改革开放以来干部选拔路径的演变

邸乘光

干部选拔路径，即干部选拔主体根据实际需要、按照干部标准选拔干部的途径和方式。干部选拔路径是干部制度的重要内容，是干部队伍建设的关键环节。在我国，由于中国共产党是执政党，而且始终坚持党管干部的原则，从一定意义上可以说，我国的干部制度也就是中共的干部制度，我国的干部选拔路径也就是中共的干部选拔路径。中共十一届三中全会以来，为适应改革开放和社会主义现代化建设的客观需要，我国干部制度也进行了多方面的改革，干部的选拔路径已经发生并将继续发生着深刻的变化。

从30多年干部制度改革的历史进程和具体实践来看，我国干部选拔路径的演变大体上经历了以下三大阶段：

一、中共十一届三中全会至十三大：单一干部选拔路径——组织选拔

在这一阶段，干部制度改革的核心内容是废除领导职务终身制和实现干部队伍的“四化”（革命化、年轻化、知识化和专业化）。中共十一届三中全会毅然抛弃了“以阶级斗争为纲”的错误方针，明确作出把“全党工作的着重点”“转移到社会主义现代化建设上来”的指示，并实行改革开放的战略决策。为了适应形势和任务的需要，以邓小平同志为核心的第二代中央领导集体，针对我国现行干部制度的弊端和干部队伍严重老化的实际，开启了干部制度改革的序幕，以废除领导职务终身制和实现干部队伍“四化”为核心内容，陆续建立了一系列与此相关的规章制度，如干部离退休制度、退居二线制度、干部交流制度、干部考核制度等。

在废除领导职务终身制方面，1982～1984年进行的领导班子调整中，约有90万名老干部退到二线、三线。到1986年年底，全国共有137万名新中国成立前参加工作的老干部离休。在实现干部队伍“四化”方面，首先是加速各级领导班子的“四化”进程。到1983年3月下旬，全国29个省级领导班子全部调整完毕；省属部、委、厅、局及地市领导班子调整也基本完成。调整后的省级领导班子平均年龄由原来的62岁降到55岁，具有大专文化程度的由原来的20%提高到43%。新提拔的省级党政领导干部204名，占新班子成员的44%，其中具有大专以上文化程度的145名，占71%。调整后的地、市和省属部、委、厅、局领导班子平均年龄由原来的58岁降为50岁，具有大专文化程度的由原来的14%提高到44%。新提拔的地、市和省属部、委、厅、局领导干部4971名，占新班子成员的近1/2，其中有1/3的人年龄在45岁以下，2/3的人具有大专以上文化程度。到1984年9月，全国除西藏自治区外，调整县级领导班子的工作基本结束。调整后的县级领导班子平均年龄在45岁左右，40岁以下的干部约占33%，具有大专文化程度的由原来的10.8%提高到45%。新进班子领导干部15000多名，占新班子总人数的53%，其中年龄在40岁以下的近47%。[1]14-151984年，中央决定在1985年全国党代表会议召开以前对中央和省一级领导班子再进行一次较大规模的调整。1985年9月，调整工作基本结束。中央和国务院部委新任命的正副部长、主任以及直属局局长共117名，其中新选拔近百名中青年干部。国务院系统81个部级领导班子，正职平均年龄比调整前的56.6岁下降了5岁，具有大专文化程度的比调整前增长27.5%，达到71%。据29个省、自治区、直辖市统计，调整后的领导班子中平均年龄由57岁下降到53岁，55岁以下者占90%，具有大专文化程度的占80%。[1]15

从这一阶段干部制度改革的实践来看，其力度不可谓不大。然而，单就领导干部选拔路径而言，与此前虽有所变化，但变化却不大，基本上还是过去的单一干部选拔路径——组织选拔，这种变化主要表现在以下几个方面：

一是在干部管理权限上，实行下管“一级”。干部管理权限与干部选拔是密切地联系在一起的，管理的主体也就是选拔的主体。管理权限决定着由谁来选拔或由谁来组织选拔。虽然都是组织选拔，但由哪一级组织选拔，还是有很大区别的。过去，在干部管理权限上，原则上实行的是“下管两级”的干部管理体制。1983年7月，中央召开全国组织工作座谈会，认真研究讨论干部管理体制问题。同年10月，中央组织部作出《关于改革干部管理体制若干问题的规定》，提出“管少、管活、管好”和分级分类管理的原则。1984年7月，中央决定改革现行干部管理体制，适当下放干部管理权限，确定了“下管一级”的干部管理体制。与此相适应，在干部选拔（主体）权限上，也就由下选两级变为下选一级了。

二是在干部选拔标准上，突出强调“四化”。干部选拔标准问题是一选拔什么样的干部的问题。改革开放前，在干部选拔标准问题上，虽然也讲“德才兼备”、“又红又专”，但在对“德才”和“红专”标准的具体把握上，突出强调的是“德”和“红”，而在对“德”和“红”的具体理解上，又突出强调了“阶级斗争”的内容。中共十一届三中全会后，邓小平同志深刻地认识到：“政治路线确立了，要由人来具体地贯彻执行。由什么样的人来执行，是由赞成党的政治路线的人，还是由不赞成的人，或者是由持中间态度的人来执行，结果不一样。”[2]191培养造就高素质的党的干部队伍，必须首先解决好干部的选拔任用问题。而干部选拔任用的前提和关键是确定选拔任用标准。“选干部，标准有好多条，主要是两条，一条是拥护三中全会的政治路线和思想路线，一条是讲党性，不搞派性。”[2]192在此基础上，邓小平进一步提出了“四化”要求，这既是干部队伍建设的基本方针，也是选拔任用干部的标准。

三是在干部选拔方式上，开始进行“探索”。选举制和委任制，是干部选拔任用的两种基本路径和基本方式。前者适用于代表大会制和委员会制的政务类干部的选拔，后者适用于职能部门业务类干部的选拔。而在改革开放以前，无论是选举还是委任的领导干部，都是由各级党组织进行选拔的，选举在一定意义上只是一种形式。中共十一届三中全会以后，在继续实行选举制和委任制的同时，也开始对干部选拔方式进行了一些新的探索，其中包括从1980年开始，一些地方先后采取了民主推荐、公开选拔领导干部的做法。

1980年，重庆市公用局根据市出租汽车公司领导班子建设的需要，征得市建委领导口头同意，在市委组织部、市人事局的支持和帮助下，公开登报在重庆市内全民所有制职工中招聘经理、副经理和技术业务干部。经过严格的业务考核和政治审查，从报考的216名人员中确定录用11人。1980年年底开始，天津新港船厂试行由职工代表推荐领导干部后备人选代行副厂长、副科长职权的做法，让群众推荐了部分领导干部的后备人选。1981年，上海高桥石油化工公司在上海市委和市政府领导下，采用民主投票推荐领导干部的办法，产生了公司的领导班子（在推荐的基础上由市委审查批准，正式任命）。

1982年，在进行机构改革过程中，中央提出选拔领导干部、调整领导班子“要打破神秘化和手工业方式，坚决地、大胆地放手走群众路线”。在中央这一精神的指引下，民主推荐干部的做法进一步推开。一些地方根据中央的精神和形势的需要，开始采取群众推荐、民意测验、民主评议、差额选举等办法选拔领导干部。对上述选拔干部方法的尝试，1984年8月8日乔石同志在一次讲话中给予了肯定，认为这是“逐步打破过去那种神秘化和手工业方式”选拔领导干部的做法，创造了“走群众路线的好方法”。随着1982年机构改革过程中民主推选方式的广为运用，1984年，中共陕西省委把民主推荐领导干部的做法进一步引入省委领导机关。1985年，浙江省宁波市委组织部和市政府人事局进行干部制度改革试点，请全市人民推荐市计委主任、市物价局长、市林业局长等人选。

为更好地指导各地各部门通过民主的方式选拔领导干部，1986年1月28日，中共中央发出《关于严格按照党的原则选拔任用干部的通知》，要求各地各部门在选拔党政机关领导干部时要遵循以下程序：民主推荐，广泛听取意见，提出选拔对象；组织人事部门考察，党委集体讨论决定后按干部管理权限上报；上级组织部门进一步考察，然后提请党委讨论审批。选拔任用各级领导干部，都应先在本人所在单位干部和群众中进行民意测验，或民主推荐，或者由上级派人下去广泛听取群众意见。推荐人选，应在充分酝酿的基础上，放手让群众提名；群众推荐，一般宜采取无记名投票方式。这就为民主推荐和选拔领导干部的工作进一步指明了方向。

二、中共十三大至十六大：以组织选拔为主，探索多元干部选拔路径

（一）干部制度改革的内容

在这一阶段，干部制度改革的核心内容是建立公务员制度和推进干部选任制度改革。1987年，中共十三大明确提出了要以建设有中国特色的社会主义民主政治为目标，积极推进政治体制改革，包括改革干部人事制度。强调进行干部人事制度的改革就是要对“国家干部”进行合理分解，改变集中统一管理的现状，建立科学的分类管理体制；改变用党政干部的单一模式管理所有人员的现状，形成各具特色的管理制度；改变缺乏民主法制的现状，实现干部人事的依法管理和公开监督。这一阶段干部人事制度改革的重点，是建立国家公务员制度。同时强调无论实行哪种管理制度，都要贯彻和体现注重实绩、鼓励竞争、民主监督、公开监督的原则。此后，干部制度改革进入扩大探索阶段。

1.在建立国家公务员制度方面

继中共十三大提出“建立国家公务员制度”的要求后，中共十四大再次强调要尽快推行国家公务员制度。1993年3月，八届全国人大一次会议进一步明确提出“在完成机构改革的地区和部门，实行国家公务员制度”。同年4月，国务院第二次常务会议审议通过了《国家公务员暂行条例》，并从当年10月1日开始实施。《暂行条例》对国家公务员的选拔、录用及其考核、晋升、交流等都做出了明确规定。同时，中央决定党的机关、人大机关、政协机关和人民团体机关参照试行。到1997年年底，我国公务员制度入轨工作基本完成，标志着中国特色公务员制度在全国范围内初步建立。

2.在推进干部选任制度改革方面

中共十三大以后，在积极建立公务员制度的同时，建立科学的分类管理体制的改革也在逐步推进。1994年9月，中共十四届四中全会通过《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》，提出要加快党政领导干部选拔任用等重要制度的改革，强调要扩大民主，完善考核，推进交流，加强监督，逐步形成优秀人才能够脱颖而出、富有生机与活力的用人机制。1995年1月，中央发出《关于抓紧培养选拔优秀年轻干部的通知》，强调大胆改革干部选拔任用制度，创造优秀年轻干部脱颖而出的环境和条件。同年2月，中央印发的《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》对干部选拔、任用的原则、标准和程序等都做出了具体规定，是干部选拔任用工作中第一个比较全面、系统的规范性文件，使党政干部选拔任用工作开始走上规范化制度化轨道。1997年，中共十五大要求进一步加快干部制度改革步伐，扩大民主、完善考核、推进交流、加强监督，使优秀人才脱颖而出，尤其要在干部能上能下方面取得明显进展。1998年7月，中央组织部、国家人事部下发《关于党政领导机关推行竞争上岗的意见》，对实施竞争上岗，明确规定了具体的程序和方法。1999年3月，中共中央组织部下发《关于进一步做好公开选拔领导干部工作的通知》，就公开选拔领导干部的范围、程序、环节等提出了具体要求，公开选拔领导干部的工作力度因此加大。2000年3月，中共中央组织部印发《全国公开选拔党政领导干部考试大纲（试行）》，首次以规则的形式对公选考试进行统一规范。2000年6月，中央办公厅印发《深化干部人事制度改革纲要》，要求通过不断推进和深化干部人事制度改革，到2010年要建立起一套与建设有中国特色社会主义经济、政治、文化相适应的干部人事制度。2002年7月，中央印发在实行了7年多之后的《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》的基础上修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》。该《条例》贯彻了中央对干部选拔任用工作的新要求，吸收了干部人事制度改革的新成果，是中国共产党关于党政领导干部选拔任用工作必须遵循的基本规章。

（二）干部选拔的路径

在干部选拔的具体实践中，围绕建设高素质干部队伍这一重要目标，在坚持以选任制和委任制为基本形式的组织选拔这一主要路径的同时，积极探索多元化的各级各类干部选拔的具体路径。

1.继续探索和推行聘任制

聘任制是指用人单位运用合同（契约）形式聘用工作人员的一种任用制度。我国在干部制度改革中探索和实行的聘任制，分为选聘和招聘两种。实行聘任制，既有利于保证合同期内用人单位和受聘者个人的工作稳定性，又能够拓宽选拔渠道，有利于人员的合理流动，从而有利于调整干部结构，在制度上激励干部奋发上进，扩大用人单位灵活的用人自主权；有利于促进人才竞争、人才流动，有利于发挥干部技能，做到人尽其才，才尽其用。1993年《国家公务员暂行条例》规定部分职务实行聘任制。许多企、事业单位实行干部聘任制，打破了领导人员职务、待遇和干部身份的终身制，提高了工作效率。无论是选聘和招聘，都有考任制相伴随。《国家公务员暂行条例》更是明确规定“国家行政机关录用担任主任科员以下非领导职务的国家公务员，采用公开考试、严格考核的办法，按照德才兼备的标准择优录用”。

2.机关干部实行竞争上岗

在干部制度改革实践中，逐渐形成了机关干部竞争上岗的选人用人新机制，为在干部选拔任用中贯彻公开、平等、竞争、择优的原则，选拔德才兼备的干部探索到了一条新途径，成为机关选人用人的一种重要方式。据统计，截至2000年4月底，全国29个省（区、市）实行竞争上岗的机关单位有48700多个，其中省直机关900多个、地市机关7000多个、县区机关22400多个，乡镇（街道）机关18400多个；全国用于竞争上岗的职位近35万个，其中省直机关9600多个、地市机关67400多个，县区机关171000多个、乡镇（街道）机关101000多个；各地实行竞争上岗的县处级和科级领导职位179000多个。国家开发银行和公安部机关2000年上半年分别拿出262个（占国家开发银行处级职务的80%）和105个处级职位进行了竞争上岗。全国各地符合条件报名参加竞争上岗的各级机关干部共80多万人，其中省直机关3.1万多人、地市机关17.8万多人、县区机关37.8万多人、乡镇（街道）机关20.9万多人。[3]140通过推行竞争上岗，拓宽了选人视野，优化了机关干部队伍，一大批德才兼备的优秀年轻干部脱颖而出，提高了机关干部队伍的整体素质。

3.公开选拔方式的探索

为适应改革开放和社会主义现代化建设事业对干部和人才的需求，各地对干部选拔任用工作进行了积极探索。例如，宁波、深圳、西安、广州等地采用组织推荐与群众推荐相结合、考试与考察相结合的方式公开选拔处、科级干部。随后，这种公开选拔领导干部的方式逐渐推开。例如，吉林省1988～1992年运用“一推双考”（即公开推荐与考试考核相结合）的方式，先后4次公开选拔33名副地厅级领导干部。1992年，中共中央组织部转发了吉林省委组织部《关于采取“一推双考”的方式公开选拔副地厅级领导干部情况的报告》，要求各地勇于探索，大胆试验，不断改进选拔干部的方法，为经济建设和改革开放提供坚强的组织保证。此后，许多省、地（市）、县（市、区）开展了公开选拔工作。1994年，党的十四届四中全会决定提出：“对公开选拔领导干部，要认真研究和总结，使其不断完善。”1996年1月，中共中央组织部转发了《吉林省公开推荐与考试考核相结合选拔领导干部的暂行办法》，推进了公开选拔领导干部工作在全国进一步开展。1998年12月，胡锦涛同志在全国省区市党委组织部长会议上提出：要逐步扩大公开选拔的范围，增加群众参与程度。今后，在党政职能部门出现空缺，或新增职位，或机构和人员调整的时候，应尽可能采用这种办法选人。在2000年全国组织部长会议上，曾庆红同志强调，要大力推进公开选拔领导干部工作，“要在总结经验的基础上，进一步明确公开选拔的职位和要求，逐步提高公开选拔领导干部的人数占新提拔的同级领导干部总数的比例。要逐步规范和完善公开选拔领导干部的程序和方法，加强考试组织、题库建设等工作”。2000年以来，公开选拔领导干部工作得到进一步深化。据统计，1995年以来（至2000年7月），全国31个省（区、市）都开展了公开选拔领导干部工作，公开选拔地厅级领导干部700多人、县处级领导干部7000多人、科级干部数万人。[3]133

三、中共十六大以来：公开选拔逐渐成为干部选拔制度化的重要路径

2002年11月召开的中共十六大是进入新世纪后中国共产党召开的第一次全国代表大会，大会所确定的大政方针和目标任务，具有特别重要的意义。中共十六大明确提出要“以建立健全选拔任用和管理监督机制为重点，以科学化、民主化和制度化为目标”深化干部人事制度改革。同时强调，围绕“建设高素质的领导干部队伍，形成朝气蓬勃、奋发有为的领导层”，“要认真贯彻领导干部选拔任用条例，注重在改革和建设的实践中考察和识别干部，把那些德才兼备、实绩突出和群众公认的人及时选拔到领导岗位上来。”这就为新世纪新阶段的干部制度改革进一步指明了方向。

中共十六大以来，干部制度改革进入了以进行党政领导干部选拔任用制度改革为重点、以科学化民主化制度化为目标，加快综合配套改革的全面推进阶段。2005年4月27日，十届全国人大常务委员会第十五次会议通过了《中华人民共和国公务员法》，并于2006年1月1日起施行，给作为公务员的干部选拔任用提供了最基本的法律依据。2009年12月，中央办公厅印发了《2010～2020年深化干部人事制度改革规划纲要》。在这一阶段的改革实践中，全国各地继续探索和不断完善各种干部选拔方式，其中综合性的公开选拔方式已经逐渐成为干部选拔的重要路径，并已形成为一种制度化的干部选拔路径，基本形成了公开选拔与其他多种选拔方式并存的干部选拔路径。

公开选拔领导干部是党委（党组）及组织（人事）部门根据领导职位的条件要求，按照“公开、平等、竞争、择优”的原则，面向社会采取公开报名与统一考试、考核相结合的方式，按照规定程序，选拔出领导干部人选的制度。这一制度真正体现了公开、民主、科学、竞争、择优等特点。2002年7月，中共中央印发的《党政领导干部选拔任用工作条例》中，就专列了“公开选拔和竞争上岗”一章，明确指出，公开选拔、竞争上岗是党政领导干部选拔任用的方式之一，并提出干部选拔六条原则：党管干部原则；任人唯贤原则、德才兼备原则；群众公认、注重实绩原则；公开、平等、竞争、择优原则；民主集中制原则；依法办事原则。至此，公开选拔领导干部的制度框架已基本形成。2004年上半年，中央又颁布了《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》和与之相配套的《党政领导干部公开选拔与竞争上岗考试大纲》。《暂行规定》既是对《党政领导干部选拔任用工作条例》的重要补充，又是专门规范公开选拔工作的重要法规。由此，全国公开选拔工作进入了一个全新的规范化提升阶段。从全国公开选拔工作的实践来看，这一阶段明显具有如下三个特点和趋向：

一是选拔方式更加多样、程序方法更加科学规范。中共十六大以来，江苏、湖南、广东、吉林、贵州等地在公开选拔领导干部上大胆进行改革创新，探索出了公推公选、公推直选、公推差选、差额直选、双推一选、公推竞岗等多种积极可行的选拔方式。另一方面，中央和各地方党委、政府都出台了一系列的法规、规章和制度，从公开职位表、公开报名、资格审查等各个具体环节都制定了一系列的规章制度，极大地丰富了公开选拔领导干部制度的内涵，具有很强的指导性、针对性和操作性。

二是选拔职位的范围进一步扩大、层级进一步提高。公开选拔的职位从“村官”到机关干部，从企业领导到党政领导，从副职到正职，从部门领导到主要领导干部，范围不断扩展、层级不断提高。公开选拔领导干部工作一开始只是公开选拔村和乡镇领导职务，后发展到公开选拔县副职、正职，甚至厅局级领导职务，职务层次不断提高。2008年以来，北京、吉林、浙江、广东、广西等地加大干部人事制度改革力度，进一步拓宽选人用人视野，面向国内外公选副厅级干部，引起了社会各界的广泛关注。

三是选拔取向从“会考”向“能干”和“有德”推进。以前各地公开选拔领导干部，基本都采取先考试后考核的方式，考试有的是书面测试，有的是演讲答辩，但无论哪种形式，必先淘汰不擅长考试和表达者；只要不会考、不会说，平时再能干、成绩再突出的都要先行出局。鉴此，目前很多地方的公开选拔领导干部工作开始侧重于“能干”而不单是“会考”，让想干事者有机会、能干事者有舞台。同样，好的领导干部除了有较强的工作能力，还要有好的品行。特别是胡锦涛提出“德才兼备、以德为先”的选人用人标准之后，各地的公选工作更是从注重“会考”（即“考得好”）向侧重于“能干”和“有德”转变。

四是选拔监督从单一层次监督向多层次民主监督推进。公开选拔领导干部工作一开始只接受党内与组织内部的监督，即便公开宣传选拔条件、招考办法，但群众对干部选拔任用工作的知情权、参与权、选择权、监督权落实不够到位，缺乏一种民主效力。从目前公开选拔领导干部工作实践来看，公开选拔的考试命题、评卷、面试答辩、组织考察等环节大都有纪检、监察部门参加，确保了公开选拔工作的严肃性和公正性。在公开选拔过程中也自觉接受了新闻媒体、社会团体和人民群众的监督，增强工作的透明度，监督层次向多层次方向发展。

在此还应特别提及的是：公开选拔的方式不仅在中央有关部门和地方各级各类领导干部选拔中被普遍运用，而且其中的某些程序和方法也运用到了中央领导成员的产生上。中共十七大召开之前，在如何产生党的十七届中央政治局委员这个重大问题上，中央第一次作出了这样的决定，采取民主推荐可新提名为中央政治局组成人员预备人选的方法。2007年6月25日下午3时，党中央在北京召开有400余人参加的党员领导干部会议，就可新提名为中央政治局组成人员预备人选进行民主推荐。这是中国共产党党内一次具有重大意义的民主推荐会。胡锦涛亲自主持会议，他指出，党中央决定进行这次民主推荐意义重大。这样做，有利于选准选好优秀人才，有利于完善党和国家领导人产生机制，有利于推进党内民主制度建设。经过投票推荐，一些德才兼备、实绩突出、群众公认的优秀干部进入选拔视野，使可新提名为中央政治局组成人员预备人选具有较好的基础。正是根据民主推荐结果、组织考察情况、本人廉洁自律情况和班子结构需要，提出了新一届中央领导机构人选建议名单。2007年10月22日，党的第十七届中央委员会召开第一次全体会议，选举产生了新一届中央领导机构，其中新进入中央政治局的有9位同志。

自中共十一届三中全会以来，在干部选拔路径上，实现了从过去的“关门选拔”到“开门竞选”的转变，公开选拔的实践，为推动干部制度的深层次改革迈出了实质性的一步。通过公开选拔，发现了一批人，使用了一批人，储备了一批人，也教育了一批人。公开选拔制度的不断完善和有序推进，向广大干部传递两个重要信号：一是竞争出人才，二是竞争靠实力。公开选拔中民意分量的不断加重，更是让领导干部们上任后不敢懈怠。正如李源潮同志曾经评价的那样：公开选拔“把党管干部的原则、民主选择的机制和公平竞争的方法有机结合起来，选出了人民信得过的干部。这是领导干部选拔任用方式的一次新突破，也是推进社会主义民主政治建设的生动实践”。

[1]中共中央组织部，等.中国共产党组织史资料：第7卷（上）[M].北京：中共党史出版社，2000.

[2]邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社，1994.

[3]王旸.新时期党的干部制度建设[M].北京：中共党史出版社，2006.