从国际环境法的发展看全球环境治理——兼评国际法院等组织的角色定位

娄立

从国际环境法的发展看全球环境治理
——兼评国际法院等组织的角色定位

娄立

国际法院一直以来被视为解决涉及环境问题纠纷的首选场所，但包括“纸浆厂案”在内的一系列案件，逐渐暴露了国际法院应对复杂事实和特定区域环境问题的不足。国际法院虽然对国际环境法的发展做出了一定的贡献，但它是否能够满足不断增长的全球环境治理的需求，维系其在环境争端中的重要角色，近年来持续受到各方的批评和质疑。

环境法；国际法院；争端解决；环境治理

当今国际社会，国家政治和经济发展核心问题往往与环境管理相关。原油和矿产等资源的开采、污染控制、生物多样性保护、能源利用，乃至政治参与、人权及司法正义等，都或直接或间接牵涉到环境问题。尽管在习惯法中，有关资源利用和环境治理的概念、规范和实践的机制已经发展得比较完备，但为此引发的政治分歧和军事冲突仍时有耳闻。与环境有关的纠纷往往被交由传统的争端解决程序，如通过法庭或第三方进行调解或裁判。到了近代，建立在习惯法基础上的条约和公约，为环境立法，特别是判例法，起到了不可估量的作用。

围绕国际条约和国际惯例，以国际法院为代表的不可计数的官方和非官方组织机构，在协调处理各式各样涉及环境问题的争议中，扮演了举足轻重的角色，国际环境法也随之日益发展。有学者甚至提出构建国际法院为核心的全球环境治理体系的设想。笔者认为，国家之间是否确实存在创建如上体系并在此框架下开展活动的必要，尚且值得商榷；国际法院作为联合国的机构，能否发展为满足这种需求的组织，更是有待考证。

一、实践中发展的国际环境法

根据《国际法院规约》第38条，国际法院必须依照现有的国际法做出判决，而不是制定新的国际法。包括国际环境法在内的新的国际法，无论是通过条约还是习惯法的发展，都是由国家制定的。这也是学者们普遍主张国际环境法并非由法院发展起来的缘由。

以“纸浆厂案”（Pulp Mills case）为例，[1]此案的法律依据是阿根廷和乌拉圭之间的一个双边条约——1975年《乌拉圭河规约》。法院根据该条约做出判决，并重申国际习惯法要求：国家应在避免明知利用领土将侵犯他国权利的行径中尽到勤勉义务，同时在开展可能对共同自然资源有重大不利影响风险的工业活动之前，必须首先进行环境影响评估。这两点论述在国际环境法发展初期就已是国际习惯法的要求，并没有对国际环境法有什么实质性触动。

至1970年代中期，可考的有关国家间水资源共享的双边条约已有300多个。这些条约和《斯德哥尔摩宣言》均声明：国家有责任确保在其管辖或控制范围内的活动，不会对其他国家或本国管辖范围以外地区的环境造成损害。联合国环境计划署（UNEP）的法律专家组根据1970年代中期的原则，亦规定国家从事任何涉及共享自然资源的活动之前，如果活动可能造成共享资源的其他一国或多国环境受到显著影响，该国应采取环境评估。

当然，相对于特定条约和组织提议的特别法，这些原则表现在大量的双边条约并通过国际组织无异议采纳的事实，并不一定意味着其反映了国际习惯法。但这种一致性可以作为一个迹象表明，这些原则已逐渐成为习惯。虽然联合国大会决议没有对这些原则是否具有法律约束力表态，来自环境署

法律专家小组的美国代表的提案结论是原则反映了被广泛接受的国家实践。学者普遍认为，早在国际法院的相关声明以前，任何情况下的环境评估和无伤害原则就早已是习惯法的一部分。[2]在“纸浆厂案”中，法院就这一点无意做出任何新推导。考虑到法院在该案中的任务是解决两国有关1975年规约“解释或应用”的纠纷，人们对法院的上述立场也不会感到奇怪。

值得一提的还有非洲的案例。尼日尔河流域（River Niger Basin）是由尼日利亚和其他7个西非国家签署组建的尼日尔河流域管理局共同管理的。1980年，多国在几内亚达成建立流域管理局的公约，为流域的综合管理和生态系统保护提供了合作的基础。公约规定了成员国在意图对尼日尔河进行开发时的通知义务，要求成员国通过双边谈判解决争端，并诉诸委员会裁决。各缔约方均表达了遵循公平合理利用河流和合作管理原则的意愿。然而，由于利益的缺乏和资金的短缺，该委员会并没有发挥预定的作用。[3]同区域的乍得湖流域委员会也面临着类似的境遇。有分析指出，障碍产生的原因之一是组成委员会的沿岸国家过多。这实质是对国际环境法实践已久的河流流域综合管理原则的否定。该尝试失败的一个重要原因，是共同的政治意愿不足。大多数成员国的贫穷和专业知识的缺乏，让他们在履行约定义务时举步维艰。对文明程度不够和缺乏良好管理政策的国家而言，很难倚赖其自觉实践国际社会资源可持续管理和全球可持续发展的环境法共识。

二、国际环境法形成中的国际法院

尽管如此，将国际法院列为国际环境法律争端的首要解决平台，还是站不住脚的。首先，提交到国际法院以环境法为主要争端的案件极少。正如上文指出的，“纸浆厂案”的判决依据是条约法，而非国际环境法。2008年的“空中除草剂喷洒案”和2010年的“哥斯达黎加诉尼加拉瓜案”在成为国际法院未决案件的当时，尽管后者获得暂时性命令以保护湿地免受无法弥补的破坏，人们仍无法预测案件是否会基于国际环境法被审理。回顾以往的案例，“Gabcikova-Nagymaros”案的推导同样是取决于条约法，而不是国际环境法；有关核武器的咨询意见也主要是侧重于武装冲突法的分析。上述案件和其他极少的几个案例的确提及环境方面的理由，但更多的案件往往不会涉及国际环境法议题。事实上，由于相关案例稀少，国际法院在2006年已决定不再为成立于1993年的环境事务分庭选任委员，而因为没有案源，该分庭后来被废止。正如理查德·比尔德（Richard Bilder）在1975年海牙学院课程所预见的，在不久的将来，国际法院或其他国际司法机构在环境争议管理中发挥重要作用的可能性微乎其微。

环境法案件的匮乏，可能部分源于国际法院拙于应对复杂事实。在“纸浆厂案”中，法官哈苏奈（Al-Khasawneh）和西马（Simma）在联合反对意见中详细阐述了为什么他们不认为国际法院具备充分评估和决定事实的资质。国际法院在有效处理事实问题上的疲于应付众所周知，而且并不局限于环境法案件。法院完全无法胜任搜集所有必要信息以达到可媲美刑事案件证据标准的工作。[4]施韦贝尔（Schwebel）法官在“尼加拉瓜案”的反对意见中，将法院的事实认定定性为“难以置信”（incredible）的部分。[5]而在“石油平台案”中，法官布尔根塔尔（Buergenthal）称法院的事实认定程序是“有缺陷的”（defective），[6]法官希金斯（Higgins）则称之为“有瑕疵的”（flawed）。[7]例如，在一艘美国船只被炸毁的区域，找到一枚与在该地区的伊朗舰船序列号相匹配的水雷，美国提交了相关证据，但法院仅将其认定为高度关联证据，而不是确凿证据，同时将标准从“充分”(sufficient)上调至“确凿”(conclusive)，做出了对美国不利的认定。在“石油平台案”中，部分问题的产生与“纸浆厂案”类似，是由于法院缺少有关专家的协助。此外，在“石油平台案”和其他案件中，法院在庭审前私下都鼓励当事人将专家置于律师组，而不要提供有可能接受对方交叉询问和法庭质问的事实证人。因此，“纸浆厂案”中科学专家没有以会被盘问的证人身份陈词，而是选择以律师或辩护人身份辩诉。有异于国际仲裁法庭和美国法院，国际法院通常在聆审过程中不会打断陈词进行提问，即使提出问题，也仅在双方陈述结束后，而且是非查究性的。[8]许多学者因而主张，当谈判失败，包括环境问题在内的复杂事实争议的首选第三方解决平台，应该是仲裁庭，而不是法院。

三、全球环境治理理念和替代实践

发展至今，关于全球环境治理的著述已经极为

丰富。有关全球环境治理的论文，往往用政治和政策术语对此概念进行阐释。例如，有学者将全球环境治理比作旨在构建更有效的全球机制的政治改革项目，其政治定义涉及非国家行为者、新形式机构和不同层次规则制定与实施的兴起。[9]2006年，在乔治城大学法律中心的全球环境治理会议上，与会者没有就全球环境治理的内涵以及推动治理的政策手段达成明确共识。有法律评论认为，全球环境治理“是由政府、组织和协议就环境问题形成的复杂的决策网络”。因此，全球环境治理是一个政策议程，许多学者甚至视其为改革议程的分项，但这个议程至少暂时不是包括美国政府在内的大多数政府优先考量的重要政策。事实上，丹·博丹斯基（Daniel M.Bodansky）很早就指出，国际环境治理的合法性在不断下降，寄望于全球环境机构的政策制定具有约束力，简直是乌托邦式的幻想。目前，达成普遍的，或者说比较普遍的覆盖所有环境领域管理机制的政府协议，似乎不大现实。所以，虽然一些学者要求或设想成立“全球环境治理”的国际框架，但单单考虑对这个概念的需求，即政府间为此机制进行磋商并达成协议的必要性，就不太可能。

理论上的全球环境管理统一体制虽然在现实中行不通，但是相关国际组织和各国却没有停下实践中协调步调共商环境问题的探索脚步。在欧洲，欧盟委员会就大到气候变化、地下水保护，小至能源消耗设备的生态设计标准、燃料的含硫量限值等一系列环境问题，出台相应的指令，并敦促成员国通过各种方法达成以后京都议定书温室气体减排目标为典例的多项指标，还为此组织了不少卓有成效的政治会谈、协议拟定和条约修改。在德国，最引人瞩目的是利用行政和环境法的框架解决相关问题，其行政法院实施“温室气体减排量交易法案”（GAET）的首个判决，被广为流传。[10]该法案由联邦政府（Bundesregierung）提出，对欧盟排放交易方案的相关指令做出了微调，并通过德国联邦议院（Bundestag）和联邦参议院（Bundesrat）的批准，被视为解决联邦不可量物保护法案遗留问题的有力工具。英国继综合污染防控计划（Integrated Pollution Control）后，2000年以污染预防和控制条例（PPC）要求一切处于新老法案辖域的活动都要在确定期限内申请新许可。爱沙尼亚最高法院受东南地区区域性垃圾处理场建造案的启发，在判决中清楚地标明了该国立法中执行垃圾填埋场选址时环境影响评估程序的不足之处，并呼吁借鉴相关国际惯例进行改良。[11]

四、结论

由于全球环境治理与政治决策、规则制定和监管息息相关，很难想象存在或提议设立以国际法院为核心建立某种机制，就能够有效预防和控制各种国际环境问题。现阶段大量重要的多边条约，在一定程度上为特定环境领域提供了全球规范，而其条文归根到底除了借助秘书处和执行机制实施，还要国家负责任的义务承担与国家间密切的配合。即使公约规定涉及条文解释与适用的争端交由国际法院解决，第三方裁决能够倚仗的资源也十分有限。如前所述，国际法院的职责是按照国际法对接收的案件进行决断，而不是投身法律创制发展或政策创导调节。《国际法院规约》第38条第一款，明确定位法院的权能是“依国际法裁判陈诉的各项争端”。《国际法委员会规约》第1条第一款，称委员会的宗旨是“促进国际法及其法典化的逐渐发展”，第15条则进一步解释了“逐渐发展”的含义，即“对尚未为国际法所调整的或在各国实践中法律尚未充分发展的问题拟订公约草案”。虽然从阐明条约规定和现存一般国际法的意义上来说，国际法院的“造法”功能是毋庸置疑的，但它无法承担所谓某个管理体制的立法者的责任。国际法院能否满足不断增长的全球环境治理的需求，这个问题本身就是一个谬误。

总之，在双边和多边条约，以及相关宣言和原则的推动下，国际环境法得到了迅猛的发展，但是国际法院对国际环境法发展的作用，早已难以为继。按照大多数学者的观点，后者也并非坏事。国际法院裁定国家间具体纠纷的功能，总要建立在现有条约或习惯法的基础上。不同其咨询管辖权中国际法院仅需着眼于解答其他联合国机构向它提请的法律问题，国家间在环境方面发生争议，尤其是涉及复杂事实问题的争议，国际法院可能并非争端解决的最有效机制。可预见的将来，谈判、实况调查委员会和仲裁等，将成为更具吸引力的选择。

[1]ICJ.Pulp M ills on the R iver U ruguay(Arg.v.U ru.)

[DB/OL].[2011-12-27].http://www.icj-cij.org/docket/files/ 135/15877.pdf.

[2]Erika L.Preiss.The International Obligation to Conduct an Environmental Impact Assessment:The ICJ Case Concerning the Gabcikovo-Nagymaros Project[J].N.Y.U. Environmental Law Journal,1999，（307）.

[3]D.Adenle.Groundwater Resources and Environmental Management in N iger Basin Authority and Lake Chad Basin Comm ission Agreements[C].Dakar,Senegal:International Conference on Network of International Comm issions and Transboundary Basin O rganizations&African Network of Basin O rganizations.2004:3-6.

[4]Andrea Gattini.Evidentiary Issues in the ICJ's Genocide Judgment[J].Journal of International Crim inal Justice, 2007（,5）.

[5]ICJ.M ilitary and Param ilitary Activities in and Against N icaragua(N icar.v.U.S.),Dissenting Opinion of Judge Schwebel[DB/OL].[2012-02-11].http://www.jstor.org/discover /10.2307/2202153?uid=3737800&uid=2&uid=4&sid=2110157 9838587.

[6]ICJ.Oil Platforms(Iran v.U.S.)，Separate Opinion of Judge Buergenthal,paras.33-46[2003-11-06].[DB/OL]. [2012-04-25].http://www.icj-cij.org/docket/files/90/9729.pdf.

[7]Separate Opinion of Judge Higgins,paras.30-39（20 03-11-06）[DB/OL].[2012-04-25].http://www.icj-cij.org /docket/files/90/9721.pdf.

[8]Ruth Teitelbaum.Recent Fact-Finding Developments at the International Court of Justice[J].Law&Practice of International Courts and Tribunals，2007，（6）.

[9]Frank Biermann，Bernd Siebenhuener，Anna Schreyogg.International O rganizations in Global Environmental G-overnance[M].Abingdon，United Kingdom:Routledge，2009: 17-91.

[10]Treibhausgas em issions handles gesetz（TEHG）Federal O fficial Gazette(Bundesgesetzblatt)I[Z].2004，1578.

[11]Supreme Court of Estonia.Judgment No[Z].3-3-1 -88-04[2005-03-09].

[责任编辑：杨彧]

D996.9

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1673-8616（2013）01-0074-04

2012-12-12

娄立，美国康奈尔大学法学院硕士研究生（美国纽约，14853）。