影响房地产调控效果的主要因素及对策

陈 龙

（财政部财政科学研究所，北京 100142）

近年来，我国房地产调控取得了积极成果，也面临着一些新情况、新问题。分析影响我国房地产调控效果的主要因素，提高调控政策的有效性，对于实现调控目标，促进房地产市场健康发展至关重要。

一、2003年以来我国房地产市场政策调控的阶段及效果

（一）2003年以来我国房地产调控的主要阶段

为了保障房地产市场健康发展，我国自2003年起实施了一系列的调控措施。按照调控的目标，可以将其划分为四个阶段。

第一阶段：以控制开发规模为主要目标的阶段（2003年6月—2005年2月）。这一阶段的政策重点是围绕房地产开发的信贷资金和土地管理展开，具体包括加强房地产开发贷款管理，提高项目自有资本金要求，从而提高行业进入门槛；改进规划管理，调控土地供应，严格控制土地供给总量；加强审批，严禁擅自调整土地利用总体规范占用基本农田；加强市场监管，整顿市场秩序。

第二阶段：以稳定房地产价格为主要目标的阶段（2005年3月—2008年8月）。这一阶段，又可具体划分为两个阶段。前一阶段是以“国八条”为指导的调控（2005年3月—2006年4月），政策的重点在于严格控制被动性住房需求，正确引导居民合理消费预期，调整和改善住房供应结构。后一阶段是以抑制房价过快上涨和全面治理房地产市场为重点的调控（2006年5月—2008年8月），政策的主要目标是解决部分城市房价过快上涨和房地产投资规模过大，促进房地产市场健康发展。

第三阶段：以救市、支持房地产发展为主要目标的阶段（2008年9月—2009年10月）。采取了一系列的调控政策，例如，五次下调贷款基准利率，降低房地产项目资本金比例，给予房地产商信贷支持；扩大商业性个人住房贷款利率下浮幅度，支持居民首次购买普通住房；实施减免税措施等。

第四阶段：以遏制房价过快上涨、促进价格合理回归为主要目标的阶段（2009年11月至今）。政策的重点在于，一方面抑制投资投机性购房需求，规范房地产市场运行，另一方面，继续支持居民自住和改善型住房消费，着力解决低收入者和“夹心层”的住房问题。这一阶段政策力度和调控决心大于以往数次调控，抑制房价的思路更为明确、调控措施更为细化。

（二）房地产市场宏观调控政策效果

通过近几年的房地产调控，不仅在一定程度上改善了居民的居住条件，保障了宏观经济的稳定发展，而且还明确了调控的思路，使调控手段使用更加娴熟、更趋合理。具体而言：一是调控思路逐渐明确。一方面，抑制投资投机性购房需求，规范房地产市场运行；另一方面，继续支持居民自住和改善型住房消费，着力解决低收入者和“夹心层”的住房问题。2007年8月13日国务院公布了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，将解决低收入家庭住房困难纳入房地产调控目标之中，标志着房地产调控的思路开始出现转变。二是一定程度上保障了宏观经济的稳定发展。尽管外部经济形势发生的变化加大，包括受到世界金融危机的影响等，但我国宏观经济基本处于稳定发展状态，2003年至2010年我国GDP增长平均增长10.2%。房地产调控政策对于促进宏观经济稳定发展，避免经济出现大起大落起到了积极作用。三是普遍改善了居民住房条件。2010年底，全国城市人均住宅建筑面积约31.6平方米，农村人均住房面积34.1平方米，比2002年分别增长了29%和28.7%。与1978年城市人均6.7平方米和农村人均8.1平方米相比，则分别增长了4.7倍和4.2倍。四是调控手段使用更加娴熟，调控水平进一步提高。

同时，我们也看到房地产调控政策也存在诸多问题，这主要表现在以下四个方面：

1.房地产市场价格仍在高位运行，一些城市房地产泡沫严重。即使在号称“史上最严厉的房地产宏观调控”的2010年，房价依然不断上升，地王不断出现，一度出现了“越调控、越疯狂”的状况。尽管自2011年开始一些城市房地产价格出现下调趋势，但下调的力度不大，价格仍未回归到合理水平，一些城市的房地产泡沫仍较为严重。

2.房地产供求矛盾未得到有效解决，尚未形成完善、稳定的调控机制。一方面，调控政策主要是针对短期市场供求状况而实施的，缺乏长期的稳定的制度安排，不利于形成一个合理的市场预期；另一方面，调控手段的运用存在一些不合理、不匹配的现象，例如，过度依赖行政手段，使政策的“后遗症”较多，不利于长期房地产市场的发展，并且有时会出现政策冲突的现象。

3.房地产市场运行仍不规范。其一，市场主体资格的不规范。巨大利润空间引发“房地产热”，致使市场主体资格参差不齐。存在着超越本身资质能力、无资质开发等问题，导致开发的专业化程度和标准化程度较低，竞争力较弱。再加上一些企业由于缺乏内部管理，从而产生许多安全问题。其二，市场主体的非理性。例如，消费者的消费心理不成熟和投资投机心理较重，引发从众行为。消费者和开发商的非理性行为进一步推动了房价的上涨。虽然从企业和个人角度而言，这种追求利益最大化的行为也许是合理的，但对整个房地产市场而言，则会出现“合成谬误”，即：许多地方的炒楼、炒土地的情况较为严重，致使市场运行出现混乱无序的局面，催生了房地产的泡沫。其三，市场主体行为的不规范。这主要表现在土地交易行为、房地产开发行为、房地产销售行为、房地产信贷行为以及房地产中介行为等诸多方面。其四，我国当前房地产市场存在着监督体系不完善，法律体系不健全，致使监管约束和法律约束不力。

4.保障房建设困难重重，管理有待规范。其一，存在管理漏洞。由于信息资料缺乏，审核机制不完善，监督机制不到位，导致出现骗租、骗购的现象，使一些保障房没有真正保障到需要保障的人。同时，退出机制不完善。其二，规划和设计不合理。在一些地方，公共交通、供排水、供电供气、垃圾处理等基础设施没能同步建设，给居民生活带来很大的不便利。有的保障房项目面积超标、价格过高，导致了一部分居民无力购买。其三，存在质量和安全隐患。其四，后续建设难度大。一方面，目前开工的项目资金和质量的保障都需要统筹规划；另一方面，完成今后保障房的目标难度非常大，无论是资金筹集，还是征地拆迁都面临较大的压力。特别是一些经济欠发达的中西部地区，财政实力相对较弱，面临的压力也会更大一些。

二、制约我国房地产调控效果的主要因素

房地产宏观调控的效果，不仅取决于政策的目标、内容以及实施的时机、方式，而且还受房地产市场状况、利益分配与博弈机制、相关宏观经济形势与政策以及基础信息等诸多方面因素的制约。

（一）房地产市场机制的缺陷

房地产市场既是调控政策的作用主体，又是政策实施的传输渠道。我国房地产市场存在的一些内在缺陷制约了房地产政策效果的发挥。这些缺陷，既有与其他国家和地区房地产市场相同的属于共性的缺陷，也有属于我国所特有的缺陷。

从共性方面而言，房地产市场普遍存在垄断性和信息不充分。这在很大程度上是由于房地产的固定性、异质性等独特属性所决定。这也决定了房地产市场属于一个产品差异市场。此外，由于房地产开发投资大、回收期较长，进入这一市场门槛相对较高，因而容易形成垄断。此外，由于搜寻成本、搬迁费用等交易费用较大，市场供求双方都有大量代理机构，导致竞争也是不完全的。这为房地产商通过相互之间的合谋、影响市场博弈、操纵房价牟取暴利提供了一种理论上的可能。从特性方面而言，由于我国的房地产市场建立的时间较短，具有明显的不完善、不成熟的特征，与上面分析的共性特征相叠加，从而使已有的垄断性和信息不充分更加突出。

房地产市场的内在缺陷，一方面，需要政府对其干预和调节，另一方面，又增加了政府对其调控的复杂性和难度，成为影响调控效果的一个重要因素。由于垄断性和信息不充分，使房地产调控政策在制定和实施过程中，产生来自市场各方面的干扰，使其方向和力度都受到不同程度的影响，从而削弱了调控的效果。

（二）利益分配与博弈机制的扭曲

在市场经济条件下，一个充分竞争、机制健全的市场是市场主体之间利益分配与博弈的基本渠道。由于我国房地产市场存在的垄断性、信息不充分等内在缺陷较为突出，致使消费者、开发商、政府以及金融部门等主体之间的利益分配与博弈机制产生扭曲。房地产宏观调控不可避免地引起市场主体之间利益分配的调整，因而各方对待调控政策的态度和方式也就不同，进而影响调控效果。首先，中央政府与地方政府的行为目标明显不同。中央政府基于全国经济稳定和民生等诸多考虑，必须对房地产市场实施调控，而这些调控政策最终要影响地方财政收入。为了减少这种影响，一些地方政府可能会对宏观调控抱有不情愿、不合作的态度，采取私下抵制或变通等方式，以维护地方的短期利益，从而使调控政策的效果大打折扣。其次，开发商更是采取种种措施，抵消调控政策的影响，以维护自身利益的最大化。一方面，采取虚假的宣传，制造舆论错觉，影响政策制定者的判断和消费者的预期。另一方面，采取游说、抵制、变通等手段，以便绕过或规避宏观调控，维持自身利益。在宏观调控实践中，一度出现“中央政府虽然一直在推出各种调控政策，然而房价却仍然持续走高”的现象，虽然这与供求失衡有很大关系，但利益分配与博弈机制扭曲的影响也不可小觑。

（三）房地产调控政策的内在不足

房地产调控政策的针对性与合理性，是决定政策效果的重要因素。从我国调控实践来看，调控政策本身存在一些问题，制约了调控效果的发挥。

1.房地产调控目标一度较为模糊，留给人们解读的空间很大。例如，“解决部分城市房价过快上涨”的目标，但对于何谓“过快上涨”没有给出明确的界定，反而给消费者和开发商带来房价还要继续上涨的暗示，对市场预期起到逆向调节。

2.政策的差异化和灵活性相对不足。我国房地产市场发展呈现明显的地域特征，并且人群之间的住房需求和购买能力差异较大。这就需要采取差异化和灵活性的房地产调控政策。然而，2010年之前的房地产调控政策，大都未对人群、区域状况做明确的细分，而大体呈现全国整齐划一的特点，导致调控的针对性不强。2010年以后在这方面虽有改善，但仍相对不足，如一些政策在抑制住房投机行为的同时，对改善型住房需求也产生抑制效应。

3.调控手段的运用存在一些不合理、不匹配的现象。例如，有时出现政策冲突的现象；过多依靠行政手段；部门调控政策之间的协调性需要增强。

4.调控手段稳定、连续性机制不完善。虽然宏观调控政策主要是针对短期市场供求状况而实施的，但如果缺乏长期的稳定的制度安排，就很难形成一个合理的市场预期，特别是由于我国的房地产市场存在诸多缺陷，倘若仅依赖某一个调控政策，很难解决房地产市场中存在的深层次问题。

（四）从众心理的非理性驱动

消费者在市场中做决策时，不仅要取决于以信息为基础的理性计算，而且受自身的情感、意志、偏好以及外部环境等诸多因素的影响。由于房地产市场存在较为普遍的信息不对称，加上一些消费者对信息识别和分析能力不足，较易产生从众心理，往往根据其他消费者的行为对市场预期做出判断，从而导致了从众行为。从众心理和从众行为往往导致非理性的消费行为，这种非理性主要表现为买房的盲目性和冲动性。从众心理的非理性程度的大小，与房地产市场的发育程度呈正相关。越是机制不健全的房地产市场，越容易引发这种非理性、不成熟的消费行为。由于我国房地产市场起步较晚、发育不健全，一些消费者的消费心理还不成熟，因此，存在着大量的非理性行为。例如，买涨不买跌，房价越是上涨，越是疯狂抢购。最近，在杭州、宁波等地出现“房闹现象”，也是消费心理不成熟的一种表现。这种非理性、不成熟的消费心理和消费行为削弱了房地产政策调控的效果。特别是在开发商有意识的引导下，加上一些媒体不负责任的推波助澜，使调控政策无法形成稳定的预期，并且使其调节市场供求矛盾的能力受到很大影响。

（五）宏观经济形势的扰动及相关政策的外部冲击

环境变化，不仅可能会影响调控政策的传导机制，而且因其他目标而实施的一些相关宏观政策，可能会增加对房地产市场的扰动性，从而削减房地产调控政策的作用。

1.宏观经济形势变化导致的扰动性。近几年来，宏观经济形势变化导致的扰动性主要表现在三个方面：一是经济增长速度的波动而带来的扰动。促进经济增长、保持宏观经济稳定，一直是我国宏观调控的主要目标。无论经济是出现过热还是放缓，都会给房地产市场及其调控政策带来影响。二是通货膨胀的扰动。首先，通货膨胀会诱发建筑材料和劳动力成本的上涨，导致房屋建造成本增加，进而推高房屋销售价格。其次，通货膨胀带来消费预期的变化。人们为了保值增值的需要，在没有更好投资渠道的情况下，会增加对房地产投资的需求，增加了调控房价的难度。此外，通货膨胀还会对供给的数量产生影响，带来政策调控的扰动性。三是人民币升值预期带来的扰动性。人民币升值的预期，使房地产成为内外资热钱的追逐对象，进而诱发更多的投资和投机性需求，增加了调控的复杂性。此外，收入差距的拉大、财富分配制度的缺陷，也给房地产调控政策的实施带来一定的扰动性。

2.相关政策的外部冲击。实际上，与经济形势的变化相随而行的是相关宏观政策的实施和变化。一些政策实施和变化，对房地产调控政策形成了外部冲击，从而削弱了调控效果。在这些政策冲击之中，影响最大的来自两个方面：一是货币政策的冲击。这主要表现在宽松的信贷条件、货币的快速增长以及实际负利率等方面。货币和准货币（M2）的数量由2000年的134610.3亿元上升到2011年的851590.9亿元，增长了5.3倍；M1的数量由2000年的53147.2亿元上升到2011年的289847.7亿元，增长了4.45倍。2011年，M2的数量是GDP的1.8倍，货币的供应相对于需求显得“过剩”。在缺少其他有效投资渠道的情况下，货币的快速增长以及实际负利率，使大量投资涌向房地产市场，增加了调控的难度。二是耕地保护政策。《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》将18亿亩耕地定位不可逾越的一道红线。这一耕地保护政策，在开发商和一些媒体的宣传下，引起消费者对房价上涨的预期，削弱了调控政策的作用力度。

（六）基础信息和资料的不完善

信息不仅是房地产市场博弈的基础，也是制定调控政策的重要依据。由于房地产市场普遍存在垄断性和信息不充分，如果缺乏一个全国统一的信息系统，无论是对房地产市场交易，还是对于政策调控，都将产生极为不利的影响。目前，我国还没有一个统一、规范的房地产市场信息发布平台，各地和各部门之间发布的信息不统一，也不完整，有时出现相互矛盾的情况，不能给政策制定者提供完整而准确的信息，无法使政策更具有针对性。

三、提高我国房地产宏观调控有效性的基本思路和实施要点

当前房地产调控面临两难选择的状况，调控进入了一个关键时期。一方面，如果放松当前的调控政策，可能会引起房地产价格的报复性反弹，进一步扭曲房地产市场结构，给国民经济和社会运行带来更大的风险。房价的上涨，将会使消费者对调控丧失信心，进而将导致政府的公信力下降，这不仅不能形成稳定的社会预期，而且会削弱消费者的住房购买能力，给社会稳定带来负面影响。另一方面，虽然继续维持当前的调控政策使经济硬着陆的可能性不大，但仍可能带来的一些风险。例如，经济增长下行的风险；对地方财政带来消极影响；压制需求，不利于供求矛盾的改善；影响金融秩序的稳定；对城镇化进程、住房改善等方面带来不利影响。为此，房地产调控不仅要着眼于让房价合理回归，而且要立足于经济结构调整这一大背景，使短期的调控和长期的制度建设结合起来，完善房地产市场运行机制，降低房地产调控对经济基本面的冲击，增大结构调整的压力和动力。

针对影响政策调控效果的主要因素，为提高我国房地产宏观调控政策有效性，从近期看，回归住房和房地产业本质属性，增强政策明确性和稳定性，形成稳定的市场预期，削弱市场非理性冲击，在保持当前调控主体基调不变的情况，依据宏观经济形势的变化和区域差异，按照差异化和灵活性原则，把握微调时机和力度，增强调节的针对性，并采取堵疏结合的调控措施，逐渐挤出房地产泡沫；从长期来看，与经济结构调整结合起来，进一步规范保障轨与市场轨“双轨统筹”的运行模式，构建合理的利益博弈机制，促进调控方式稳步转型，形成稳定的调节机制，解决体制性等深层次问题。在这一思路中，要把握以下要点：

（一）回归住房和房地产业本质属性，消除认识误区

对住房和房地产业性质的认识和定位，不仅影响一些政策设计，而且还影响开发商和消费者的诸多行为特征。让住房和房地产业回归其本质属性，这不仅是增强调控政策有效性的前提，也是房地产市场健康发展的基础。住房是一个兼具消费和投资双重属性的特殊商品。土地的相对稀缺性，以及我国庞大的人口数量，特别是我国以住房为基础的“家”的传统文化观念，决定了住房的首要功能在于满足居住需要。如果过度注重住房的经济属性和投资功能，必然会引发更多的投资投机需求。这也意味着如果任由市场自发调节，必然引起严重的社会问题。从这一角度而言，我国的住房政策带有明显的公共政策的性质。房地产业的基本属性应该定位于满足住房需要的基础产业，而不应定位于过度强调经济功能的支柱产业。只有弱化住房的经济和投资属性，使房地产业回归基础产业属性，才能加快经济转型，逐步摆脱国民经济和地方政府对房地产业的过度依赖，促进经济和社会的良性发展。

（二）增强政策明确性和稳定性，形成稳定的市场预期，削弱市场非理性冲击

近几年来，房地产市场调控遇到的“一调就跌、一跌就放、一放就涨”的怪圈，在很大程度上是由于没有形成政策的稳定性，社会上普遍产生了调控之后房价必然大涨的心理预期，从而引发非理性的市场行为。形成稳定的市场预期，对于遏制投资冲动，防止市场大起大落至关重要。

形成稳定的市场预期，关键在于明确政府的调控目标，保持政策的明确性和稳定性。从我国城镇化进程和住房情况来看，未来的刚性需求和改善型需求依然旺盛，城镇住房供求矛盾仍然非常突出。在这种情况下，抑制住房的投资投机不是一时的权宜之计，而应成为长久之策。这就需要政府继续坚定“促使房价合理回归不动摇”和“促进房地产市场长期、稳定、健康发展”的调控目标，并以政策的明确性和稳定性予以支持。目标明确、政策基本方向稳定，就会形成稳定的市场预期，进而改变地方政府、开发商和消费者的一些行为偏差。例如，使地方政府将地方的发展重心逐渐转移到加快转变发展方式上来，而不是过度的追求房地产业的发展；使开发商调低房价，适当让出部分利润，并形成稳定的投资预期；使消费者的消费更具理性化，消除盲目的从众行为。对于房价回归到何种程度才算合理，观点不尽相同。由于我国的人口众多、土地人均量偏低，我国合理的房价收入比应高于国际标准，并且一线城市和二、三、四线城市之间也应做明显的区分。

（三）按照差异化与灵活性原则，把握微调时机和力度，增强其针对性

为了提高政策调控的有效性，需要在坚持政策大方向不变的情况下，按照差异化与灵活性原则，依据宏观经济形势和房地产供求关系的变化，对政策进行微调。但对政策微调时，需要把握以下几点：

一是把握好微调的节奏和力度，严防微调演变为普遍调整。微调的方式应以适当调整货币供应量为主，慎用大规模、大范围的减税政策。在节奏把握上应兼具科学性和艺术性，切不可轻易释放任何可能被外界解读为房地产调控要松动的信号。否则，将会改变预期，推动新一轮的房价上涨。

二是根据各地情况不同，实行渐进的差异化调整。我国的房地产市场发展非常不平衡，供求矛盾存在明显的差异。这就要求在调控中，对不同城市、不同地段、不同情况要做以区分，不能实行“一刀切”。例如，对北京、上海等房价上涨过快的城市应坚持现有政策不放松，而对于房价上涨缓慢的二线、三线和四线城市采取较为缓和的调控措施。

三是坚持有保有压、区别对待的原则，对不同需求采取不同政策。由于我国房地产市场结构性矛盾较为突出，因此应该实行更为灵活的政策。对于刚性需求，要适当给予政策支持，使其平稳的释放，而对于投资投机需求，则坚决不能放松。同时，要防止地方借“鼓励自住需求”为名，变相松动或放宽政策范围，改变调控政策的基本方向。

（四）明确政府责任，规范保障轨与市场轨“双轨统筹”的运行模式

近几年房地产市场调控的一个很大的成果就是逐渐明确了保障轨与市场轨“双轨统筹”的运行模式，但从实践来看，这一运行模式还存在诸多问题，还需要继续完善。

首先，要进一步厘清房地产领域中政府与市场的职能边界，并以法律的形式明确住房体系中政府的职责。通过住房权立法，建立切实可行的住房运行体系，以法律手段明确住房保障的权利义务关系，保障居民的居住权，完善保障房和商品房并存、相互补充的制度，解决不同消费能力的消费者的居住需要。

其次，拓展保障房建设资金来源和供给方式。适当提高土地收益和住房公积金增值收益用于保障房建设的比例，在增加政府投资的同时，可采用公私合作关系（PPP）等方式，逐步引入民营资金参与。建立支持市场化租赁住房和住房补贴的筹融资体系，拓展资金来源渠道。

再次，加强对保障性住房的规划、管理。由于保障房建设可以对城市空间结构产生长远影响，尤其是影响社区的社会构成，客观上要求加大对保障房建设的规划，防止形成贫富人群泾渭分明的居住区域，从而对就业和社会稳定带来消极影响。在管理方面，完善保障房准入和退出机制，严把分配关。加强对保障房申购人的资格审查制度，防止骗租、骗购行为。完善保障性住房准入和退出机制。进一步明确退出条件，及时跟踪掌握保障房居住者收入和生活变化情况，增加退出程序的可操作性，解决保障房“退出难”的问题。

此外，对于市场轨，政府则要发挥制度构建、调控和监督职能。以制度建设，建立完善市场运行机制；以宏观调控，稳定市场运行；以强化监督监管，规范房地产市场秩序，严肃查处不正当竞争及有关违法违纪问题。

（五）近期调控与长期制度建设相结合，促进调控方式稳步转型，形成稳定的调节机制

根治我国当前房地产市场中的种种弊端，不能仅靠近期的调控，而且应该着眼于长期的制度建设，形成稳定的调节机制，解决诸多深层次矛盾问题。为此，需要处理好两个问题：

一是优化现有调控手段，提高调控的针对性。做好金融、税收与“限购”等行政手段之间的协调和配合，优化差别化的住房信贷政策，适当的释放刚性消费需求，继续严格控制投资投机需求。

二是在完善相关制度基础上，“限购”等行政手段逐渐淡出，形成以法律和经济手段为主的长期、稳定的调节机制。在调节制度建设中，关键是构建房地产税调节制度，使其在房地产保有环节形成有效的调节和制约。开征房地产税，不仅有利于形成长期、稳定的调节机制，而且对于构建地方税体系、调节收入和财产分配等起到积极作用。尽管“限购”等行政手段对房地产市场调节发挥了重要作用，但其后遗症也非常明显。从房地产发展的长远角度考虑，“限购”等行政手段逐渐淡出非常有必要。但淡出的时机，取决于制度建设的状况，特别是房地产税的推进情况。

（六）强化制度建设，构建一个透明、合理的利益博弈机制

构建一个透明、合理的利益博弈机制，关键在于处理好消费者与开发商、中央政府与地方政府的博弈和利益分配关系，为此，需要抓好两个方面的制度建设：

一是建立健全房地产市场信息披露和监测体系，确保信息公开、透明、齐全，截断房地产商由信息优势到市场力量强势的发展链条，减弱因信息不对称引起的从众行为、开发商合谋等不公平的博弈方式。其一，完善房地产统计制度，建立全国联网的城镇居民家庭住房数据库；其二，建立住房成本监测制度，定期测算并公布商品住房的社会平均成本，提高房价的透明度；其三，改进房价及相关宏观统计指标，避免指标过于笼统，多角度反映不同区域房价变动情况，以使消费者准确、全面地了解房价的真实情况。

二是推动财政体制改革，理顺中央与地方的分配关系，削弱地方政府与开发商利益合谋的动机。完善分税制财政体制，构建起财权与事权相呼应、财力与事权相匹配财税体制。其中，尤为重要的是尽快构建地方税主体税种，完善转移支付制度，使地方有稳定、充裕的收入来源，逐步消除对“土地财政”的过度依赖。在中央与地方的分配关系理顺之后，才能减弱二者在房地产调控目标和行为的不一致性，增加地方政府配合中央调控的积极性，进而提高调控效果。

（七）完善堵疏结合的调控方式，处理好保护耕地和稳定土地供给的关系

尽管这一轮的宏观调控呈现堵疏结合的特点，但“堵”的成效更为明显。未来一段时期，我国城镇化进程的加快、人们生活水平的提高，以及偏爱置房的传统消费文化，决定了房地产供需矛盾仍会非常突出。这也就意味着解决这一矛盾，不能单靠“堵”来发力，需要完善堵疏结合的方式，在增加保障房的同时，有序、稳定地增加商品房供给。由于我国实行耕地保护制度，住房供给增加受到了保护耕地的硬约束，因此，需要处理好保护耕地和稳定土地供给的关系。

解决这一问题，不在于实行土地私有化，而在于做好土地规划、供给、使用等制度建设。一是改善土地供给结构，稳步增加住房用地供应。在严格的耕地保护制度下，地方政府做好土地的使用规划，适当加大土地供应量。清理建设用地存量，使闲置建设用地有效进入住房用地市场。二是改革和完善土地招拍挂出让制度。在各地推行改革这一制度的试点工作，例如，将高档商品房和普通商品房用地区别对待，实行“分类出让”模式；改变“价高者得”的方式，采用“综合条件最优者得”的综合评标方式。在对这些试点总结的基础上，以此构建更加完善的招拍挂出让制度。三是加强城市规划和容积率管理，提高土地利用效率。在土地供应矛盾越来越突出的情况下，加强住宅区容积率管理具有非常现实的意义。做好对容积率的总体规划和管理，特别是改变一些中小城市容积率过低的状况，有利于缓解土地供给紧张的矛盾。四是加快现有存量空置住房的流转使其转化为有效供给。相对于城市住房而言，农村住宅及宅基地闲置、过剩情况更为突出，浪费了大量的土地资源。为此，应该加快住宅用地的整合，允许农村宅基地及住房交易流通，提高土地的使用效率。

〔1〕 贾康.关于我国若干重大经济社会现实问题的思考.财政部财科所.研究报告.2012年第46期.

〔2〕 贾康.本轮房地产调控与相关的中长期考虑.金融发展评论.2010年第8期.

〔3〕 秦虹.对当前房地产调控政策的认识.住宅产业.2012年第1期.

〔4〕 尹中立，谭旭东.从“动态不一致性”理论看房地产调控.银行家.2012年第3期.

〔5〕 陈龙.大城市房地产政策的国际比较研究.财政部财科所.研究报告.2010年第128期.