论政府社会管理创新中发掘“社会”的功能——以茂名市“平安茂南”建设为例

◎ 蓝宇蕴

社会管理是当下热门话题。狭义而言，社会管理分政府的社会管理和一般性社会管理。关于政府社会管理，早在数年前，就有研究者概括指出，我国政府社会管理应重新定位,需从“全能政府”向“有限政府”转变、从“管制政府”向“服务政府”转变、从“细职能、大政府”向“宽职能与小政府”转变、从“权力政府”向“责任政府”转变、从“强政府、大社会”向“好政府与强社会”转变①。与此相呼应，也有研究者认为，自九十年代以来，国内社会管理理论与实践探讨已发生明显变化，并主要体现在三个范式的转换上，即在管理理念方面，已从社会控制越来越多地转向社会服务；在管理内容方面，已从泛化结构越来越多地转向分化的结构；在管理模式方面，已从残补模式越来越多地转向制度化模式②。所有这些有关政府社会管理“应然”或“实然”的梳理，实际都揭示出，我国政府社会管理需要、也正在摆脱传统行政体制约束，逐步向现代政府社会管理体制转型。而转型所指向的新体制，其核心特征是，能尽最大限度地利用“社会”性资源，并发挥社会资源的功能。

政府社会管理的主要目标，是建构与维系良好的社会公共秩序。与此相关，治安有序的平安社会之塑造，是当前政府社会管理创新的重要主题。而发掘与激活“社会”、凝聚潜藏在民众自身的资源与活力，不仅在平安社会建设中有事半功倍之效，且在整个社会建设中都有方向性意义。正是因循这一逻辑，茂名市茂南区在近年的“平安茂南”建设中，就以发掘与整合民间社会资源为重点，建构出“以民促安”的治安防控体系，且很具效能。该体系自启动建立以来，茂南区治安形势发生前所未有的变化。据统计，2011年，全区刑事警情与2008年相比下降了四成多，仅2012年1月至9月，与体系创建前的2009年相比，刑事案件大幅下降近五成，而刑事破案数则提升了21.4%，刑事拘留数提升了18.7%，刑事逮捕数提升了26.3%。茂南区新型治安防控体系的建立，不仅扭转了当地严峻治安形势，更在公共治安体制的创新上、在政府与社会关系的重构上，提供了可供借鉴与复制的范例。这在强调社会管理创新语境下，更具关注价值。

一、政府平安建设的根基在“社会”

理论意义上，现代政府是公共利益最重要的代表者与代理者，但公共利益本身是个动态概念。当群众大规模解决了温饱问题、并全面迈向小康社会的条件下，群众至为关心的问题，已悄然转向生命安全问题，以及体现在心理层面上的安全感问题。群众这一核心关注点的转变，还可从著名心理学家马斯洛关于需求满足遵循层次递进的理论中，获得相应的印证，马斯洛认为，在人基本生存需求获得满足后，新需求会更多地转移到安全保障方面。近年来，各地方公共治安越来越凸显为群众纠结的问题，就与群众生活需求中的重心转移有关。这一意义上，公共治安环境的改善，既是群众关心的焦点问题，也是社会重要公共利益所在。与此相关，目前，许多地方政府把公共治安建设摆在重要位置，就体现了政府在吸纳民意基础上的工作重心转移。

从社会现代化进程看,经济与社会发展的关系，大致可分三个阶段:一是，以经济发展为主的阶段。此时，生产力水平低下,劳动产品稀缺,社会的精力主要都集中在满足基本生活所需上；二是，经济和社会并重发展的阶段。生产力水平有了较大提高,群众温饱问题已基本解决,物质生活以外的需求逐渐强劲，经济与社会的协调发展日益成为发展的主题；三是，以社会发展为主的阶段。此时，社会生产力水平高，群众对物质与精神领域的全面发展提出很高要求,经济发展越来越服从与服务于社会发展，社会和谐发展提到了空前重要的位置。这一发展路径中，与社会管理密切相关的社会发展变得越来越重要。以此反观，过去几十年来，我国政府主要是以经济建设为重心，社会协调发展往往被忽略。但当经济建设达到一定水平时，社会领域的矛盾与问题在不断积累，积累到一定程度时，就会对经济社会的可持续发展提出挑战。

具体到社会治安领域，长期以来，由于政府以GDP为指挥棒，在此导向下，公共治安环境的改进或优化，实际很难真正提到政府工作核心的高度。例如，不少地方都曾经反复出现此类现象：一方面，虽然群众要求改善治安环境的呼声不绝于耳，甚至有时还非常高昂；但另一方面，治安环境恶化的问题却往往依然如故，或是长期“解”而未“决”。这其中的症结，主要就在根深蒂固的GDP崇拜症中。近年来，随着科学发展观与服务型政府理念的不断普及与向纵深渗透，地方政府正在逐渐走出“唯”经济指标“是从”的困扰，政府职能重心的进行着重新的定位，经济主导型的发展方式已经发生转向，民生问题日益成为政绩考核的新指向，与此相关，社会建设与社会协调发展逐渐成为政府工作的新核心。茂南区平安社会建设就是在这一社会背景下启动，并取得显著效果的。

茂名市地处广东省西南部，是广东这个中国经济强省的欠发达地区。而茂南区是茂名市下辖的主城区，也是全市政治、经贸与文化中心所在。整个区总面积为507平方公里，常住人口84万多，下设七个街道、八个乡镇和一个经济开发试验区。就公共治安状况而言，一方面，由于茂南区地处城市核心地带，人口与各种社会经济要素相对聚集，因而，长期以来，社会治安形势比较复杂和严峻，群众要求改善公共治安状况的呼声也比较强烈；但另一方面，地方政府能够用于改进社会治安的资源有限，这其中，主要是省财政转移支付的经费比较少，政府可支配的财税资金远少于同类地区，致使茂南区治安经费匮乏、警力警种欠缺。现实的不利条件虽给平安建设带来负面影响，但也给政府提供了换个发展思路的驱动力。

在诸多不利约束下开展“平安茂南”建设，若仍沿用传统的工作方式，要想取得治安环境的显著改变，几乎是没有多少可能的。茂南区通过社会管理创新，最终走出了一条平安社会建设的新路子。自2009年下半年以来，茂南区政府启动了“平安茂南”建设的系列活动，尤其是自2012年以来，区委区政府还把“平安茂南”建设列为全区十大民生工程之一，并且建构起了很具有茂南特色的、立体化的“以民促安”防控体系。这一治安体系不仅内容新颖，而且效果彰显，因而被评为2012年广东省社会管理优秀创新项目。茂南区把社会治安当重大社会工程来推行，既体现了茂南区政府工作重心的社会性转移，更体现了建构民心工程中传统管理体制与方式的转向。

二、政府搭建民间公共治安平台

一个地区良好的社会治安环境，是该地区宝贵的公共产品与社会财富。好的治安环境具有很强的正外部效应，它不仅能招徕更多投资与推动经济发展，还能给居民带来幸福感、安全感，并吸引更多人在这里安居乐业，促进经济社会的良性循环。但问题在，恰好由于治安环境是具有很强公共性与外部性的“产品”，而在我国目前，公共产品的供给渠道十分匮乏，除依赖政府之外，往往别无其他“操心者”与“操力者”。与此有关，在许多地区，政府甚至成为社会治安的唯一责任主体。其中原由，主要就是民间社会资源远没有开发、利用起来，这里的更根本原因又在，民间资源得以开发与利用的社会平台极度短缺。

现代政府的社会管理中，如果不着力培育社会组织这一工作平台，并让其成为转移政府职能的载体，社会各利益主体的自主性、自发性与活力就无法激发出来，政府职能转移也是空话。传统政府管理主要是自上而下的垂直型控制，缺乏弹性与变通性，这在现代多元社会主体不断产生时，会显得难以适应，因为：其一，作为社会管理指向的社会领域，是有自身的运作特点与逻辑的，它是人们自主结合而成的复杂人际关系系统，当自下而上的社会能力增强时，这种自上而下的管控，容易造成政府意志和社会意愿、政府权力和社会权利、政府选择和社会选择的矛盾，导致权力对权利的挤压；其二，垂直型政府管理往往偏好整齐划一，忽视地区或人群差异，容易导致资源配置的不合理或无效率；其三，垂直型政府管理中，政府为推行工作的便利，往往尽可能使社会科层化，易人为地制造社会权利的不平等，影响各阶层的沟通，等等③。现在政府社会管理创新，其重要任务就是寻找上述问题的解决之道。而民间社会平台的建构，恰好有助化解这些由来已久的问题。

茂南区政府在“平安茂南”建设中，既承担了初始行动者的角色，也自始至终地扮演着实践推动者的角色。其中，特别值得关注的是，与传统路径不同，茂南区政府在治安防控体系建构中，很注重营造平安社会的民间平台。而茂南治安促进会的成立与有效运作，就集中体现了茂南区政府在多元治安主体的发掘与打造中的独特功能。2009年11月，在区委区政府的认可与支持下，茂南公安分局向市、区两级人大代表和政协委员提出倡议，动员那些热心社会治安的企业界人士自行组织起来，成立了茂南区治安促进会。促进会通过募集社会资金，建立起物质与精神激励并重的激励机制，对凡是举报或对抓捕违法犯罪分子有贡献的群众，都进行奖励和表彰，由此调动广大群众维护社会治安的自觉性，同时也让更多人成为社会治安的积极参与者与推动者。

政府对民间治安平台的打造和运作，所推动与形成的是介入了越来越多民间自主性的新型治安体系，与此相对应，该体系所发挥的维护社会治安的功能，也在越来越大程度上有了民间社会的自主能动性。我国当前处于社会转型期，社会管理形势，包括社会治安形势都比较复杂，社会对公共安全的多样化需求亦越来越强大。此时，政府只有尊重与培育多元社会治安主体，才能打破政府包揽的局面，并建立起国家、社会与公民共同参与的公共安全体系。或者说，政府显著社会取向的建构，能让民间社会有利促进治安的元素获得培育，这无论在后续的现代治安体制与机制的建构发展中，或者是在降低政府公共治安的运作成本中，都有不可替代的效用。特别是在我国目前许多地区，普遍面临警力不足与治安形势严峻的问题，该建构取向更有关注价值。

同时，茂南区治安促进会的创建与发挥作用还表明，政府的社会管理，除行政、司法与市场方式外，还可以采用“激励式”方法，无论是物质的或精神激励，都有利于调动各种社会人员参与到社会管理的活动中。茂南区治安促进会自成立以来，先后募集社会资金300多万元，共召开34次见义勇为表彰大会，给132名见义勇为群众进行嘉奖。这其中，群众直接抓获与扭送公安机关的犯罪嫌疑人多达80多人，还涌现出父子俩、姐弟仨，甚至300多村民一起合力抓盗窃犯的感人事例，也曾经有九天之内先后涌现八人次的见义勇为事件。在治安促进会的相关举措激励下，有越来越多群众自觉不自觉地投身到社会治安建设的队伍中。正是在茂南区治安促进会推动下，茂名市不少郊区乡镇也模仿成立了社会治安促进会，这对整个地区治安秩序的优化产生了良好的社会效应。茂南治安促进会对社会风气的净化与塑造，不仅有立竿见影之效，更有潜移默化之效。

在治安体制与机制创新中，茂南区政府积极推动与建立其他民间性的社会平台，以更好地挖掘与利用社会治安的民间资源。如2012年5月，在茂南公安分局的发起与组织协调下，还成立了警察义工队。迄今为止，义工队经历半年多的发展，至今已发展出义工队员80多人，单独组织或联合市区两级义工协会进入社区或福利院，进行志愿服务活动13次，参加义工活动的队员达到220人次，共上门帮扶困难民警和群众46人次，访问特困或未成年犯罪人员家属12人，向群众发放各种治安宣传材料一万多份。茂南警察义工队的建立、发展并积极开展活动的事实表明，在传统公共治安体制中，通过政府出面推动，完全可以更便利地创造出社会性的治安平台，并促成政府“一家独大”治安体制向现代社会的多元治安体制转型。

关注与尊重民意是现代公共治理的基本原则，也是政府治安机制创新中，能站在社会立场、并“吸纳”社会资源的重要依据。政府强调“以人为本”的社会管理，也包括尊重与满足群众关于信息的知情权与建议权等。而在获取民意的平台与途径上，最先进方法便是借助信息技术与互联网，这甚至成为政府社会管理的一项基本功。2011年1月，茂南公安分局正式开通“网上警务室”，让群众通过网络为治安服务，之后又开通“平安茂南”的新浪官方微博，通过与群众的网络交流，听取关于社会治安的各种意见和建议。2011年7月，分局还开通了公安局长经个人实名论证的工作微博，这一举措极大激发了群众网络参政议政和获取公安信息的积极性，短短一个月内，就聚集了六千多“粉丝”。局长就博友反映的各种治安问题，建立了《局长微博批办事项》，专门督办有关事项。实名微博开拓了警民间“微距离”交流的社会平台，强化了及时的信息沟通与警民关系，推动了网络参政问政向常规化方向发展。据统计，“平安茂南”官方微博共收到违法犯罪线索162条，协助破获案件125宗，抓获违法犯罪嫌疑人78人，为群众化解矛盾与解答疑难30多次。此外，还解决局长督办事项41件，破案43宗，抓获违法犯罪嫌疑人77人，化解群众矛盾与解答群众疑难40多次。政府治安建设中网络渠道的拓展，给群众提供了表达意见、传递信息、举报犯罪的新空间，也让原本高高在上的政府机构人员以更平等身份回归到群众中。

发掘与利用“民力”改善治安，这是“平安茂南”社会平台建设核心所在，也是政府社会管理信息平台建设的核心所在。现代信息技术不仅改变了信息采集、整理与发布方式，也开拓了政府的社会信息源。这一条件下，政府采用网络技术关注民众信息，不仅有利于民意疏导，还能增强政府公共服务能力。基于“警力有限、民力无穷”的基本常识，茂南分局在全省率先研发和开通了“全民微博、QQ、手机短信举报违法犯罪信息管理系统”。这个系统平台的建立，实际创建了“全民信息员”制度，并将全市群众吸纳进情报信息员中，建立起包括娱乐场所、停车场等从业人员的广泛信息采集平台。这个利用现代技术手段建立的信息举报系统，让每个群众都成为公安机关信息情报员，开启了“全民警务”的先例。该系统不仅把全市各单位，还将全市632名环卫工人和520名出租车司机都联系起来，共同构成公安机关的信息传递者，以此提高了专门机构发现与打击犯罪的速度与能力。茂南区还以这个系统为平台与基础，进行良好社会治安风尚的再造。按照新制订的有关制度，群众如果利用信息管理系统及时进行治安信息传递，且协助公安机关破案者，可获得一定奖励，由此激发了群众兼当公安情报员的热情，并促进了社会治安环境的改善。

三、政府对民间资源的发掘与整合

在计划经济体制下，政府社会管理就是依赖行政权力进行控制和动员的，其实这种方式之所以有效与有力，与政府几乎全部垄断性地掌握了社会经济资源，政社与政企高度合一密切相关。然而，政府这一权力结构状态与形式，具有自身难以克服的弊端，特别是体现在对社会资源的整合上。如政府封闭性的条块式管理，各行政单元在“条”与“块”、“条”与“条”、“块”与“块”之间相互分割，实际很难把各种社会资源有效地连接与整合起来。具体而言，第一，封闭的条块式管理，政府作为单一管理主体，其本位利益往往超越社会整体利益，这样，即使在行政系统内部，也不容易形成真正的合力；第二，封闭的条块式管理，管理者因过于重视自身的利益，并轻视或忽略被管理者利益，直接削弱了政府管理的社会基础。或者说，政府的封闭性条块式管理，是一种孤立于“社会”之外的管理，无法有效吸纳社会的力量与资源。

改革开放以来，随着市场经济的发展，经济社会资源在日益膨胀的同时，也越来越趋向于分散化。在社会资源分散与利益分化条件下，社会管理只有转换为各公共部门、利益群体及个人共同参与的、“多中心主体”开放式治理，才能保证整个社会治理格局的基本均衡。换言之，市场化以来，我国社会的组织方式、资源配置方式、利益关系不断趋于多样化, 传统行政统管方式的效能减弱，尤其是相对于异常活跃的社会流动性和开放性，政府只有设法与各民间利益主体建立平等合作关系，在增强他们社会自治与自我服务能力的同时，间接地强化政府能力，才能达到强化政府社会管理的目的。也就是说，当下政府只有在发掘、整合民间社会资源的过程中，才能拓展自身社会管理的空间，并提升社会管理的效率，。

这一政府社会管理逻辑的转变，在建构地方治安秩序上也不例外。传统公安体系与流程中，关于地方治安环境与秩序的建构，是由公安局、派出所，至多再加上社区民警所组成、且唯一具有正当性与权威性的公共治安主体负责的。该体系的运作与工作展开，主要遵循自上而下的安排、发动与动员。这种组织结构下的工作方式，由于缺乏警民双向交流与互动的机制，往往容易导致警民关系的紧张或对立，甚至一定条件下，容易诱发警民间的冲突。如果从治安资源的配置角度看，传统公安模式也存在突出问题，对社会中能够促进与改善公共安全秩序的各种资源，难以发掘与利用起来。在这里，一般居民群众是公共治安“旁观者”的角色，一般商家或企事业单位多是公共治安“孤立者”的角色，一般的居民小区或村庄也多是作为公共治安“局外者”的角色。社会中的无数群众、家庭、商家、小区或单位所关注的治安，主要就局限于自己“一亩三分地”范围，并因此形成一个个分散的“内部治安单位”。这样，即使公安机关在开展自己的本职工作时，诸如在追捕犯罪分子时，如果没有来自群众的协作与必要的信息帮助，所需付出的行动成本，往往是很高昂的。而作为一般居民群众就更容易面临相同的问题，如个人在遭遇难以预测的人身险境时，仅仅靠个人的单打独斗，不仅生命风险高，且实际效果也不好。因此，就公共治安视角而言，社会上的这些孤立“治安单元”存在明显的缺陷与问题，特别是各治安单元之间缺乏有机联系，致使有限的治安资源无法联动起来，并发挥更大的作用。

有鉴于此，政府在公共治安的社会管理创新中，自然就需着眼于“民众合力”的建构，这样才能塑造出与传统不同的、更具效能的治安体制与机制。正是在这一思路指导下，茂南区公安分局直接推动的“平安茂南”建设，就选择了“不走寻常路”，而是把公安工作的开展，与传统警民关系的梳理与重构，有机结合起来；把公安工作的开展，与民间社会治安潜力与资源的发掘或激活，有机地结合起来，从而形成了一个具有创新内涵的新型治安防护体系。事实上，在“平安茂南”建设中，能够总结与提炼出的很重要一条经验就是，着力警民联动关系的建构、着力各社会群体“民力”的借助，从中强化群众对公安的理解和信任，促进新型警民关系的再生产，最终获得治安环境快速改善的效果。

茂南公安分局经过调研发现，辖内各单位，包括党政机关、企事业单位以及各居民生活小区，内部都设有安保机构及人员，这些人员的总数多达5000多人，共同构成单位内部安保的主力军。其中有些安保机构的设施及人员还非常精良，如党政机关、学校、医院等企事业单位，无论在安保的组织结构，或行动能力上，都有很好的基础。即便如此，相对于社会面的公共治安而言，这些单位的安保力量处在孤立分散状态，难以形成社会合力。为了解决传统公安体制中的这一问题，2010年6月，茂南公安分局摸索建立起能把分散在各单位的安保点联接起来，并加入到同一个系统中的大平台，即现在所称的“全城快速响应系统”。目前，这一系统有120个单位加入，能把全市设有安保点的单位或小区全部串联起来，甚至群众还可以在路面上“调警”。

“全城快速响应系统”的建立，使公安与社会保安之间、各社会保安之间进行直接的对接，形成各治安单位能轻易互动、协调指挥与快速反应的社会“治安共同体”。公安机关与各加入单位之间，在安保基础上建立起常规化联系，形成了社会治安层面上的合作“伙伴”关系，产生出以500名警察的人力，可随时调动全城5000安保人员的效果，即在正规警力“零增长”条件下，维护社会治安的力度却扩大了十倍，并达到社会治安获得显著改善的目标。据统计，“全城快速响应系统”建立以来，市区刑事警情最高下降了五成，破获或协助破获各种刑事案件317宗，抓获各类违法犯罪嫌疑人928人，打掉犯罪团伙83个，追回盗抢摩托车472辆。有些居民小区安保点，积极与公安机关进行互动，形成功能强大的治安安全网络，打击与预防力度倍增。如利用治安联网的力量，破获系列盗窃案6宗，有小区利用治安联网的力量，成功抓获盗窃嫌疑人，而威慑与阻止可能发生的盗抢事件，比实际破获的案件就更多。该系统的建立，不仅改变了传统的警民关系，更在借助“民力”上，进行了成功的尝试。

此外，茂南区在全省率先展开“平安家居·平安茂南”视频全覆盖活动，同样建构出能整合与利用民间资源的社会治安系统。2011年12月，茂南公安分局启动“平安家居”建设，其后还把它列入全区“十大民生工程”中。“平安家居（商企）”本是具有室内防盗防抢与防室内敏感气体监测功能的技防系统，茂南分局从安保角度考虑，将这一系统的功能进一步向外部拓展，主要是在原来基础上，增加安装用于外部空间的社会监控视频，即进行社会视频拓展。具体说来，是劝导已经安装“平安家居（商企）”的那些家庭、商家、机关事业单位等加装若干个面向社会的视频，协助监测与掌握周边治安情况，如此连点成线、连线成片、连片成面，实现由“平安家庭”、“平安医院”、“平安学校”、“平安商家”、“平安村（居）”向“平安街道”、“平安乡镇”、“平安茂南”的转变，最终编织与建构起覆盖整个区域的社会治安视频监控网络。如此大规模视频体系的安装与运行，若按一般套路，无疑需政府作巨额投入，并因此而至少暂时难以成为现实。但目前的“平安家居”技术系统，主要是市场化运作，其初装、维护维修与月租等工作，都由企业承担。由于居民通过市场安装的系统已覆盖大部分区域，政府只需在剩余区域补充安装设置，从而极大减轻了政府的负担。根据有关测算，政府与民间资金的投入比是1∶25。这样，政府以相对微小的投入，就收获了社会视频全覆盖的监控效果。

茂南区在“平安茂南”建设中，通过搭建多元社会平台，巧妙借用民间社会资源和市场机制，成功推动了治安环境的改善。我国政府素有“全能”型传统，但在现代社会日益复杂开放趋势下，社会管理主体多元化是大势所趋。社会治理理论认为，现代社会秩序是靠社会治理来实现的，而社会治理是多元主体在公共利益、市场原则和群众共识基础上，就社会事务进行共同协商与合作的过程。茂南区社会管理创新实践就表明，政府发掘、利用民间资源与力量推进社会管理，这在消除公共服务垄断供给的同时，还拓展了政府社会管理的资源渠道，并积极地回应了民生需求。当然，对照发达国家政府的社会管理，仍存在比较大差距，发达国家政府往往更注重整合式、分权化、市场化、自主式、人性化与预警式的社会管理④。若以此反观，在政府社会管理创新中，还有许多值得借鉴与探讨的问题。

注释：

①中国行政管理学会课题组.强化政府社会管理职能,提高政府社会治理能力[J].中国行政管理,2005(3).

②和经纬,田永贤.西方政府社会管理的理论与实践评析[J].东南学术,2005（4）.

③刘中起,马西恒.新形势下地方政府社会管理新方式的路径研究.湖北社会科学,2010 (1).

④郭光东.利益平衡与司法公正研讨会求解法官社会评价不高困惑[N].南方周末,2009- 06- 24.