行政事业单位内部控制面临的问题和对策——基于山西省保障性住房建设项目检查的视角

◎王 菁

2012年4月，按照财政部的统一部署，山西省组织各市财监处在全省范围内对保障性住房项目进行专项检查。检查发现与保障性住房项目有关的行政事业单位由于缺乏单位内部控制、财务管理混乱，都不同程度的存在资金管理使用问题，导致财政资金使用效率不高，甚至有可能导致财产形成损失等情况发生。窥斑见豹，加强和改进行政事业单位的内部控制，不仅是当前行政事业单位迫切需要解决的问题，也是提高财政资金使用效益的一个重要途径。

链接：为了进一步提高行政事业单位的内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设，2012年11月29日，财政部制定印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（财会【2012】21号）。 该《规范》分总则、风险评估和控制方法、单位层面内部控制、业务层面内部控制、评价与监督、附则共6章65条。该《规范》将于2014年1月1日起施行。

一、检查中所发现的问题

（一）会计管理基础比较薄弱

会计基础是会计工作的根本，与企业相比，行政事业单位会计基础相对薄弱。主要表现在：一是岗位设置和人员配备不符合有关法律法规的要求，从业人员素质较低。检查发现某县房地产管理服务中心的会计不持有会计从业资格证书；二是组织结构设置不规范。有些行政事业单位在会计核算岗位上存在一人多岗的现象，出纳兼复核，采购兼保管，这就大大增加了出现贪污挪用行为的风险；三是有些行政事业单位会计甚至没有接受过专门的会计教育，也未进行过专业的方位培训。

（二）相关的审批手续和政策执行控制不严

检查发现，许多行政事业单位都存在未按相关政策规定和审批手续开展业务活动的情况。主要表现在：一是未按规定办理项目审批手续，如某市房地产管理局的漪汾花园建设项目、某县住房保障和城乡建设管理局的相如小区建设项目等未经省发改委批复即开工建设；二是委托不具备资质的机构进行招投标，如某县住房保障和城乡建设管理局城市住房保障建设项目部委托不具有中央投资项目招标代理资质的代理机构某市中平工程招标代理有限公司，组织和谐小区廉租住房项目建设；三是违规改变廉租住房用途，如某县住房保障和城乡建设管理局向该县人均住房面积低于15平方米的最低收入家庭出售廉租住房；某市房地产管理局将漪汾花园廉租住房用于物业办公、管理人员宿舍及社区办公等；四是其他违反规定行为，如擅自变更建设地址、擅自改变概算投资、未按规定进行竣工财务决算等等。

（三）资金使用控制不到位

行政事业单位资金大多属于财政性专项资金，一般在使用时间和用途上都有明确的规定，但检查中发现不少单位都存在资金使用问题。主要表现在：一是未按规定使用财政专项资金，如某县房地产管理服务中心2010年至2011年挪用省级廉租住房保障工作奖励资金12.92万元、廉租房建设资金13.77万元用于廉租住房工作经费；某市下站房地产管理所廉租专户资金与经费账户资金相互垫支使用，违规金额273.53万元；二是资金结余较大，如检查发现某市2011年及以前年度省级下达该市城市棚户区改造专项资金共计5724万元未使用；某市本级廉租住房补助资金2011年年末结余485.00万元，资金使用效率不高；三是廉租住房补助资金发放不符合规定，如有部分县市违反规定使用现金发放廉租住房补贴资金；某市廉租住房保障专项补助资金由该市住房保障和城乡建设管理局的下属国有企业发放；四是资金配套不到位，如某县2011年保障房建设政府性投资应配套2090.8万元，实际配套200万元，配套率仅为9.56%。

二、相关问题的原因分析

（一）单位主要领导内控意识比较淡薄

由于行政事业单位的宏观管理特性，在其日常管理中政策执行的考虑明显大于经济效益的顾虑，对行政事业单位考核评价也更多侧重于政策的贯彻执行而非经济指标。因此导致了单位主要领导的内部控制意识不足，对内部管理中的重要环节财务会计工作重视力度不够，没有建立起适应市场经济体制要求的内控制度，且积极性和主动性明显弱于企业。在日常工作中，把财会部门单纯地视为出纳，只起到记账和付款的作用，且不重视财会人员的后续教育。会计机构和财务人员并不能受到足够的重视，岗位设置和人员配备不合理，使得接受相关的培训教育机会少之又少。

（二）旧的规定已不合时宜

1998年财政部发布的 《行政事业单位业务招待费列支管理规定》对有关行政事业单位业务招待费有明确的规定，即地方各级行政事业单位的业务招待费不得超过当年单位预算中“公务费”的2%，中央级行政事业单位的业务招待费不得超过当年单位预算中“公务费”的1%。这一规定实行至今已逾14年，而这14年正是我国社会经济大发展、大繁荣也是物价水平高幅增长的14年。按照这一标准，一些单位全年业务招待费只有几千元，有的甚至更低。在目前物价较高的情况下，低水平的招待费标准也是导致业务招待费超支的一个主要原因。当然也有个别单位借此存在着严重浪费的情况。

（三）相关法规依据比较缺失

近年来，虽然随着《审计法》、《预算法》、《内部会计控制规范》等一系列与内部控制相关的法律法规的出台，关于企事业单位加强内部控制越发有据可考。但这一系列法规主要针对的是企业，而行政事业单位是以满足社会公共服务为目标，无法通过财务指标精确计量，所以对行政事业单位的针对性和适应性较弱，无法起到良好的规范作用。同时，大部分行政事业单位是用通用的法律法规来代替适合本单位的内部控制制度的，这距规范行政事业单位管理、推进行政体制改革尚有很大距离。通用的财经法规仅仅只是外部规范，离开内部相互制衡的监督机制也难以保证资金安全，只有内外衔接，形成一套完整有效的内控体系，才能发挥行之有效的制约效果。

三、相关意见对策

（一）改变“重业绩、轻内控”的单位领导错误意识

行政事业单位领导对内部控制制度的有效性负有主要责任，对推动内部控制制度建设起到了主导作用，因此要提高整个单位工作人员的内控意识首先要从领导层入手。政府各级相关部门要一方面要从制度设计上强化对行政事业单位内部控制的考核，改变长期以来行政事业单位领导只注重工作业绩而忽视内部控制的错误意识；另一方面要通过举办培训班、开展专题以教育等方式，提高领导干部对内部控制重要性的认识并完善内部控制的能力，从主观上为建立完善的内部控制机制创造环境。

（二）强化行政事业单位会计基础工作

加强对会计人员的监管，提高会计人员的综合素质。行政事业单位应该合理设置内部控制工作岗位，健全内部控制规范，严格坚持不相容职务相互分离，确保不相容机构和岗位之间权责分明，相互制约、相互监督。同时要严格审查会计人员的从业资格，提高相关人员从业门槛，对不符合条件的人员进行清退。要重视和强化会计人员的继续教育，提高会计人员的业务技能和职业素养，从人员配置上保证和提高内部控制工作的质量，主动预防错误和弊端，从而做到防患于未然。

（三）加强内部控制制度建设

为了促进行政事业单位加强和规范单位内部控制，提高内部管理水平和风险防范能力，财政部于2011年底拟定了 《行政事业单位内部控制规范》，目前还在征求意见阶段，这将为行政事业单位加强内部控制建设提供规范性指导意见。但正如上所言，各单位应在通用规范的基础上，切实考虑本单位实际情况和外部环境对内部控制的影响，并针对本单位业务重要节点和易发生隐患的环节设计制定出一套切实管用的内部控制制度。就保障性住房建设而言，重点应该着眼于单位的预算管理控制、费用支出管理控制、资金的拨付管理控制、项目的审批控制以及保障性住房政策的贯彻落实等几方面的控制，并辅以相关的制度建设，以规范保障性住房管理机构的内部控制，降低资产损失的风险，提高财政资金的使用效率。