社会管理创新研究——以湖南攸县“城乡同治”为例

○杨卫宇 刘青松

（中共株洲市委党校 湖南 株洲 412000）

攸县自2009年开展“三创四化”，即创建国家平安畅通县、省级卫生县城、省级文明成城市，实施美化、绿化、亮化和净化工程。到2011年上升为“城乡同治”，攸县“城乡同治”是以管理学为基础，以社会管理创新理论为指导，以公共行政管理为主导，充分发挥传统组织优势和广大人民群众的主动性、积极性、创造性，以城乡环境治理为突破口，在“两型社会”与新农村建设中所创立、形成的一系列的具有社会管理创新意义的工作理念和机制。2012年，中共株洲市委党校确立“攸县‘城乡同治’模式研究”为校级重点课题，进行了一系列的社会管理创新活动，取得了生产发展、生活宽裕、城乡整洁、乡风文明、执行有力、管理民主等显著成效，其相关的社会管理创新工作得到了中央、省、市领导的高度重视，并被要求全国学习推广。因此，深入调查研究攸县社会管理创新活动，既是对提升社会管理创新理论的一种尝试，也是试图为更好地推广攸县社会管理创新经验提供一定的理论指导。

一、攸县社会管理创新的思路和理论依据

1、两型社会引领，城乡同治跟进。株洲是长株潭两型社会实验区的先行者，抓两型促社会经济发展转型，提出四创四化，抓两型就是抓民生促经济。攸县县委县政府审时度势，提出三创四化，并拓展到乡村，提出城乡同治，是一大创举。两型是“资源节约和环境友好”，环境友好包括自然和社会人文环境、政务环境友好，环境友好既是民生也是社会管理之要义，环境影响社会秩序管理。株洲攸县的社会管理创新是先易后难，从大家最易感受的自然环境改善抓起，拓展到社会人文环境、政务环境改善，引领广大公众全面参与，自然跟进，逐步形成社会共识，促进社会协同，达成社会环境共建，社会管理共治，社会管理成果共享。城乡人民安居乐业，幸福指数上升，对党和政府认同提高，政府引领有效持续，既促进了社会转型又带动了地方社会经济发展的良性社会管理效果，也促进了自然资源和政府和社会人文资源的有效利用和节约，攸县经验现在已经在全市范围推广学习。这个思路一方面为新农村建设、城乡统筹发展，社会转型期和谐社会建设，两型社会建设等方面，如何落实科学发展观，找到了突破口，指明了方向和中国特色的实现路径，意义深远。另一方面攸县城乡同治启示我们既能把城市经济社会发展的文明成果推广运用到县域农村，也能把攸县案例这样的县域农村的社会经济文明发展探索实践引入城市，中国的改革开放就是从农村到城市的。

2、社会管理重服务，面向公众抓民生。社会管理既要有秩序也要有活力，本质是公共服务要到位。不能一抓秩序（维稳定）就死，一放（讲活力）就乱，要二者兼顾。标要治，本要到位，公共服务是关键。株洲攸县深谙此道，把提高公共服务供给到位为根本，直面城乡公众，供给上门，民事代办到人，政府联合办公解决民生问题到基层。这样既解决了公众多元化、差别化的公共需求的满足，又将当前引发社会不稳定的矛盾及时发现解决在基层。政府角色到位，服务高效，社会秩序稳定，社会活力就越来越好，经济社会发展就越快。

3、“公”“私”部门借鉴，重整行政流程提效率。国民经济系统包括私用品生产系统和公用品生产系统，即私营部门和公营部门。两大块除性质不同外，其共同点都是生产部门，其特征都是要满足公众不断增长的多元化、差别化、多样性“公”“私”需求，从总量和质量及结构上保障，也要提高供给的效率。中国30多年市场经济改革，使私用品生产系统的供给能力质量效率发生了巨大变化，创造了许多有中国特色的改革经验，其许多具体做法是完全可以借鉴到以政府为主的公营部门的。株洲攸县借鉴“公、私”部门管理比较，创新了公共部门的管理制度与方法。如村级联合办公（企业的面向基层的定期办公制度）、民事村代办（企业的面向市场、顾客导向）、预安销号（企业的绩效目标管理）和政府行政“五基础”建设（企业的基础管理）、目标任务项目制（企业的新新产品开发项目组）、自由市场超市化（企业的“5S”管理）等。这一系列的移植借鉴创新，保证了攸县社会管理创新的实施效果。

4、社会文化建设先行，规范公众行为有长效。社会管理是规范引导社会公众行为符合社会公共目标导向。而社会群体行为驱动链的最前端是社会核心价值观，而社会核心价值观的形成有赖于社会文化建设，社会文化建设越好，社会公众就越容易达成社会共识，社会公众行为才能规范有序，符合社会目标导向。株洲攸县的社会管理创新就非常注重攸县社会文化建设，在三创四化活动中，对社会公众的行为规范和引导首先是文化宣传引导在前，在活动中不断强化，使攸县人民从被动接受到自觉接受，再到主动参与和行为保持。这种文化渗入每个人的意识，溶入社会管理制度，被公众自觉遵守，形成社会管理创新的长效机制。

二、攸县社会管理创新的实践亮点

1、文化教化培育“攸县精神”。自中央提出“两型社会”、“生态文明”、“新农村”建设等战略指导思想以来，攸县积极响应中央、省市各级工作安排。在落实“两型社会”、“生态文明”、“新农村”建设工作中，主要以生态理念为基础，以社会管理创新理念为指导，根据本县的具体实际，提出并切实贯彻、落实了“将城市当客厅、农村当公园”来建设的基本理念。具体做法就是进行经常性的、大规模的开展文化教化活动，在加强管理创新中，把培育科学健康的社会价值观作为“第一菜单”，务实而为，创新推进。从2008年开始，结合学习实践科学发展观活动，在全县范围内广泛开展了为期一年半时间的继续解放思想大讨论，在此基础上，总结归纳了大众公共观、礼仪荣辱观、包容和善观等“十大观念”，并从县直部门抽调骨干力量组成百人讲师团，深入到机关、企事业单位和乡镇，开展百村千场“新观念面对面”大宣讲活动，真正让新观念深入人心；提炼了“厚德从善、崇文重教、诚信守法、尚勤感超”的攸县精神；连续四年坚持每年开展“全民学书月”、“学习型机关创建”和《三字经》、《弟子规》经典诵读活动；县委、县政府牵头组织编撰了《思鉴》、《德鉴》、《政鉴》、《礼鉴》、《法鉴》、《廉鉴》“六鉴”系列公民教育读本；全面铺开《市民公约》、《村规民约》修订工作。并逐步形成了全县上下挖掘地域文化、弘扬人文精神的热潮，组织编撰的《攸县公民教育系列读本》，即“六鉴”成为了攸县“促进观念和作风转变三十条”的主要内容。“中华经典诵读”系列活动相继开展，使全县掀起了一股学习中华文化经典热潮。两年时间里建起117个“乡村大舞台”，建成14家乡镇综合文化站、230家农家书屋，统一开辟有科技文化培训区、文化活动开展区、体育活动开展区、精神文明展示区、村级组织活动区五大功能区，在全省率先启动农村数字化电视改造，受到农民群众的热烈欢迎。既营造了彬彬有礼文明氛围，丰富了乡村群众精神文化生活，又为各项社会管理创新活动的展开奠定了思想、观念基础，也是一种社会管理的观念创新过程。

2、分区包干、社会协同、多元参与、责权利统一。分区包干，最初作为一种最基本的管理方法用于农村卫生工作的开展和落实，即将村级环境卫生区划分为聘用专人保洁的村级公共区和由农户落实“三包”责任的农户责任区；随后将其延伸、拓展成为一种社会协同、多元参与、责权利统一的比较广泛的管理方式。如实行领导包案制度。即各级领导分别按照一定区域实行包干责任制。如县委、县政府每季度将排查出来的信访突出问题实行领导包案，即包调查、包处理、包稳控、包息访、包转化的“五包”责任制。按照“一事一卡”的办法，建立台账，明确办理期限，实施跟踪管理、限期办结。同时，在每季季末召开乡镇和县直单位负责人会议，对所包事项进行述职，由县委书记进行点评，并根据办理情况对包案的县领导兑现奖罚。近两年县乡两级共包案206个，化解问题187个，化解率达到90%。

同时实行县级领导办点一个乡镇、县直机关企事业单位帮扶一个村（社区）、县直机关党员干部联系一名重点帮扶对象，时间一定两年不变。每月到办点乡镇指导一次工作，每季度到办点乡镇开展一次现场办公，每年撰写一篇调研报告。

而且，县直机关企事业单位每月到办点村参与村级联合办公，每季度到办点村集中组织一次规劝教化活动，每半年为办点村办一件实事，每年组织一次实用技术培训。办点单位根据办点村实际情况，组织党员干部与困难群众、种养大户或重点对象结成若干帮扶对子。参与结对帮扶的党员干部要做到：每人记录一本社情民意登记本，每季度到联系户走访一次，每年为联系户办一件实事。

在具体工作中，负责结对帮扶的党员干部每月向单位党组织进行一次工作汇报；每季度由县级领导召集，组织驻乡包村单位就结对共建活动进行一次集中述职；每半年组织开展一次群众评议。考核结果实行“三个挂钩”，即与绩酬发放挂钩，与干部使用挂钩，与政绩考核和评先评优挂钩。充分体现、落实责权利的统一。

这种分区包干、社会协同、多元参与、责权利统一的管理创新，主要在于坚持把广大公众（包括群众、一般党员干部、各级领导干部等等）参与贯穿于社会管理之中，即社会管理必须要依靠社会成员，社会管理必须要由社会管，全社会协同努力，各司其职、各负其责、各得其利。

3、民事代办、作风转变、服务导向、角色转换。推行村级定期联合办公制度，把综合服务递送到群众的“家门口”。农民居住分散，办事路途遥远，一直制约着为农民服务的效率。在现实中，有的农民好不容易到了政府和相关部门的门口，却往往因为相关干部外出而吃“闭门羹”。这样一来，不仅群众费时费力，而且严重影响干群关系。为解决类似问题，经过充分调研，2010年下半年，攸县以极大的勇气和热情，果断开始制定和实行村级定期联合办公制度。各村党支部、村委会每个月以村支两委成员为主，邀请乡镇办点干部和县直有关部门负责同志参加，定期在村部开展联合办公。办公内容主要为月度工作述职、分析社情民意、开展接访约谈、协调解决问题、部署下月工作等五大部分，其中的重点是“协调解决问题”。

为使工作落实到实处，该县还制定了相应的配套措施，要求乡村干部每人记好一本社情民意登记本，对所有农户上门走访每年不少于一次，每户发放一张便民服务联系卡，每组设立一个社情民意收集箱，每月开展一次社情民意联合分析，每月甄别上报一次社情民意，每年召开一次村民代表会议，每年集中整理一次数据文件等。按照一村一套台账、一组一本台账、一户一卡明细的办法，对村（居）民家庭成员、社会关系、计划生育、守法行善、流出流入等情况进行登记，建立起覆盖全县的人口基础信息库。每月定期联合办公时，根据走访摸排情况更新一次公民动态信息。目前，全县已建立台账6000多本，累计更新公民信息15万余条。有了这样扎实的基础工作，就可确保联合办公能够实现干部力量和行政资源的有效“聚合”。县里规定，各村在每月20—25日之间选择两天作为办公时间，确定后不得随意更改，相关领导应该及时到场。从实施的结果看，过去那种“在场的人做不了主，做主的人不在场”的弊端均被顺利瓦解。

开展联合办公以来，全县已经有1000多名机关干部走进基层、深入群众、直面矛盾，做到“事事有着落，件件有回音”，使群众诉求得到了及时回应，问题得到了及时解决，有力促进了基层稳定和社会和谐。到目前为止，一年来，已经实际处理事项7000余项，有效化解各类矛盾纠纷2000多起，解决信访维稳事项620余件，帮助群众解决实际问题1718件。这个制度的实行，表面上看，群众是实际的收益者，其实，干部也是直接的受益者。通过到基层办公，他们其实已经实实在在地提高了自身做群众工作、处理复杂问题的能力。通过联合办公，也给组织选用干部开辟了一个窗口。

攸县创造性地推出了“民事村代办”的新举措，对村民实行证照代办、补贴代发、信息代问、农资代购服务，方便群众。通过“六个一”，真正做到了有情况随时掌握、有问题随时解决、有政策随时传达，社会大局平稳可控。也从而实现公仆、主人的角色转换。

4、预安销号、绩效管理、重整行政流程。从2008年下半年起，一个攸县干部群众从来没有听说过的词组，开始不断进入县委、县政府的文件中，跃入他们的眼帘，渗入他们的耳膜，直至改变他们的心理。这个词组就是“预安销号”。顾名思义，“预安”就是预先安排，“销号”就是落实后勾销。这是攸县县委、县政府为了破解工作落实难的问题进行的最新尝试。经过2009年和2010年的不断完善和提升，攸县县委又以1号文件的形式，正式出台具体实施细则，要求全县各级各部门、单位全面推行。

县委、县政府规定，全县各级干部要对照自身工作职责，每月定期提出自己下月工作计划，包括工作任务、标准、要求和完成时限等；各乡镇、县直单位根据站办、村（社区）或股室提出的工作计划，研究确立本单位的月度预安事项；牵头的县级领导按照上报的工作预安，提出分管战线季度主要工作计划。为此，县委确定定期召开常委会议，根据县级领导提出的预安计划，研究审定全县季度主要工作预安事项；各乡镇各部门对照县级预安计划，认真编制本单位月度预安表，并将预安工作分解到具体岗位和干部。为了“销号”，村支部书记需每月向镇领导述职，乡镇及部门“一把手”每季度向县级领导述职，县级领导每季度向四大家主要领导集中述职。这些述职，都结合“预安”工作内容，结合主要领导点评、述职人员互评，最后才可确认预安工作已经完成，进行正式“销号”。

该县规定，所有党政干部都从津补贴中拿出40%作为绩酬挂钩资金，考核部门按照五个档次分别计算难度系数，最后按照完成预安工作情况确定个人补贴数额。县里要求县级领导和乡镇党政负责人每季度必须严格兑现一次，最高额度和最低额度之间的差额必须在900元以上；其他干部每月兑现一次，差额不少于300元。尽管规定很细，可操作性却很强。据统计，2010年以来，全县县级领导预安主要工作销号率95%，各单位销号率93%。也就是说，所有预先安排的工作，基本上都得到了很好的落实。历经3年探索，他们用创新的“预安销号”制度，第一次将工作的落实引入科学管理的程序，用量化的方式锁定每项工作，又用量化的方式落实每项工作，对推动全面发展意义很大。

对于公民社会来说，政府加强社会管理一个很重要的方面是必须把干部“管好”，把对公民的“管制”放松。为了加强干部的作风建设，我们在抓好教育教化、“六个一”活动的基础上，又探索推行了预安销号绩酬挂钩制度，强化预安销号。按照“自下而上预、自上而下安、上下结合销”的原则，在县、乡、村三级建立了系统的预安销号工作机制。各级干部对照自身工作职责，每月定期提交自己下月工作计划；月度工作结束以后，采取下级向上级定期述职的办法，对预安工作完成情况进行销号。推行绩酬挂钩，规定所有党政干部从津补贴中拿出40%作为绩酬挂钩资金，其中县级领导和乡镇党政负责人每季度拿出2000元，县直单位负责人每月拿出600元。根据预安工作完成情况进行挂钩考核，奖优罚劣，逐月兑现。同时明确同单位同类人员最高和最低差额不得少于300元。预安销号绩酬挂钩制度的推行，有效地解决了干部作风不实、执行不力和“平均主义”、吃“大锅饭”的问题，充分调动了广大干部的工作积极性和创造性。

5、利用市场机制、实行精细化管理。将城区120万平方米主街道和60万平方米小街小巷全部实行市场化运作；坚持城区住宅开发小区化、小区管理物业化、将一批高档住宅小区的环境卫生全部交由物业公司负责，有力提升了小区保洁、保安、保绿水平；将“牛皮癣”治理、灭鼠除害、主街道门店经营广告牌、余土清运、绿化养护、路灯维护等市政管理全部推向市场，实现公司化运作、社会化管理。近三年来，共拆除违章建筑和厂棚15600余处，清除违规户外广告2150处，总面积38900平方米，清除积存垃圾4.5万吨。通过党建帮扶集中办点镇区、对乡镇土地经营净收入全额返还等举措，调动了乡镇经营镇村、管理镇村、建设镇村的积极性。近两年来，全县每年有三分之一以上的乡镇拍卖了土地，乡镇土地经营收入、镇区基础设施建设投入均超过了1个亿。

6、建设服务平台、实行联合办公、服务基层。服务窗口前移，面向服务对象，化解矛盾、服务基层是攸县社会管理创新的又一个亮点。作为一级政府来说，创新社会管理，功夫是“管理”之外、“服务”之中。2009年，攸县在抓好县政务服务中心建设的同时，要求全县20个乡镇全部设立政务服务中心办事窗口，整合站办资源，集中办理民政、国土、计生、劳动保障、户籍等涉民事项，统一服务流程、收费标准，极大方便了群众办事，打造了“便民”政务超市，受到了群众的一致好评。受此启发，从2010年开始，又在全县探索推行村级定期联合办公制度。规定各村党支部、村委会每月定期在村部集中办公，以支村两委成员为主，乡镇办点干部和县直有关部门负责同志参加，办公时间不少于2天，每天不少于8小时，主要是对村级重要事务、影响稳定和群众生产生活的突出问题等进行现场办公。在实际工作中，要求乡村干部每人记好一本社情民意登记本，对村内农户上门走访每年不少于一次，每户发放一张便民服务联系卡，每组设立一个社情民意收集箱，每月开展一次社情民意分析会，每月甄别上报一次社情民意，每年召开一次村民代表会议，每年集中整理一次数据文件等。村级定期联合办公制度的推行，使干部进村入户更加主动、解决问题更加及时，让村务管理更加透明，人民群众更加满意。村级联合办公启动以来，全县实际办理各项事务6691件，化解矛盾2622起，帮助群众解决实际问题1663件。实践证明，干部服务多了，群众的怨气就相应少了。强化为民服务意识、提升政务服务水平，是实现社会管理创新的重要手段和途径。

村级定期联合办公把行政资源由“分散”整合到“一点”，在力量分布上进行了“集合”。这一制度突破了“在场的人不能拍板，能拍板的人不在场”的瓶颈，在大转变、大流动、大发展的形势下，基层工作面临许多复杂的矛盾和问题。“群众不知道政府在干什么，干部不知道群众在盼什么”。政府与群众缺少信息对称的渠道，干部与群众缺少沟通联系的纽带。同时，在税费改革、撤乡并村和通讯条件改善后，现实中干群联系也有弱化倾向，一些地方出现“人难找、理难诉、事难办”等问题。

7、多元多级投入的财力保障机制。县财政每年预算乡（镇）村洁净行动专项经费1000万元，采取以奖代拨的方式，500万元支持镇区建设，500万元按每个村平均1万元的标准补贴到村；各乡镇根据实际情况，配套一定的工作经费，对重点村、中心村、贫困村给予适当支持；各乡镇居民和各村（居）民自筹一部分资金，基本形成了财政下拨、部门支持、乡镇配套、村（居）组自筹相结合的多元多级投入模式。

通过政府财政投入，BOT融资、搭建城建投融资平台等方式，在加快重大项目建设的同时，着力推进县乡各类公共配套设施。近三年来，累积投入15亿元，改造街巷122公里。街面“刚改柔”75万平方米，改造城区下水道58.6公里、自来水管网55公里，新建公厕45座、垃圾中转站10座，新增公共绿地35万平方米、路灯4340盏、果皮箱2500只、侧挂桶3160只，深入实施了“穿衣戴帽”工程，建设或改造了湘东大市场、洣江风光带，文化广场等一批市民休闲购物场所，抓好了城区标志性建筑、大街小巷、106“百里长廊”和道路两旁、休闲广场等场所的景观绿化、亮化建设，实现了城市建设与改善人居环境的有机结合。

三、攸县社会管理创新推广价值

1、攸县“城乡同治”社会管理创新推广价值一：解决了政府公共产品供给的品质内涵问题。过去政府公共产品供给过度关注物质产品生产。如经济增长，关注公共生产过程，而忽视公众的需求感受，“我生产什么，你接受什么”，公众没有选择权，“GDP挂帅”成了政府行为导向的唯一动机。没有考虑随着公众需求层次上升对精神文化公共产品的需求感受。而攸县模式不仅重视人们的物质生产、生活水平提高，而且更注重提升人们的文化、精神品位，极大地丰富了政府公共产品的品质内涵，满足了公众不断增长的层次上升需求。

2、攸县“城乡同治”社会管理创新推广价值二：提供了城乡统筹，实现县域社会经济发展方式转型的一条成功路径。城乡两型社会如何搞？城乡和谐社会如何建？城乡文化建设从何着手？新时期的社会主义新农村建设是什么样子？城乡社会管理管什么？如何管？等等诸多问题都能得到破解。

3、攸县“城乡同治”社会管理创新推广价值三：可以提高公众对政府公共项目参与度和对政府行为的认同感、归属感。一方面稳固了党和政府的执政基础，提升了执政能力；另一方面为和谐社会的多元社会治理形成指明了方向；再一方面也说明党的群众路线有了新的发扬。参与度的提高有利于干部、群众的主人翁意识的唤醒，从而调动公众的积极性、主动性、学习性、创造性。攸县创新思路和创新方法充分说明了这一点。

4、攸县“城乡同治”社会管理创新推广价值四：证实了我们党和政府传统的组织优势在当前社会、政治、经济、文化改革中依然有效和具有强大生命力。当前我国改革的重点转向公共生产部门，面临社会多元化治理的变革，我们党和政府依然有信心、有动力、有能力，领导人民克服和解决改革中的困难和问题。在构建攸县城乡同治模式过程中，攸县党和政府的宣传、动员、组织、保障、执行能力得到了充分的发挥和展示，说明我们党和政府的传统的组织优势在当前社会、政治、经济、文化改革中依然有效并具强大生命力。攸县城乡同治模式在创新社会管理、转变社会经济发展方式、文化宣教引领、构建和谐幸福攸县的诸多事实可以引以为证。

最后，对攸县“城乡同治”社会管理创新的进一步研究，还有以下积极意义：一是丰富了“两型社会”建设理论。攸县“城乡同治”是“两型社会”建设的一种积极尝试，“两型社会”建设虽然有丰富的理论基础，但在实践上还处于探索阶段，长株潭地区就是试验区之一。加强对“城乡同治”实践经验的理论总结和提炼，则有丰富“两型社会”建设理论的重要意义。二是完善了“新农村”建设理论。我国新农村建设在全国各地广泛推行，各地的建设方式各有特色，而攸县“城乡同治”是新农村建设方式的一种创新，它不仅有着巨大的实践价值，而且其实践经验的理论总结和提炼也将为新农村建设理论提供有益的补充。三是拓展了“社会管理”创新理论。攸县“城乡同治”的多年实践过程，实际也是攸县人民对社会管理创新的一种实证研究。社会管理创新有其坚实的理论基础，但在实践上却需要人们去不断地验证和创造，“城乡同治”的社会实践是社会管理创新理论最好的、最直接的检验。而这种检验过程更需要我们去进一步地总结与提炼，以便更好地指导这种实践和完善其理论。

[1]汤小红：开展文明礼仪教化，提升跨越发展“软实力”——全县“城乡同治、结对共建”活动业务培训会议讲稿之二[EB/OL].http：//www.yxnews.gov.cn/Info.aspx？ModelId=1&Id=19683，2012-04-24.

[2]陈可勇：深化城乡同治全力打造洁净家园——在全县“城乡同治、结对共建”活动培训班上的讲话[EB/OL]．http：//www.yxnews.gov.cn/Info.aspx？ ModelId=1&Id=20629，2012-02-03.

[3]中共攸县县委攸县人民政府：关于开展“城乡同治、结对共建”活动的实施意见（中共攸县县委文件，攸发〔2012〕1号）[EB/OL]．http：//www.yxnews.gov.cn/Info.aspx？ ModelId=1&Id=17609，2012-03-02.

[4]张向东：“里旺村老龄组长目标管理责任状”[EB/OL]．http：//www.hnyxlwc.com/list.aspx？ id=198，2012-05-10.

[5]中共攸县县委办公室攸县人民政府办公室：关于印发《攸县2012年城乡同治工作考核方案》的通知（攸办字〔2012〕7号）[Z].http：//www.yxnews.gov.cn/Info.aspx？ModelId=1&Id=20640，2012-01-31.

[6]攸县绩效办：攸县城乡环境同治 让生活更美好[DB/OL].http：//jxgl.hunan.gov.cn/szyw/201201/t20120129_276488.htm，2012-01-29.