我国乡镇民主制度供给缺失研究

王岳丽

（中共湘西自治州州委党校，湖南 吉首 416000）

我国乡镇民主制度供给缺失研究

王岳丽

（中共湘西自治州州委党校，湖南 吉首 416000）

“乡镇长直选案”反应了社会转型时期我国现阶段基层民主制度供给的缺失。该问题主要是源于市场化进程中社会利益的日趋多元化，人民民主意识不断高涨，特别是基层民主诉求尤为强烈，而制度规范的局限性却未能给人民的民主诉求提供应有的制度供给，从而导致了现实发展与现有制度之间的矛盾，因此如何建立法律保障体系确保基层民主制度供给，使其在法治化环境下保障基层自治有序发展，使得基层自治权得以充分实现，保障基层民主的发展和进步就显得更为必要。

乡镇直选；民主制度；供给缺失

一、从 “乡镇长直选案”反观我国现阶段民主制度供给的缺失

自从1998年开始，四川省遂宁市市中区的4个乡镇改变以往 “领导打招呼”、“上级内定”的传统选举模式，对乡镇行政领导进行了自发的直选尝试后，山西、云南等地也开始进行类似的尝试。因为 “乡镇长直选”让具备条件的所有候选人“同台PK”，让群众在选举中直接真实地表达自己的愿望，通过选票来表达自己的民主诉求，选举出自己满意的乡镇领导人，整个选举过程，从选民登记、推选确定候选人、组织候选人同选民见面、进行竞选演讲，到选民投票、乡人民代表大会确认选举合法性等，都是在 “阳光”下进行的。没有上级的 “内定”，没有领导 “打招呼”，没有操作中的种种 “埋伏”，群众真正按照自己的意志选出让多数人满意的 “乡官”。“公开”、 “公平”、“透明”、 “竞争”的主旋律，贯穿 “乡官”直选始终。［1］

尽管 “乡镇长直选”调动了村民的民主热情，其效果也不错，但实际上剥夺了乡镇一级人民代表大会的选举权和罢免权。由此可见，我国选举乡镇长的方式，是通过民主集中之后的间接选举产生的，即村民选举乡镇人大代表，乡镇人大代表再选举产生乡镇长，乡镇长正副职向本级人大负责。人民代表大会制是我国实现社会主义民主的基本形式因此，“乡镇长直选”已越出我国现有的民主制度，损害了人民代表大会的权力，触犯了我国的宪法，从而使其处于十分尴尬的境地。

二、民主制度供给缺失的原因分析

（一）市场化对民主参与的影响

经济基础决定上层建筑，政治学家在分析民主政治与经济之间相互关系的过程中，都逐渐认识到二者存在着紧密的联系。美国学者罗伯特·达尔形象地论述道：“民主和市场资本主义就像两个被不和谐的婚姻关系所束缚的夫妻。尽管婚姻充满了矛盾，但他却牢不可破。因为没有任何一方希望离开对方。用植物世界做比喻就是二者是敌对的共生。”［2］我国从计划经济到社会主义市场经济转变的过程中，自愿、平等、诚信、民主、自由等观念深入人心，并成为市场交易的基本原则，利益诉求增多，民主参与的程度也随之加深。社会的重大变革，经济的迅速增长，必然引起政治的深刻变化，推动社会主义民主政治的发展。人们对政治不再是绝口不提，而是积极关心和关注，越来越多的人希望并积极参与到政治生活中来，主要表现在一下几个方面：第一，公民的政治参与内容日渐丰富，例如维权、政府决策的评议、听证等。第二，公民的政治参与领域不断拓宽，例如各级人民代表大会的选举，人大代表对国家政策方针的制定和评议等。第三，公民的政治参与强度也更加浓烈。例如打破往常的偶尔参与状态，形成连续参与。从某种意义上来说，公民的广泛政治参与是我国改革开放以来，在政治方面取得的一个重大进步。

（二）社会利益的多元化趋向

多元社会利益是建立在明确产权制度之上的，独立于国家利益之外的企业、个人、其他组织等经济主体，市场经济都予以承认和保护。也正是因为存在这种利益多元的格局，促进了经济的发展，使整个社会的经济生活、政治生活、精神文化生活都充满了活力。多元的具有差异性的社会利益结构，也改变了从计划经济时代遗传下来的公民的政治参与动机和行为。［3］各级人民代表不再仅仅是代表国家的、集体的利益的荣誉公民，而是代表着特定地区、特定民族、特定社会利益团体，在履行代表职能时，不仅要考虑国家利益和社会整体利益，更多地还要体现其所代表的特定群体的利益。在各级人民代表大会的政治活动中，反对票、弃权票越来越多，改变了过去常常出现的全票通过的投票情形。例如，七届全国人大五次会议通过 《关于兴建三峡工程的决议》，1992年4月7日该议案进入表决程序时，共有2633名人大代表参与表决，结果是赞成1767票，反对177票，弃权664票，未按表决器的有25人。表决虽然获得通过，但赞成票只占总票数的2／3左右 （67%）［4］，是迄今为止，我国全国人大所通过的得票率最低的议案。市场经济的多元利益结构，使公民参与政治决策不再停留于形式上，而是在政治参与的过程中，越来越体现其所代表的特定利益团体的诉求。

（三）制度规范的局限性造成供给的缺失

作为社会控制手段的制度规范的局限性是与生俱来的。因为制度规范的创设者为了分配和平衡社会中各个利益阶层的不同利益，都是以创设者对社会中各种利益关系的认识为前提的。无论是政治制度的建立、立法者的立法，还是市场交易的规则，都只是表明了或者说是记载了经济关系的要求而已。毋庸置疑，制度规范具有深刻的经济根源。但同时也能肯定的是，设定或创设任何规范，都是人们有意识的自觉地行为活动的结果。但是立法者作为利益分配的主体，在认识上总存在一定的局限，主要表现在以下几个方面。第一，社会关系作为认识客体，具有复杂性和变动性。社会关系错综复杂，相互交织，并在各种外力因素的影响下不断地变化发展。第二，制度规范创制者自身存在局限性，在认识上还受到其自身条件的限制和制约，如专业知识、社会阅历、理性因素和语言表达方式等。第三，相对而言，制度规范是稳定不变的，而社会关系是流动性的，时刻都在发生着主体、客体或者内容上的变迁。［5］立法者要将这种变动中的关系表述成制度规范，具有一定的难度。换句话来说，制度规范不能穷尽所有的社会现象，制度规范必定是不完全的，是存在缺陷的。

三、建立法律保障体系确保乡镇民主制度供给

（一）为了在法治化环境下保障乡镇自治有序发展，就必须建立法律保障体系

随着法治的逐步建立和完善，在法治的推动和促进下，乡镇民主自治不断向前发展。依法治国、建设社会主义法治国家，是我国现阶段的政治目标，也是基本任务之一。通过建立完善的法律保障体系，将自治活动纳入法律规制的范畴，使村民委员会的自治活动有法可依，为自治活动提供法律依据；通过法律的规范性指引，引导村民委员会向着法制化方向发展。在我国，村民委员会的自治能够健康发展和有序推行，法律为其提供了坚强的保障。法律为村民委员会自治提供了稳定的、确定的和强制性的规则，这对建立乡镇民主自治秩序起到了积极作用；另外，法律是需要逐步完善，需要及时解决社会经济发展和村民自治实践中出现的新问题和新矛盾，保护村民自治的井然状态。［6］

（二）为了使乡镇自治权得以充分实现，就必须建立法律保障体系

把权利作为一种与民主的价值目标联系在一起的价值取向。这种理念一旦在法律上得到确认，就成为了法律权利，例如乡镇自治权就是这样一种被确认了的权利。公民依法享有宪法和法律赋予的各项基本权利，并通过法律予以保障，使其得以运用和实现。乡镇民主自治必须在法律规制下运行，通过国家法律确定运行的秩序，以法律的强制力保障自治权的贯彻和落实。只有以立法的方式使其订立制度、制定具体规范，才能把关乎我国大部分地区、近10亿农民的基层组织自治的政治体制问题梳理清楚。

（三）为了保障乡镇民主的发展和前进，就必须建立法律保障体系

扩大乡镇民主，是发展社会主义民主的基础性工作。健全乡镇自治组织和民主管理制度，完善公开办事制度，保证人民群众依法直接行使民主权利，管理乡镇公共事务和公益事业，对干部实行监督。完善乡镇民主自治，要健全村党组织领导的充满活力的村自治机制。要加强乡镇民主建设，就必须把尊重和保障村民自治，保障村民直接行使民主自治的权利，不断增强民众的法律意识和民主意识，在法律的促进和保护下，保障乡镇民主制度的发展和进步。此外，乡镇民主自治是围绕着自治而展开的，所以在概念及其内涵上要明确什么是“基层”。从目前我国25个省、市、自治区自行制定的村委会组织法实施办法来看，各地区对于村民的定义并不统一，造成概念混淆、界定不清。要使乡镇民主自治真正走上法治轨道，就必须统一基本法律概念，进一步明确乡镇民主享有的权利和义务，让村民知道做什么和怎样去做才是合法的。只有这样，才能使得法律法规落到实处。在我国，特别是在一些边远贫困地区，农民的民主意识比较淡薄，因此需要更加明确地用法律形式进行规定，为村民自治指明方向和实施途径。同时，保障乡镇民主制度的贯彻落实、发展完善，这也是建设有中国特色的社会主义社会的基本要求。［7］

乡镇民主是广大乡镇干部和群众参与的社会政治活动，必须有明确的制度来规范。虽然目前乡镇民主有法律法规作保障，但有些民主程序和民主制度还不完善，可操作性不强。要发展乡镇民主，就要用制度来保证民主的实现，将听取群众的意见、批评、建议制度化，用制度来保证民主渠道畅通。我们必须看到，随着经济社会的发展，民主主体的文化水平和政治素质不断在提高，民主意识和民主能力在不断增强，因此，必须推进乡镇民主制度化和法律化，以实现乡镇民主自治有法可依。

［1］周平.云南省红河州大规模的乡镇直选研究 ［J］.学术探索，2005（2）：66.

［2］［美］罗伯特·达尔.论民主 ［M］.北京：商务印书馆，1999：121.

［3］周多刚，吴春霞.利益表达机制与和谐社会的构建 ［J］.广西社会科学，2007（7）：66.

［4］韦夏怡.1992：兴建三峡工程决议在争议中通过 ［N］.经济参考报，2011－03－09（2）.

［5］［德］克纳德.宪法的基础理论 ［M］.东京：三英社，1988：91.

［6］何泽中.当代中国村民自治 ［M］.长沙：湖南大学出版社，2002：154.

［7］邱辉，任中平.农村人口流动对当前村民自治的影响及对策［J］.重庆邮电大学学报：社会科学版，2012（1）：108—112.

（责任编辑：刘志新）

Research on Supply Lack of China Township Democracy

WANG Yue－li
（Party School of CPC Xiangxi Autonomous Prefecture Committee，Jishou 416000，China）

“The Town Mayor Direct Election Case”reflects the lack of supply of the democratic system at the grassroots level in China at the present stage of social transformation.It ismainly caused by the diversification of social interests in the process ofmarketization.People＇s democratic consciousness is rising continuously，especially the strong grassroots democratic appeal，while there lacks the appropriate system due to the limitations of the system，which leads to the contradiction between present development and the existing system.So it is essential to figure out how to establish the legal protection system to ensure the supply of grassroots democracy，in order to ensure the orderly development of grassroots autonomy in the legal environment，to fully realize the grass－roots autonomy and to ensure the development and progress of grassroots democracy.

township direct election；democratic system；supply lack

D621.4

A

2095—042X（2013）06－0015－03

10.3969／j.issn.2095—042X.2013.06.004

2013－09－02

王岳丽 （1982—），女，湖南永兴人，硕士，讲师，主要从事法学理论研究。