全面开展乡镇财政监督的可行性研究及方法——以河南省三门峡市为例

◎李世康 何江涛 闫 琰

近年来，随着国家强农惠农资金的不断增加，乡镇财政的地位也显得越来越重要。然而乡镇财政因在一段时期地方政府行政机构改革中的地位被弱化，在一些乡镇财政干部中存在着消极的思想认识，把乡镇财政所仅仅当做一个报账机构，对乡镇财政资金“不愿、不想、不敢”监管。最近，经过笔者到基层财政所走访，重新回顾了乡镇财政监督建设历程和取得的成就，理清了思路。笔者坚信只要按照财政部关于“双基”建设的要求，牢固树立取之于民、用之于民的财政服务理念，积极主动作为，充分发挥乡镇财政就近就地监管的优势，确保财政资金的安全和有效使用，乡镇财政监督就一定大有可为。

一、地方全面开展乡镇财政监督的可行性分析

（一）“金财工程”为乡镇财政监督创造了技术性条件

“金财工程”是利用先进的信息网络技术，为强化财政的信息化监管而设立的电子政务平台。“金财工程”实施以来，在全国财政系统初步建立了财政信息的纵横网络体系。网络化的专业财政信息系统的开发与应用，改变了过去以纸质审查和手工操作为主的监督模式，降低了财政监督的人工成本，提升了财政部门对被监督主体的信息控制力，大大提高了财政监督的成效，有力推动了财政监督向科学化精细化方向发展。

从2002年开始，根据财政部关于“金财工程”的建设纲要，三门峡市财政局积极开展财政信息网络建设，先后在市、县、乡逐级进行以预算集中支付、“乡财县管”、农村会计委托代理为内容的财政信息化配套建设。目前，三门峡市已实现了市、县、乡三级纵向联网，上联财政部、省财政厅，下联各县（市）区财政局、各乡镇财政所，横联人行国库、专业银行、支付中心及预算单位，业务数据采用大集中的管理模式，可以做到对市、县、乡、村(组)财政收支业务的实时监管。三门峡市财政信息网络涵盖了市县预算执行系统、行政事业资产管理、非税监管、工资统一发放、部门预算、惠民一卡通、农村三资管理、办公自动化、财政内部文件传输等九大系统。

三门峡市财政监督局正在着手结合近年来开发应用的部门预算、国库集中支付、政府采购改革等软件，搞好联网衔接，开发适合三门峡市财政监督业务特点的监督检查智能软件，建立监督机构与各业务管理部门的网络实时连接，使监督部门能够实时得到业务数据和信息资料，实现对财政业务开展情况的动态监测，并及时发现风险隐患，提前预警预报和防范处置，实现远程网络全程监控，使全市市、县、乡、村财政财务收支活动尽收眼底，以实现财政运行全过程和财政资金全覆盖的财政监督目标。

（二）财政部相关法律出台为其提供保障

2012年3月2日财政部发布的《财政部门监督办法》充分考虑了乡镇财政机构在财政监管方面的职能作用,首次明确了乡镇财政机构的监督职能，这是财政部部长谢旭人在审议该办法时亲自提出增加的，充分体现了财政部领导对“双基”建设的重视和对大量惠及民生政策落实的高度重视。《财政部门监督办法》明确规定了乡镇财政机构在规定职权范围内或受上级政府财政部门委托,依法实施监督工作。从此，乡镇财政机构告别了开展财政监督无章可循的尴尬局面，使得施行财政监督有了法律保障。

财政部《关于切实加强乡镇财政资金监管工作的指导意见》（财预【2010】33号）明确了乡镇财政资金监管职责和具体要求，是健全乡镇财政职能，发挥乡镇财政监管优势，加强财政管理基础工作和基层财政建设的指导性文件。要求基层财政部门进一步推进“乡财县管”改革，积极探索村账乡代管等管理方式。

财政部《关于加强财政监督基础工作和基层建设的若干意见》（财监【2010】81号），对进一步加强财政监督基础工作和基层建设作出了具体部署，明确要求进一步建立健全县乡财政监管机制。

农业部、监察部联合颁布的《农村集体经济组织财务公开规定》（农经发【2011】13号）第三条规定了村集体经济组织实行财务公开制度。村集体经济组织应当公开其财务活动情况及其有关账目，以便于群众理解和接受的形式如实向全体成员公开，接受成员监督。实行村级会计委托代理服务的，代理机构应当按规定及时提供相应的财务公开资料，并指导、帮助、督促村集体经济组织进行财务公开。

（三）“乡财县管”、“村财乡理”“三资监管”等制度保障

1、“乡财县管”遏制了财政资金的“跑冒滴漏”。“乡财县管”是指以乡镇核算为主体，实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的财政管理方式，是由县级财政部门直接管理并监督的乡镇财政收支，其核心内容是“乡财县管乡用”。三门峡市乡镇财政管理方式改革工作于2004年全面推开，同时在县级财政局设立了乡财县管核算中心，具体组织实施乡财县管乡用改革工作。

“乡财县管”监管模式自实施以来,乡镇财务管理都在进一步规范,乡镇财政公开透明，会计信息实现共享，乡镇财政资金的“跑冒滴漏”现象得到了有效遏制，乡镇村级干部工资实现了正常发放,规范了乡镇债务，缓解了乡镇财政困难，使得乡镇财政资金的事前、事中和事后监督真正得以实现。

2、“村财乡理”实现了财政资金“阳光”监督。“村财乡理”是指按照“集中管理，统一开户，分户核算”的原则，在乡镇成立了乡（镇）村财务服务中心，在资金性质和使用权、财务自主权、资金审批权不变的前提下，集中统一管理乡村两级的财务。对乡(镇)属行政事业单位实行 “集中核算”，对行政村实行“村账乡理（监）”。

从2004年1月开始，三门峡市各乡镇全部成立了乡（镇）村财务服务中心，实现了网络联通，完成了软件初始化、建账等基础工作。通过改革，改变了农村财务分散管理的局面，实现了会计服务与会计监督的有机结合。 在建立乡（镇）村财务服务中心后，所有的账目、资金来源和使用去向都定期上墙公布，每一位群众都可以持有效证件到“中心”查询资金使用情况，从而实现了对资金使用全过程的“阳光”监督。乡（镇）村财务管理体制改革的实施，形成了市、县、乡、村四级会计集中核算，乡镇财政监督真正做到了“横到边，竖到沿”。

3、农村“三资”监管从源头上预防了腐败的发生。农村集体的资金、资产、资源（简称“三资”）管理关系农民群众切身利益，事关农村和谐稳定发展。2008年三门峡市又在乡镇原来的乡（镇）村财务服务中心的基础上,建立了“三资”代理服务中心，负责农村集体“三资”管理，实现了农村“三资”管理方式的根本改变，在市、县、乡实现了三级网络贯通，形成了农村“三资”三级监管体系，从源头上预防了腐败的发生。

目前，通过市农村“三资”监督管理中心可以直接查询全市62个乡镇、14个街道办事处、1342个行政村及近万个村民组的农村“三资”管理情况，包括各乡镇、各村组每天的每一笔财务收支、固定资产变动和农村集体资源的变动情况；查询各项惠民补贴资金的发放明细。

三门峡市委书记杨树平、市长赵海燕、常务副市长赵中生、纪委书记吴云等市领导高度重视农村 “三资”管理工作，曾多次亲临市农村“三资”监管中心指导工作；2012年3月份中纪委党风办副主任林翼民亲自为三门峡农村“三资”监管中心揭牌,对三门峡市高起点的“三资”监管建设给予称赞；7月份河南省王铁副省长率领省有关厅局长专程到三门峡市视察农村“三资”监管网络系统建设情况并给予了高度肯定。

二、全面铺开乡镇财政监督的方法

（一）借鉴先进做法,开辟乡镇财政监督新境界

伴随着“乡财县管”、“村财乡理”尤其是农村“三资”监管的实施,乡村财政财务监督得以加强,并从源头上保证了财政资金的安全发放,针对乡镇一级没有设立专门的财政监督机构的现状，一些地方进行了积极而有意义的探索，使乡镇财政监督发挥了更大的作用，值得推广学习。如：山东省临沂市苍山县在乡镇设立了乡镇财政监督办事处并派驻监督员，在全国尚属首例，有效破解了乡镇财政监督“缺位”的难题；湖北省创新乡镇财政专管员制度积极延伸财政监管链条,明确要求全省各级财政部门从2012年起强力推进建立乡镇财政专管员制度，确保省内每一个村都有固定的乡镇财政专管员,专门负责处理与财政资金发放管理和村级财务管理相关的业务工作。

（二）乡镇财政监督自身应趁势而上

首先是国家强农惠农资金不断增加，其次是网络信息化技术不断更新以及在财政管理中应用，第三是有关财政监督政策相继出台，第四是“乡财县管”等一系列乡镇财政管理模式的创新，尤其是即将全面推行的“省直管县”财政改革都给乡镇财政监督提出更高的要求，同时也为乡镇财政监督提供了巨大的发展空间。大家就下一步乡镇财政监督如何积极作为献计献策，提出了许多宝贵的建设性意见。

首先，要站在讲政治、讲大局的高度，充分认识到加强乡镇监督工作

是实践科学发展观、落实国家强农惠农政策、统筹推进城乡发展、实现财政科学化精细化管理的重要举措，更是乡镇财政部门的本职工作。乡镇财政所要准确定位自身的监管职责，建立健全资金使用、监督管理目标责任制；加强干部培训教育，以提高财政所人员监管能力和服务水平；完善岗位流动机制，激活工作的积极主动性。第二，乡镇财政所应不等不靠，主动加强与涉农资金有关部门的联系,对财政资金的审核、拨付、使用情况进行全方位的监控，并执行财政涉农资金公开制度，接受社会各方面的监督。要始终坚持做到“回头看”，坚持自查与整改相结合，建立健全事前、事中、事后相结合的监督机制。第三，县乡政府要针对当前大部分乡镇财政机构存在的事业单位性质和财政人员非公务员身份的情况，尽快还乡镇财政机构和财政人员应有的行政执法监督主体资格和行政执法权。第四，乡镇财政干部要立足财政本职工作，认真学习预算法、会计法及财政部颁布的一系列有关乡镇财政监督的指导性文件和计算机网络知识，提高自身业务素质，充分利用财政监督信息化网络建设的先进成果，趁势而上，积极作为，最大限度地发挥乡镇财政就近就地的监督作用。