高速公路市场化发展中的政府监管改革

卢 毅，李 理，钱俊君

（1.长沙理工大学 交通运输工程学院，湖南 长沙 410004；2.湖南省地方海事局，湖南 长沙 410008）

大规模市场化建设收费高速公路是中国特有的经济现象。据统计，全世界70%以上的收费公路在中国，其中包括95%的高速公路。随着高速公路网的不断完善，超载超限运输对高速公路的危害程度不断加大，我国又形成了全世界最大的联网计重收费高速公路网。不可否认，市场化制度的实施，在很大程度上促进了作为公共基础设施的高速公路的快速发展，有力保障了中国国民经济的较快增长。我国高速公路2012年通车里程达9.6万公里，已超过美国跃居世界第一，预计“7981网”和通车总里程达10万公里的建设目标有望提早实现。但是高速公路规模的市场化发展和非规范的运作，特别是最新数据显示，中国高速公路收费占物流业总成本的1/3，而2012年中国物流总费用占国内生产总值（GDP）的比重仍为18%，比发达国家要高一倍，这越来越引起了社会公众的强烈不满，改革的呼声日益增强，改革与加强政府对市场化发展起来的全世界最庞大的收费高速公路网和作为基础设施的高速公路资产的监管，显得越来越迫切。

一、高速公路市场化与政府监管的理论与实践

（一）高速公路发展的市场化

广义而言，基础设施是构成政治、经济、社会和军事等的基础结构或基础系统。高速公路属于经济基础设施，为永久持续性为社会经济运行和发展提供服务，在现代经济社会中地位及其重要。著名经济学家亚当·斯密（Adam smith，1776）曾经指出：“国家商业发展，主要由于有好的道路、桥梁等公共工程。”［1］依据传统经济理论：作为基础设施的高速公路投资周期长，具有公益性，应被视为公共产品由政府用财政资金免费提供，并采取由国家投资建设和经营的公营方式。尽管非市场化制度公营方式产生垄断，并由此引发诸多问题，考虑到市场化制度私营方式会侵害公众利益，公营方式就被认为是公共产品经营的首选方案。20世纪70年代开始兴起的新制度经济学、新公共管理、公共选择等理论及新自由主义则认为：公共产品领域的国家垄断需要被打破，市场要开放，私人资本要引进，竞争机制要建立，以提高公共产品的数量、服务质量、效率等。据此，高速公路被认为属于典型的“俱乐部型”准公共物品，具有部分排他性和非竞争性，市场机制可以更有效的提供和支持其发展。加之，20世纪80年代迅速增长的对高速公路需求强劲，国家财政投资难以满足这一需求，国务院“贷款修路、收费还贷”政策于1984年12月出台，高速公路建设市场机制得以确认，大量高速公路建设资金有了来源和保障，迅速推动了高速公路大规模的持续发展，成就了世界高速公路建设的奇迹。

不可否认，我国高速公路突破公共产品传统公营管理模式的市场化改革发展，一方面源于经济高速发展的诉求和政府财政严重不足的困境，另一方面还受到国外发达国家公共事业民营化市场化改革的启示影响。20世纪70年代末西方国家对公共事业的治理模式发生了大的转变：之前政府基于对为防止市场失灵，以维护公共利益的名义投身公共事业领域，这貌似公平的做法导致非市场化垄断和效率损失，最后公平与效率均被丧失，陷入“诺斯悖论”，公共事业民营化成为政府对于自身治理失败的一种救赎。最引人注目的是英国政府于20世纪70年代底到90年代初的36家公共事业的民营化改革，成功取得541.5亿英镑的效益。在美国市场化也取得了同样的效果，据温斯顿（Winston，1993年）的测算：通过放宽进入和退出、定价等管制措施，一年增加350亿～460亿美元（1990年价格）总福利，其中消费者得到的320亿～430亿美元的收益，生产者获得30亿美元的收益。［2］日本亦然，1995年民营化市场化改革的7家日本国铁铁路公司，取得824亿日元的营业利润。

西方发达国家的公共产品领域的市场化、民营化改革理论与实践都已证明，引入市场竞争机制后，取得的经济效益十分明显，振奋人心，也为我国高速公路发展的市场化找到了理论支持和实践示范，高速公路市场化发展成为一种必然选择。

（二）市场化发展与政府监管

按照经济学的通常解释，监管（Regulation）与“规制”、“管制”一般都指的是政府或其代理机构直接干预市场主体交易的行为，干预的方面有市场准入、竞争秩序、价格等。政府监管涉及市场和政府的关系、个人自由与政府权力等基本问题，其目的是要纠正由于信息不对称性、竞争不完全性、以及市场机制作用有限等原因引致的市场失效问题。［3］

市场和政府监管的关系是现代经济最基本的关系之一，市场经济的发展与政府监管的改革息息相关，西方市场化改革实践业已证实了政府监管在基础设施市场化改革中的重要性。例如市场经济发达的美国是监管型国家，现代混合经济兴起的英国、新加坡等也可以说是监管兴起的国家。美国1887年成立的洲际商务委员会就是一种具有代表性的铁路领域的政府监管机构，目的是为保护消费者利益，规范竞争秩序，达成市场与政府、经济与社会关系的平衡，20世纪的美国经济社会不断发展，经济社会关系愈加复杂，大量政府监管机构成立，如1933年罗斯福就任总统后重视凯恩斯主义，强调政府对经济运行的干预，在干预经济运行和财富分配方面强化政府的权利与责任，独立建立了一大批政府监管机构，如能源管理委员会FERC、联邦证劵交易委员会SEC、通讯委员会FCC等，这些独立的监管机构模式和制度，后来成为很多国家政府监管的改革方向。英国在市场化改革中，分别在多领域产业相继建立了政府监管机构，如铁路管制办公室、国家江河管理局、电力管制办公室、电信管制办公室、自来水服务管制办公室、煤气供应管制办公室等，管制办公室主任亦称总监（Director General）由负责相应领域公用事业的国务大臣委任，拥有相当大的权力。［4］新加坡为确保电信市场化改革成功，将国家电脑局和电信监管局合并，建立资讯通讯发展监管局（IDA），主要承担政府对电信产业的监督管理、规划调控等职责。

在市场化发展中的政府监管改革模式方面我国不同于西方发达国家，西方发达国家重在减少政府对市场干预，我国重在由政府直接管理企业转变为监管市场，从根本上转变政府对经济负有的职能，重构政府与市场的关系，改变政府主导、参与、干预经济的方式，目的是鼓励市场竞争，保护消费者权益。建立市场经济体制的目标1992年得到确立，随后建立了一批市场政府监管机构，如银监会、电监会、证监会、食品安全局，环保总局等。尽管我国进行了一系列构建政府监管体系的新探索，但就改革进程看，政府监管仍然落后于市场改革。［3］对我国快速市场化发展的高速公路而言，这一结论亦然。高速公路市场化发展中政府监管面临严峻的挑战，比如高速公路现行管理体制和制度安排脱胎于计划经济，收费缺乏适宜制度安排和完善的公共利益制度保障、不适应市场化发展需求等问题。因此，必须建立高速公路政府监管机构与制度，这一过程是重塑政府与高速公路市场关系、转变政府对高速公路管理职能、进入按制度规则干预高速公路市场主体行为，建立新的市场秩序的过程，也是法治政府、责任政府和有限政府在高速公路领域得到实现的过程。

（三）高速公路政府管理职能必然要从行政管理向行业监管转变

谁提供和谁生产高速公路公共产品是高速公路市场化的基本问题，也是政府在高速公路领域职能转变的重要关键问题。高速公路市场化之前和初期，政府直接生产和提供高速公路公共产品，高速公路领域中，政府与企业是上下级关系，政府主要采取行政手段管理高速公路，既具有行政垄断又具有自然垄断的特征。这种管理模式在我国基础建设中曾经发挥了相当大的作用，但随着我国的经济、技术的进步和高速公路事业的发展，也带来了许多问题。一是政企合一问题，高速公路由政府投资，领导由政府任命，经营由政府负责，企业主体地位没有确立，几乎没有生产经营权，缺乏降低成本、提高效益和服务质量的动力。

各地高速公路由各地政府直接经营，导致以行政区划为界限来划分高速公路市场范围和垄断经营范围，有悖于经济合理和规模经济原则，往往造成经济的低效率和社会资源的浪费；三是垂直一体化组织结构的垄断问题，由政府所属企业垄断高速公路建设和运营的所有环节，常常滥用垄断优势；四是计划性的价格形成机制问题，主要采取成本加成定价方式，成本由各高速公路企业自报成本来确定，而这不是社会合理的平均成本而是高速公路垄断企业的个别成本，这一制度容易诱发企业虚报成本，导致价格不合理上涨。

高速公路市场化改革发展中，政府单独提供高速公路产品的状况发生了改变，多元化投资和引入竞争机制，丰富了高速公路的生产经营主体。高速公路在国民经济和国民生活中具有“公益性”、“基础性”和“公共性”的地位，市场化绝不是简单地向市场一推了之，高速公路产品的普遍供应和其服务的稳定保证责任政府理应承担。缺乏或丧失政府监管，高速公路企业是市场主体，具有法律和经济上的独立性，赢利是企业主要目的，企业难免会唯利是图，利用高速公路垄断性特点，扭曲资源配置，大幅降低服务的普遍性。因此，在高速公路领域政府不但应从直接生产经营者角色转变为市场的的间接调控者，而且迫切需要其职能由行政管理转变为行业监管。依据法规规范约束高速公路市场主体的政府监管不同于依据行政上下级关系对企业的行政管理。当然，市场化不等于民营化，主要核心内容是投资主体多元化，高速公路国有企业依然存在，但政企必须分离，国有企业的日常经营活动不再受到政府的直接干预，与其他企业在市场中的地位一样，接受政府监管。高速公路政府监管职能的主要方面是政策法、规划、宏观监控等，具体行为是高速公路有关政策法规的颁布和修改，企业经营许可证管理，制定与监督价格，市场进入和退出的规制等等。

二、高速公路市场化政府监管存在的问题

（一）政府监管体系需要改革完善

长期以来，我国高速公路行业注重建设，不注重运营；注重引资，不注重监管；注重市场开放，不注重管理服务；注重招标环节竞争，不注重质量过程竞争。这些问题的产生和治理从世界范围基础设施市场化发展看，有其客观必然性和规律性。自20世纪80年代以来，许多国家相继以不同目的和不同形式展开基础设施的市场化改革，其中不乏一些国家由于重招商轻监管，产生了许多社会矛盾和社会纠纷。据国外实践经验，基础设施市场化进程一般走三个阶段：第一是市场开放主导阶段，重点解决基础设施建设资金短缺需要投融资问题，投资多元化；第二是引入竞争主导阶段，继续重视引资的同时，开始重视解决经营服务问题，投资、运营和服务一体化；第三是提高效率主导阶段，注重服务、运营和效益，公众利益与安全受到高度关注。我国高速公路市场化改革正处于由第二阶段向第三阶段发展的时期。

目前我国高速公路市场化政府管理体系不完善表现在：第一，缺乏明确的监管主体，监管职能由多头承担。高速公路行业市场准入、价格制定、质量标准、安全等监管职能由工商、计划、交通、财政、税务、国土、技术监督、安全、环保、公安等多个部门管理，监管职能难免相互交叉，监管责任主体不明确，监管措施难以协调统一，多重监管不但增加企业负担，而且难以形成完整监管体系；第二，缺少清晰监管体系，不少地方政府仍按传统基础设施管理的惯性思维，“政监、政事、政企”三合一，扩大行政权力范围，直接干预高速公路企业投资、财务和人事等正常生产经营活动，致使企业难以按市场规律运作，违背了市场化改革的目的和原则；第三，高速公路监管者对知识和经验积累有限，限制了监督职能的发挥；第四，监管制度不完整，法制建设不完善。谁监管、监管内容、监管对象、监管“监管者”等核心问题在高速公路市场化政府监管实践中远没有得到解决，有效的监管制度必须要有一定的法律基础，这是发达国家基础设施市场化政府监管的成功经验，目前相关法律主要有《反不正当竞争法》、《公路法》等，此外在高速公路的投入、运营、收益和监管方面，主要是部门或地方规章居多，相关立法层次总体偏低，已有法律的一些条款也已不适应市场化改革，与高速公路市场自由、公平、有效竞争秩序相违背，使得高速公路市场化监管职能无法可依、决策透明度低，人治大于法治，为一些相关部门的权力寻租和滥用提供了可能性。

（二）政府监管环节需要加强

一般意义的商品如日用消费品的投资、生产、技术研发、销售、服务、消费等方面的竞争是广泛而充分的，受到有效的、充分的、灵活的市场这只“看不见的手”的支配。但是，作为准公共物品的高速公路却不是如此，高速公路产业市场化运作明显的网络性、自然垄断性，决定了高速公路项目竞争时空条件的有限性，其成本、价格、质量、标准难于在广泛竞争的市场中选择确定，导致投资运营的许多环节不得不通过非竞争手段来确定。为避免公众难以协商的窘境，政府必须承担起高速公路投资运营等多环节的监管责任。但实际情况是政府监管缺失，机制不足。如高速公路许多项目采取BOT投资方式，规范的BOT在项目前期论证、市场准入、融资、设监管机构、同业绩效平台等方面都有严格规定，其融资具有优于一般担保融资特点，融资贷款无追索权或只有有限追索权，由项目本身的收益来还贷款，所以商业银行实际就承担了一种监管责任，要对项目发起人的资质、诚信、技术、管理、可行性方案等进行严格审查，审查成本大，却为项目高效实施提供了保障；但我国BOT融资，受到目前投融资体系的支持有限和政府体制和职能转型滞后等因素的影响，资金门槛、资质信用要求较低，缺少银行严格审查、前期论证粗放。这样，高速公路市场化中的BOT本质是区别于规范BOT的“准BOT”，由此产生多重风险。高速公路市场化监管缺位和不足导致的风险集中表现于“新垄断风险”、“政府和企业的合谋风险”、“公共安全风险”、“公民－顾客角色冲突风险”等四个方面。［5］如2011年投资87亿元的国家级高速公路甘肃天定高速公路仅用80多天就被迫大修。又如有权威机构统计过近5年共垮塌桥梁37座，不到两月发生一次事故。因此，加强高速公路市场化政府监管极为迫切。

三、改革与完善高速公路政府监管的建议

（一）建立专业、独立的监管机构，明确政府角色

高速公路相关监管法律法规的执行者无疑应是政府监管机构，设立独立、专业的政府监管机构对高速公路市场化政府增强监管职能和提高监管效率具有十分重要的现实意义，在一定程度上可以促进解决目前管理职能分散混乱，缺乏专业性、公正性，行政垄断等问题。［6］高速公路监管机构是处于公正，独立的第三者，其与政府和被监管者是相互制衡的三个不同主体的关系；监管机构的独立性还在于是独立于政府的政策制定机构。

国外发达国家基础设施市场化改革实践已证实了专业、独立的专业性监管机构对于提高政府监管效率极其重要。高速公路具有很强的专业技术特点，也在一定程度决定其要建立相对专门性的监管机构，且必须保证其法律地位，具有实质的监管权力。随着我国综合运输体系、交通运输大部制改革的进一步发展，可以建立包括高速公路监管机构在内的综合交通监管机构，监管机构应实行有行业技术、经济、管理、法律等方面人员共同组成的合议机构集体领导。与此同时，政府角色也相应发生转变，要明确高速公路领域政府监管职能和企业的生产经营职能，明确由政府决定高速公路公共产品的基本供应量和质量标准，企业运营权力归其自身。

（二）完善相关法律法规，明确监管内容

高速公路市场化政府监管职能的主要实现途径是立法和执法。从各国基础设施市场化改革实践考察，决定改革成败的关键因素之一就是法律制度的制定和完善。当前建立高速公路市场化政府监管的法律体系框架显得十分迫切，一方面要通过法律明确和确立监管机构职能，保证监管机构的公正性和独立性；另一方面要用完善的法律来监管高速公路事业市场化后的建设发展。新的高速公路法律一定是由政府部门，技术、经济、法律等领域专家，高速公路企业和消费者等多方参与，共同制定，而不是仅由政府部门单独制定。

经济性监管和社会性监管都应成为高速公路市场化政府监管的内容。经济性监管不仅包括大家普遍认同的市场进入退出监管、投资监管、价格监管和质量监管等内容，还应包括普遍服务。世界银行《2004年世界发展报告：让服务惠及穷人》曾就发展中国家公共事业市场化和普遍服务方面的问题，强烈指出：贫困人口将得不到相应的服务，这是在基础设施领域实施大规模和私有化的后果。安全、健康和环境保护等是社会性监管的主要内容。

（三）建立完整的监督机制，开发监管手段

仅靠高速公路监管机构还不足以保证监管执法的独立性和公正性，还需要防止监管机构滥用职权和独立性被损害，对监管机构也要实施监督。为此，要通过高速公路立法程序、行政秩序的规范化和公开化提高政府行政活动的透明度；注重高速公路市场化中政府监管与社会监管的衔接，对民间力量要予以培养发展，新闻舆论机关和社会团体及高速公路消费者监督作用要予以充分发挥。如建立高速公路专业消费者组织，保护消费者自身合法权益，其独立于政府监管机构、高速公路企业。

监管目的是实现政府、企业和消费者三者利益的均衡。激励性监管是20世纪90年代开始在西方国家广泛受到重视和应用的理论。激励性监管理论的基本原理是：通过刺激竞争或诱导效率提高企业生产经营积极性，使企业和消费者均获利双赢。代表性手段包括：一是区域间竞争监管，将监管的企业按地区分类，使特定地区的企业受其他企业成就的激励来提高自己的效率；二是特许经营权监管，高速公路特许经营权期限后，规定要通过竞争投标重新决定特许经营权归属企业，以此激励拥有特许经营权的企业提高生产经营效率；三是价格上限监管，对价格上限予以确定，保护消费者利益；四是延期偿付率监管，允许先消费后付费。这些监管手段在西方国家已得到广泛成功应用，但也有其局限性。高速公路市场化政府监管应在参考这些国外政府监管手段的基础上，结合实际，加以应用开发，并创新开发出更多更有效的政府监管手段。

［1］亚当·斯密.国民财富的性质和原因的研究［M］.上海：商务印书馆，1979.

［2］徐宗威.公权市场［M］.北京：机械工业出版社，2009.

［3］高世楫.市场扩张与政府监管改革—危机中反思监管［J］.］理论前沿，2009（7）：9－13.

［4］王俊豪.英国公用事业的民营化改革及其经验教训［J］.公共管理学报，2006（1）：65－78.

［5］谢煜，李建华.准公共物品民营化的风险分析［J］.行政论坛，2006（6）：62－65.

［6］李庆瑞，卢毅，刘建江.我国高速公路管制的必要性与思路［J］.长沙理工大学学报，2006（3）：76－81.