撤村建居，可以有效改变这种局面。第三，“街道—居委会—居民小组”的组织框架与制度的确立，为树立新型城市社区管理理念、为社区事务的规范化管理提供了制度化与合理化的基础。

（三）解决社会保障问题

一是村改居后的城中村居民的养老问题是最关键的问题。目前，济南市已经取消农业户籍和城市户籍，依据社会保险政策，只要就业便可参加城镇职工社会保险，包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险。除了职工社会保险外，还有城镇居民医疗保险。城中村居民只要能够就业，就可以享受到城镇职工一样的保险待遇，即使没有就业，也可以自愿参加企业职工养老保险，但统筹部分费用必须自己缴纳。而对于城中村居民，医疗保险方面按照当前政策规定已经不成问题，可以在转居后参加城镇居民医疗保险。目前，对于社保顾虑较大的是转居后不能顺利就业的年龄较大的村民，他们最担心将来的养老问题。因为，一方面他们就业竞争力较低，另一方面如果个人参加城镇职工养老保险需缴纳的费用较高。另外，对已经参加了农村养老保险的城中村居民，村转居后的养老保险的转移接续问题还没有出台相关政策。政府相关部门应采取措施解决这部分居民对养老的后顾之忧。

（四）解决拆迁补偿安置问题

拆迁补偿安置问题不仅旧村居民最为关心，也应是政府部门的工作重点，应当被列为城中村改造工作的重中之重。居民安置问题不能妥善解决是出现矛盾冲突的主要原因。在城中村改造改制中，对城中村改造建设的拆迁和补偿安置政策以及具体方案的分配标准的制定，应以我国《民法通则》、《土地管理法》、《城市规划法》、《城市房地产管理法》以及国务院《城市房屋拆迁管理条例》等法律法规为依据，制定一整套符合各地市自身具体情况的拆迁补偿安置方案。

[1]蓝宇蕴.都市里的村庄——一个“新村社共同体”的实地研究[M].上海：三联书店，2005：348-350.

[2]轩明飞.村（居）改制：城市化背景下的制度变迁——以济南市前屯改制为个案[M].北京：社会科学文学出版社，2008：192-193.