地方财政监督的方向性选择探析

◎宋立根 张淑春

链接：地方财政监督是指地方财政监督主体对各级政府和预算单位的财政资金收支活动的合法性和有效性实施的监察和督导。在我国，地方财政监督事业是在1994年“分税制”改革确立了“一级政府一级财政”的财税体制之后催生的。

党的十八大报告中提出“支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。”所谓“全口径”，就是在预算决算管理上不能有例外，不能有些部门收了钱、花了钱却不受控制和监督。预算支出资金使用方向正确与否、花的钱“值得不值得”、花的钱“效果好不好”都是全口径预算决算管理和监督的关注点。对于财政监督专职机构而言，首先要实现全口径预算决算的监督管理，进一步加强财政监督职能，完善各项财政管理；进而，配合国家机关行使预算管理权，加强对财政专项资金的立项管理，提升财政监督管理水平。

一、地方财政监督的现实背景

随着我国经济飞速发展，地方财政实力不断增强，加上中央政府不断加大对地方的转移支付力度，地方财政手中掌握了更多的公共资源。进一步将有限的财力用在重点领域、重点项目、重点地区，解决重点问题上，切实加强财政投资评审、项目绩效管理和绩效监督；进一步加强所有财政专项资金监管以实现可量化、可考核，优化财政资源配置和财政运行安全高效成为重中之重。

（一）财政收支规模不断扩大

以河北省为例，河北省财政收入和支出的规模快速增长，不断迈上新台阶。2002年全省财政收入总额突破500亿元，2005年突破 1000亿，2009年达到2021亿元。2011年达到3020亿元；全省一般预算支出2002年为577亿元，2009年达到2348亿元，2011年达到3509亿元。财政收支规模的不断扩大，意味着财政监督管理的工作量也越来越大。

（二）财政监督工作涉及面不断拓宽

初步统计，近些年来国家出台的涉农补贴政策就有22项，补助对象包括企业法人、农户及特定人群等，财政服务的范围越来越宽，补助对象越来越广，管理内容越来越细，同老百姓切身利益也越来越紧密，财政资金管理难度增大，财政监督的重要性越来越凸显。

（三）社会对财政部门的关注度不断提高

近年来，社会各界及广大民众对财政部门和财政资金使用的关注度越来越高，民主意识逐步增强。财政主管业务部门、财政补贴对象的民主意识越来越高，各级人大代表、政协委员和社会媒体的民主意识、法制意识、监督意识不断增强，对财政关注度和期望值越来越高。

（四）财政监督面临的挑战不断突出

改革开放以来，经济社会发展快，转方式、调结构、促消费任务艰巨。从当前来看，国外金融危机深层影响和国内经济发展深层矛盾日渐显现，加快转变经济发展方式对财政资金的需求量不断增大；财政收入有限性和财政支出无限性矛盾突出。花好、用好有限的财政资金，保证财政资金安全和财政干部安全，使得财政监督工作的难度加大，财政监督管理的任务日趋艰巨，财政监督面临的挑战也越来越大。

(五)财政监督亟须研究的问题不断增多

对在市场机制环境下如何规范财政收支监督，如何加强对社会经济领域中介机构的行政监督，如何结合财政派驻监督工作，对财政监督事业从理论到实践都提出了新的挑战。特别是随着预算改革的不断深入，如何建立与市场经济相适应，与财政预算编制、预算执行相联系并相互制衡的财政监督机制，充分发挥财政监督机构的职能作用，进一步提升了财政监督水平亟待选择方向。

二、提升地方财政监督效能的方向选择

基于当前经济、政治、社会、文化等方面的巨大变化及公共财政改革的不断深化，地方财政监督机构要适应这些变化需要进行转型成为必然。

(一)树立宏观意识，更新财政监督理念

要学会高位思考，坚持把财政监督工作为财政管理大局服务，为经济社会发展服务，在就是要在财政监督体制和机制建设上围绕财政资金安全性、规范性和有效性进行顶层设计，从制度上实现财政资金运行的制约与自控；在监督内容上，紧紧围绕加强对政府全口径预算决算的审查和监督开展监督检查，密切关注重大财税改革和财政专项资金政策的执行情况，积极开展有效的监督检查，规范部门政策执行行为，以保障财政政策执行效果。

（二）加强制度建设，提升财政监督水平

进一步加强内部管理和规范财政监督检查行为，对内部管理制度、业务操作规程进行修订，进而严格工作程序。着力解决地方财政监督在工作部署上被动接受任务多，积极主动跟进谋划少；在财政监督效果上监督检查经常性工作多，受到社会关注的亮点工程和精品工程少；在财政监督影响力上检查基层任务多，取得领导肯定和社会认可的有效结果少；在财政检查方式上，粗放性检查多，为财政管理提供决策服务的深层分析和有价值的成果少的现象。

（三）加强机制建设，实现科学监督

建立健全配套的财政监督机制，并与现行财政管理模式进行融合，切实形成对财政各项风险进行事前预防、事中控制、事后监督纠正的动态监控机制，为财政资金构建规范、安全、高效的运行环境。这些机制建设主要包括：

1、信息共享机制。打破现有的财政专职监督机构与业务部门之间，业务主管部门与财政部门之间信息不对称的瓶颈，保障财政信息、业务信息在不同监督层面和不同监督单元之间顺畅地流动和获取，促进财政专职监督和关联监督资源的整合和相互促进，以共同解决财政管理中出现的问题。

2、沟通协调机制。在财政监督机构与相关业务部门之间；财政、税务、审计、银行等相关部门之间；省、市、区县专职机构之间，构建和深化沟通协调机制，实现全口径预算信息资源共享，相互协调，使财政检查结果能够有效地促进财政管理各项工作。

3、内控制约机制。强化财政业务部门内控机制，加强对其履行职责等内部管理情况的监督，当财政资金审核、拨付以及使用信息不相符时进行预警。通过设置预警，及时发现、提醒并纠正资金审核、拨付不及时，预算单位违规使用资金等情况，及时发现和纠正财政管理和财政运行中存在的问题，不断完善财政管理，提高资金分配的科学性和安全性。

4、绩效监督机制。强化重点检查监督方式，努力构建起科学运用绩效评价方法，对照统一的评价标准，按照绩效的内在原则，对财政支出行为全过程及其效果进行科学、客观、公正的衡量比较和综合评判的绩效监督机制。避免政府有效调控信号、政策工具作用“打折扣”,从而直接发挥财政绩效监督职能。

三、地方财政监督的方向性选择

（一）搭建沟通平台

各级财政监督专职机构要与各级人大及其常委会等国家权力机关，就加强对政府全口径预算决算的审查和监督搭建一个专用平台，进而开辟财政监督理论与实践相结合的科研机构，研究如何正确发挥国家权力机关作用，加强对政府全口径预算决算的审查和监督的路径与方法。同时，搭建财政监督文化交流的平台，让所有监督主体都有机会参与其中，积极探讨强化相互学习，互相启迪，共同提高。既提升各级财政监督专职机构干部政治素质、思想素质、理论素质、业务素质、心理素质，又提升了政策研究能力和组织协调能力，这将对培养财政监督人才起到非常重要的推动作用。

（二）明确定位重点

从完善财政监督管理机制入手，在尝试向业务主管部门、重点项目派驻财政监察组的基础上，一是要求派驻财政监察组要渗透到派驻项目所属部门的业务活动中，实现对重点项目的事前和事中监督，确保重点项目顺利实施。二是以重点项目派驻监察为切入点开展绩效监督。实施绩效监督是在当前形势下，提高地方财政资金使用效益的内在要求，同时也是加快财政监督改革的必然趋势。随着地方经济社会的不断发展，市、县的财政收入快速增长，基于“事权”与“财权”相匹配的原则，地方财政在确保解决“吃饭”问题的前提下，将越来越多的资金用于民生建设，与普通老百姓生活密切相关，不断加大民生资金的监督检查力度，确保民生政策落实到位，积极开展重点项目支出绩效监督，切实提高财政支出效果。三是拓展监督范围，要覆盖事关民生的教育、医疗、卫生、就业、“三农”等焦点领域，要对重点财政专项资金进行全过程监控，确保资金管理合规、高效。四是面对日益增长的财政收入规模和复杂多变的经济形势，确保税收的依法征收、应收尽收，依托掌握企业日常运行的优势，不仅要监督企业依法纳税的情况，更要做好税源评估，测算财政增收潜力，为政府科学制定财政收入计划提供真实可靠的决策依据。

（三）依托信息技术

财政部党组成员、纪检组长刘建华同志在出席财政监督信息化建设现场会时曾指出，从财政监督的角度看，信息化建设对于财政监督方式方法的变革和创新起着重要作用，对于缓解人少事多的矛盾和提高财政监督绩效，对于建立健全覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制，都会产生巨大的推动作用，这是推动财政监督科学发展的重要抓手。信息化建设不是单纯的技术问题，更主要体现为管理问题，可以说是一场管理革命，是对传统财政管理模式的重大改革和创新，是深化财政改革的重要内容，也是反腐败源头治理的重要举措。积极推广应用财政专项资金即时分析监控系统，探索创新财政监督方式，丰富财政监督手段，利用信息化技术支撑实施财政监督，以财政信息化监督为抓手，不断推进财政专项资金即时分析监控系统的应用范围和水平。

1、要实现由事后监督向全程监督的转变。通过覆盖省、市、县三级财政部门的专项资金实时分析监控系统，实现财政专项资金的全景展现，每一笔专项资金的分配、下达、配套和使用情况一目了然；

2、要实现财政专项资金由部分监控向全面覆盖的转变。通过实时分析监控系统，汇总全部财政专项资金的数据和信息，以突破传统账务检查及采集纸质资料的制约，使财政监督贯穿于预算指标管理、支出管理、政府采购管理等多个方面，延伸到财政资金使用和管理的各个部门，渗透到各个环节，使监督检查贯穿于财政预算管理的全过程。与以往相比，利用即时分析监控系统开展财政监督检查，既要扩大财政监督的检查面，提高财政监督效率，又要降低监督检查成本。

3、要实现财政监督由无序低效向高效快捷的转变。通过系统提供的监测预警功能，对改变项目用途、金额大于50万元采用授权支付的专项及公益性项目支出等五大类预警项目进行实时监控，同时检查人员根据系统查询的情况开展有针对性的财政监督检查。

4、要实现由财政监督人员单兵作战向财政全员监督的转变。这一分析监控系统通过对资金运行过程的全程进行实时监控，把省、市、县三级财政部门的资金管理使用情况呈现在系统的监控之下，财政监督部门要实时掌握每一笔财政资金的来龙去脉，对财政部门内部专项资金管理工作形成相应的控制与约束，同时财政监督业务应由过去依靠监督部门独立推进转变为每个财政业务管理人员积极参与，使用系统查询分析资金运行情况，及时发现问题并纠正，从而强化了财政业务管理人员的财政监督意识，防范化解了财政资金在分配和支出过程中潜在的风险。

当前，地方财政监督工作缺乏成熟的模式，面临很多困难很多，机制建设需要不断深化，地方监督机构和队伍建设需要不断加强。地方各级财政监督机构要牢固树立为财政管理服务，为财政改革服务，为中心大局服务的思想，从建立健全稳定长效的财政监督机制出发，从地方财政管理要求和财政资金运行特点入手，积极探索财政监督全过程的有效模式，以实现地方财政监督机制建设新突破。