论城市规划中的公众参与权

2013-03-27付健

东疆学刊 2013年2期

付健

改革开放三十年来,随着我国市场经济体制的改革与发展,利益主体的数量激增并逐渐分化,主体维护自身利益的意识也不断增强。而伴随着我国城市化进程的加速发展,城市化进程中涉及多方利益主体的矛盾和冲突也越来越频繁、突出,这集中表现在城市化进程中发生的群体性事件,例如,2007年的厦门 PX项目事件,2008年的甘肃陇南拆迁事件,2011年的广东乌坎事件等等。这些社会矛盾的解决必须改变过去由政府单一主导城市规划建设的城市化发展模式,应保证相关利益主体参与到城市化发展的进程中。因而,城市规划中的公众参与问题越来越成为城市治理、城市化发展的重点。

二、城市规划中的公众参与

正如有学者指出:“没有一个政治概念像‘公众参与’那样在近几年的中国政治话语和学术中流行,而使用又是那样模糊混乱。”[1](1)笔者认为,公众参与是 20世纪 60年代民权运动发展以来出现的特定社会现象,“公众参与”这一概念只有在参与民主的理论框架中才能得到恰当理解和有效界定,“公众参与”只有在区别于代议制民主所包含的政治选举以及结社、集会、游行、示威等街头抗议活动时,才有其自身独特的所指,因而,本文主要在以下意义上使用“公众参与”的概念:“作为一种制度化的公众参与民主制度,应当是指公共权力在进行立法、制定公共政策、决定公共事务或进行公共治理时,由公共权力机构通过开放的途径从公众和利害相关的个人或组织获取信息、听取意见,并通过反馈互动对公共决策和治理行为产生影响的各种行为。它是公众通过直接与政府或其他公共机构互动的方式决定公共事务和参与公共治理的过程,它不包括选举,也不包括街头行动和个人、组织的维权行动,”[1](5～7)它更强调公众在与政府和平、理性沟通、对话、协商的基础上参与公共事务和公共治理的行为与过程。

城市规划中的公众参与是公众参与在城市规划领域的重要实践,同时,城市规划中的公众参与也推动了公众参与的进一步发展。

作为现代意义的城市规划发源地的美国早在20世纪20年代,就已经对城市规划的公众参与进行了制度上的规定。[2](30～40)英国在 1947年颁布实施的《城乡规划法》中,就已经允许社会公众就城市规划发表意见,并且可以针对不满意的规划提起诉讼。到了20世纪60年代,基于对此前公众参与城市规划模式的不满,公众开始更加主动直接参与到这种规划中来,“公众参与规划”的意识得以真正诞生。1962年,保罗·达维多夫与托马斯·瑞纳发表了著名的《规划选择理论》,该文奠定了城市规划公众参与的理论基础。[3](103～115)1969年,由斯凯夫顿任主席的由英国负责规划事务、由政府部长组建的特别小组提交了著名的“斯凯夫顿报告”,这被认为是英国公众参与城市规划发展的里程碑。同年,雪莉· 阿恩斯坦发表了《公民参与的阶梯》,[4](216～224)这篇文章“对公众参与的方法和技术产生了巨大影响,至今仍广为世界各地的公众参与研究者和实践者所采用”。[5](13)

我国城市规划中的公众参与在20世纪80年代就已经出现,1980年制定的《城市规划编制审批暂行办法》使得公众参与规划的精神初步显现;1991年,为了配合1990年的《城市规划法》的施行而颁布实施《城市规划编制办法》,规定了规划过程中展开公众参与的原则性要求;[2](40～51)2008年施行的《城乡规划法》规定了诸多有关公众参与的法律规范,从而使公众参与在城市规划领域取得了重大发展。与城市规划公众参与的实践同步,包括城市规划理论研究者、政治学界、法学界等多领域的学者对城市规划中的公众参与问题进行了更加全面、深入、细致的研究。但是,“我国有关城市规划的公众参与自 20世纪 80年代开始就已经有所讨论,但至今只是在局部范围内、在特定层次上得到一些尝试,但在制度和实践的整体上尚未全面推行”。[6](1)因而,如何从理论上进一步深化、拓展城市规划中的公众参与问题研究,进而对我国城市规划中公众参与的社会实践发挥指导作用,就成为城市规划中公众参与问题研究的当务之急。笔者在此试图以权利本位范式为视角,提出城市规划中的公众参与权概念,并对城市规划中公众参与权的存在基础予以探讨。

三、城市规划中的公众参与权

现有城市规划中的公众参与研究虽然对公众参与兴起的历史背景、理论基础、内在内容以及实现机制、实践发展等诸多方面进行了全面、深入的研究,但是将公众参与作为法律权利来予以探讨的研究并不多见。雪莉· 阿恩斯坦在其《公民参与的阶梯》一文中,提出了公民参与是公民权利的概念。1981年,国际建筑师联合会第十四届世界会议通过了《华沙宣言》,该宣言提出了“市民参与城市发展过程,应当认作是一项基本权利”的主张。[7](43)但是这些论述缺乏对公众参与权系统、详细的阐释,而仅限于倡导式的主张,所以本文将对城市规划中的公众参与权的存在基础予以进一步的阐释。

当代中国法哲学的研究范式经历了从阶级斗争范式到权利本位范式的转换。权利本位范式表征为确立权利和义务作为法学基本范畴的地位,并在此基础上确立权利作为法学基石范畴(权利为本位)。权利本位范式将我们所处的时代概括为“权利时代”,并对权利时代的理论景象作了这样的描绘:“我们的时代是一个迈向权利的时代,是一个权利备受关注和尊重的时代,是一个权利话语越来越彰显和张扬的时代。我们越来越习惯于从权利的角度来理解法律问题,来思考和解决社会问题”。[8](3)权利本位范式的提出,“使得我们拥有了全景式的法哲学视窗,看到权利构成现代社会法律实践的实质和鲜明特征:人们,无论是个体,还是利益集团,关于法律的要求和主张,一般首先是以权利主张的方式提出”。[9](81～82)以权利本位范式来透视城市规划中的公众参与问题,就渐显了由公众参与演变而来的公众参与权概念。笔者认为,城市规划中的公众参与权的存在基础有以下几个方面:

(一)社会主义市场经济的必然归结

“从长远来看,社会和经济现代化导致参与扩大。”[10](1)经济发展是公民政治参与的根本原因,而市场经济则是公民进行政治参与的根本动力。[11](168～175)社会主义市场经济体制的建立、完善以及市场经济的发展瓦解了高度集权的经济体制,使得在国家之外、市场之中发展出具有自身合法主体地位的利益主体,改变了过去国家计划经济体制下单一的利益格局。市场经济的发展放开了对利益主体的过度束缚,促进了利益主体在平等的市场经济条件下合法地追求自身利益。“这些不同利益群体和社会成员为实现自己的利益要求,迫切希望将自己的意志反映到政策和法律的制定过程中,因此公众参与就成为必然。”[12](2)利益的多元格局使得利益主体必须有其利益的表达渠道,“市场经济的改革和发展,公民的财富和利益日益增加,独立、多元的经济主体日益成长和壮大,独立、多元化的利益产生独立和多元的权利诉求”,这成为公众参与兴起的根本动因。[1](10)

城市规划过程中同样涉及到多元利益主体,这包括城市人民政府与城市规划主管部门、城市开发商以及其他私益主体、社会公众等等。[13](203～208)“城市规划实质上是城市空间利益的分配,存在各种巨大的利益。由于没有公众参与,就由少数领导和专家在由他们的意志决定着影响公众巨大利益的分配。”[5](2)因而,城市规划中的公众参与权问题,实际上就是城市规划中的多元利益主体表达各自合法利益诉求的法律权利问题。利益主体合法的利益诉求是城市规划中的公众参与权的本质所在,也是其必然要求。

法律制度通过承认某些利益,按照各种法令通过司法、行政过程来确定承认与实现那些利益的限度以及努力保障在确定限度内被承认的利益而达到法律秩序的目的。[14](39)法律通过权利与义务的设定以及法律责任的追究来实现对利益的承认和保障,“权利、义务是法律的价值得以实现的方式,正是通过权利和义务的宣告与落实,国家把特定阶级或人民的价值取向和价值选择变为国家和法律的价值取向和选择,并借助于国家权威和法律程序加以实现”。[9](43)法律权利与利益有着密切的关联,“着重从权利的法律功能和社会价值的角度分析,可以把权利解释为规定或隐含在官僚规范中、实现于法律关系中的、主体以相对自由的作为或不作为的方式获得利益的一种手段”。[9](266～272)

因而,从本质上看,城市规划中的公众参与权是对城市规划过程中对各利益主体合法利益诉求的承认,进而通过法律上的权利设置和法律渠道加以表达,实现其各自的合法利益诉求。城市规划中的公众各自独立、合法的利益是公众参与权存在的逻辑前提,城市规划中的公众参与权则是城市规划过程中各利益主体表达各自利益诉求的必然要求。

(二)社会主义民主政治的内在要求

虽然20世纪60年代作为公众参与理论支撑的参与民主理论才开始逐渐兴起,但是卢梭早已对参与民主有过重要论述,“在参与民主理论家中,卢梭或许可以被认为是最为卓越的代表”。[15](22)卢梭讽刺“英国人民自以为是自由的,他们是大错特错了。他们只有在选举国会议员期间才是自由的;议员一旦选出之后,他们就是奴隶,他们就等于零了”。[16](121)卡罗尔·佩特曼则提出了系统完整的参与民主理论,认为“在参与理论中,政治不仅限制于通常所指的全国性政府或地方政府。在参与理论中,‘参与’又一次指在决策过程中的(平等 )参加,‘政治平等’指在决策结果方面的权力平等”,参与模式意味着最大程度的输入亦即参与,而输出的不仅包括政策(决定),还包括个人的社会能力和政治能力的发展。[15](39～40)美国学者科恩在其民主定义中将参与作为关键性概念,并且认为“对参与的分析可以进一步阐明民主,弄清参与的具体内容就可以对任何实际社会所实现的民主程度作出理性的估价”。[17](10～11)作为参与民主理论在 20世纪后期发展的协商民主理论则主张,公民参与而反对精英主义的宪政解释,这同样肯定了公众积极参与政治生活,作为民主理论与实践的新近发展,它更为强调公众参与的重要性。

西方参与民主理论的兴起为我国公众参与的发展提供了重要的理论资源,而我国社会主义民主的本质也内在地要求公众参与。宪法从根本上规定了我国社会主义民主的本质,人民当家作主成为社会主义民主的本质内涵和内在要求。

2000年 10月,《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》指出:“推进决策科学化、民主化。实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,扩大公民有序的政治参与,引导人民群众依法管理自己的事情”。这是中国共产党第一次明确提出“公民有序的政治参与”。2003年,党的十六大报告指出:“健全民主制度,丰富民主形式,扩大公民有序的政治参与,保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”。 2006年,政府工作报告提出:“加强政府决策科学化、民主化工作,对涉及群众利益的重大事项实行公示、听证等制度。健全民主制度,丰富民主形式,扩大公民有序的政治参与,保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。 2007年,党的十七大报告指出:“坚持国家一切权力属于人民,从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与,最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。要健全民主制度,丰富民主形式,拓宽民主渠道,依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”。这就明确提出了公众参与权的概念。

城市规划中的公众参与权是公众参与权的重要实践场域,是公众参与权在城市规划领域的具体落实和实践发展,是社会主义民主的内在要求。社会主义民主所蕴含的人民当家作主,从本质上决定了城市规划中的公众参与权是社会主义民主的必然内容。西方近代以来的代议制民主在 20世纪 60年代遭遇到了危机,因而参与民主理论兴起、参与民主理论并不是代议制民主的替代,而是其必要的补充。我国社会主义民主作为中国特色社会主义的重要内容,从根本上决定了公众参与权“是公民的一项基本权利,被认为是与自由权、平等权、社会权一样的人权的基本组成部分”。[18]因而,城市规划中的公众参与权不仅是社会主义民主政治的内在要求,同样也是社会主义民主优越性的重要体现。

(三)风险社会科学决策的必然选择

德国著名学者乌尔里希·贝克在《风险社会》一书中提出了“风险社会”的理论。“由于现代风险的高度不确定性、不可预测性、显现的时间滞后性、发作的突发性和超常规性”,[19](99)就使得“在事关全人类生死存亡的巨大风险和灾难面前,没有一个人可以称得上是真正的专家”,[20](90)科学不再仅仅只是被当作一种处理问题的源泉,而且也被视为一种形成风险、造成问题的原因,“一种科学的解释神秘化过程开始了”,科学知识的非垄断化出现了,科学对真理的控制越来越不够有力,科学也成为反思和怀疑的对象。在这种科学、技术、专家失去对知识、真理的垄断地位,而风险又源于人的决策的风险社会中,决策的作出“总是存在各种现代性主体和受影响群体的竞争和冲突的要求、利益和观点,它们共同被推动,以原因和结果、策动者和受害者的方式去界定风险”。[21](28)“在对风险的关注中,自然科学家不知不觉地以某种方式使自己失去了权力,将自己推向了民主化。”[21](68)“风险整体转型的主要影响是产生了新的合法性危机:贯穿发展过程当中的民意、认识论基础上的科学权威、社会制度体现与维护的权威都不断地受到削弱。”[22]在风险社会里,传统的资产阶级工业社会在政治体系中决策权威集中化的设计和想法已经行不通,试图一方面执行公民的民主权利,另一方面在影响政治决策的时候保留等级权威乃是一种天真的想法。仅仅想把民主制的规则限定在政治代表的选择上已经不可行。政治的决策过程再也不能仅仅被理解为几个精英或领导预先决定的某种模式的单纯强制或简单执行。[21](235～236)危机的出路在于走向增强民主风险管理的道路。“为了克服这些普遍存在的风险,民主社会不得不保持某些基本的价值观,如公民了解和参与决策过程的权利。”[23](257)

在风险社会下,现代城市规划过程中的公众参与就显得至关重要。有学者将西方的城市规划理论分为四个时期,认为其中 20世纪 60年代开始的第二代理论为现代规划理论修正时期。这一代城市规划理论的特点就在于对第一代的现代规划理论时期基于工具理性单纯强调规划工作的科学性予以反思和批判,提出了城市规划中的公众参与理论。勒·库布西耶的学说最能反映60年代之前的这种规划思想,而在其影响下产生的《雅典宪章》也最能体现这种规划思想。“勒·库布西耶是大型的、机器时代、垂直等级和集权城市的极端表现。”其城市秩序是解析的纯粹形式和无可替代的机械要求的浪漫结合。勒·库布西耶关于城市主义原理的格言是“规划:独裁者”,强调城市的单一理性规划,认为普遍的科学真理具有无可替代的权威,规划本身的才智可以扫除一切障碍。勒·库布西耶坚信城市是机械时代意识的理性表达,根本不承认居民在城市规划设计方面有什么发言权。[24](129～148)《雅典宪章》认为机械时代无计划、无秩序的发展导致了现代城市的混乱,强调现代市镇计划和建筑技术在改造城市工作上的应用。[31]

与之相反,简·雅各布斯则认为:“所有城市规划的艺术和科学都无助于阻挡大片城市地区的衰败——以及在这种衰败之前毫无生气的状态”,“城市有着远比车辆交通要错综复杂得多的经济和社会问题”。[26](3～5)简·雅各布斯对以勒·库布西耶为代表的极端现代主义城市规划进行了批判,而 1977年制定的《马丘比丘宪章》则可以视为是对《雅典宪章》的修正。简·雅各布斯批判了城市改造和规划中的伪科学,认为城市里的市民最为熟悉城市,认为“在城市生活、职责和担忧方面,城市里的人最有发言权”,认为任何规划方面的专业知识都不可以取代市民对具体地方的了解,主张城市规划应该考虑城市市民的需要和意见以及自治权利。《马丘比丘宪章》主张科学技术是手段而不是目的,要正确运用,认为“雅典代表的是亚里士多德和柏拉图学说中的理性主义,而马丘比丘代表的却都是理性派所没有包括的单凭逻辑不能分类的种种一切”,因此,“城市规划必须建立在各专业设计人、城市居民以及公众和政治领导人之间的系统的不断的互相协作配合的基础上”。[27](2)

因此可以说,简·雅各布斯对勒·库布西耶的批判以及《马丘比丘宪章》对《雅典宪章》的修正可以视为对城市规划中单纯重视规划者和专家的权威、科学技术的作用的反思和批判,进而对城市规划中公众的需要和参与城市规划中的决策予以强调。这些可以视为风险社会城市规划中科学决策的必然要求。“公众参与在中国发展,也是中国处于风险社会必要的制度建设需要”。[1](13)城市规划中的公众参与是风险社会中强调公众参与决策以应对政府、领导、专家主导决策所带来的危机的必要扩展和自然延伸,同时也是城市规划领域理论规划思想变革的必然发展。风险社会为城市规划中的公众参与权提供了存在的社会基础。

(四)社会主义和谐社会的应然诉求

社会和谐是中国特色社会主义的本质属性,是国家富强、民族振兴、人民幸福的重要保证。我国社会总体上是和谐的,但是也存在不少影响社会和谐的矛盾和问题。利益冲突、权力腐败、社会矛盾等是影响社会和谐的重要因素。城市化进程中发生的涉及城市改造、居民拆迁的上访乃至极端事件表明,有一些关于城市改造的建设决策和措施并没能很好地吸纳和包容市民的需要和意见。[28](4)由此引发的社会矛盾关涉城市社会治安的稳定和城市治理的秩序,进而关系到整个社会主义和谐社会构建的大局,因而,这些利益冲突和社会矛盾的解决对于构建社会主义和谐社会具有重大的现实意义。

“公众参与是权力再分配,通过这种再分配,使那些当前被排除在政治和经济过程之外的弱势公民能真正被包含进来,能够参与到谈判和决策中来,使他们的利益得以保护。”[5](23)而强调公众参与权,则使得民意表达的渠道有了法律制度上的保障,“有利于更多的民众参与讨论和决策,就解决社会矛盾提出解决方案并进行充分论证,寻找合理的而为各社会主体所接受的可行的解决方法,实现科学民主决策,防止决策失误而导致的社会混乱”。[29](436)要适应我国社会结构和利益格局的发展变化,形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制。城市规划中的公众参与权使得城市规划中的相关利益主体和社会公众参与到城市规划过程中来,使得利益主体有其利益表达渠道,有效地将社会利益主体的矛盾和冲突通过和平、理性的方式提前得到化解;通过参与权的行使,公众具有“成为自己的主人”的归属感和责任感,在此基础上达成的决策和法律更容易得到公众的接受和遵守,有助于化解政府决策、法律与公众之间的矛盾。[15](26)

城市规划中的公众参与权有利于公众对公权力运行的监督,是防止腐败的有力措施。当权力不受限制和制约时,权力即会被滥用,进而导致腐败。对权力的限制和制约不仅需要公权力相互之间的制约和平衡,而且同样需要公民权利对公权力的监督,“公民对政治生活的积极参与,是实现对公共权力有效制约的基本条件”。[30](3)这种在公众参与下形成的城市规划编制方案和城市规划过程中运行的公权力,使得公权力受到了公众的有效监督,因而有利于防止腐败,有利于化解“一些领域的腐败现象仍然比较严重”[31](20)这一与构建社会主义和谐社会不相符的社会矛盾和问题,因而有利于城市治理的和谐,有利于社会主义和谐社会的构建。