论行政侵权事后救济法律法规制度的完善

许小莲

（中共江西省委党校 法学教研部，江西 南昌 330003）

政府行使行政权力之后，已经侵害到了相对人的合法权益，引起行政纠纷，不论行政行为合法或违法或不当有瑕疵，运用法律思维予以解决，提高社会管理的能力，维护社会和谐稳定是目前行政法学界研究的一个重大课题。行政侵权事后救济法律应从广义上来理解，不能仅限于全国人民代表大会制定的法律，而是整个关于行政救济的法律法规体系。对各个效力层次的法律、法规制度进行全面研究，以保证行政救济法治统一。如果认为法规不是广义的法律就不对了。近几年来，时常出现因行政纠纷解决不力引发的政府与公民冲突事件。仔细思考这种现象，原因是多方面，但是其中一个非常重要的原因，是这方面的法律法规制度体系存在着不足，行政法学界研究行政救济法律完善有一定的时间，笔者在此也谈谈自己的观点。目前我国解决行政侵权纠纷的法律途径有三条：行政诉讼、行政复议、信访，前面两条已经有全国人民代表大会制定的法律予以规范：1990年10月1日起现行的《中华人民共和国行政诉讼法》施行，1999年10月1日起《中华人民共和国行政复议法》开始实施。现行《信访条例》2005年5月1日起施行生效，属于行政法规类。关于与行政救济相关的法律还包括《中华人民共和国国家赔偿法》。

一、各法律法规规定的行政救济范围应该相互衔接

法律法规的行政救济范围实质之一，是各种权力对行政权力的监督制约范围，包括行政权外部的立法权、司法权对行政权的监督和行政权内部的行政权对行政权的自我约束与监督。行政法产生的宗旨之一就是形成对行政权力的规范与制约。抽象到国家层面而言，行政权应当受到司法权与立法权的制约。具体到每一个行政权力，应当受到来自各方面各层次各种性质权力的立体性监督制约。行政救济范围实质之二，是法律法规对行政相对人救济权实现的可能性，以及对相对人合法权益保护范围的反映。同时也是社会能够对政府行为监督的范围。古希腊哲人亚里士多德曾言：“人是政治性的动物。”人不可能离开政治而生活，政治性是人类社会的基本属性。而政治社会与当今世界最典型的特征是政治民主化，政治民主化早已成为世界政治发展不可逆转的潮流。不论是西方大多数国家的资本主义民主政治，还是中国特色社会主义民主政治，都需要解决人在政治状态下如何生存、政府如何管理通过权利与权力的博弈机制到有效合作与良性互动的“双赢”结果的问题。宪政实践表明，通过立法赋予公民救济权，使其具备与政府抗衡之能力，并通过救济程序的正当运行彰显公民实体权利价值，实是前述问题破解的关键所在。

行政救济范围反映到法律法规制度中就是各种救济途径的受案范围。就行政救济法律法规总的范围而言，所有行政行为，不论抽象的、具体的，拘束的、自由裁量的，中央政府的、地方政府的、各政府机关的，都应当包纳其内。在这样一个前提下，所有的行政救济法律法规就所有行政行为进行受案范围的周密的分工，究竟对哪些行政行为可以行政诉讼，哪些可以行政复议，哪些可以行政信访，三者哪些地方可以交织？现行法律规范对一切行政行为的救济范围分工可以分为两大类：宪政范围和行政法治范围。宪政范围方面，当行政机关抽象行政行为中的行政立法行为和中央政府行政行为如存缺陷，按照《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国立法法》的规定，按照法定程序予以纠正。这不在本文讨论范围。除此之外的行政行为侵权在行政法治范围内，在不同的法律规范中确定受案范围。

行政救济法律法规受案范围行政行为的内涵是以机构—权力—公务为综合确定标准的，首先排除非行政机关（除法律法规授权组织、行政机关委托的组织外）的行为，再次排除行政机关的非权力行为和非公务行为。我国现行行政诉讼法规定的行政诉讼受案范围是具体行政行为为标准，排除所有抽象行政行为。同时从不同角度加以限制，把对行为相对方权利义务不产生实际影响、不产生直接约束力的具体行政行为排除在受案范围以外。如行政指导行为、天气预报等行政事实行为；赋予行政机关一定的自由职权范围。如行政内部行为、行政最终裁决行为、自由裁量行为等不在受案范围；把涉及国家利益的具体行政行为，如国防、外交等国家行为不在受案范围。从权益的保护角度来看，我国行政诉讼法对私有权益予以保护，缺少对公共利益的保护，特别是对不明主体、潜在主体的利益的保护，没有行政公益诉讼制度规定。并非所有人的合法权益在受到具体行政行为的侵害时，都可以通过行政诉讼机制得到保护。由于对于公民、法人或者其他组织的财产权、人身权以外的权益在立法上并没有明确规定受行政诉讼制度保护，故即使是可诉的具体行政行为，也会因保护权利范围的限制而变为不可诉，实质上限制了行政诉讼受案范围。

目前，行政法学界较普遍地认为行政诉讼范围过窄，建议扩大行政诉讼受案范围，只是对扩大的具体内容的侧重点存在不同认识。笔者认为，扩大行政诉讼受案范围首先须重新确立我国行政诉讼受案范围标准。许多国家确立受案范围只是以一定的原则为指导，而少有确立绝对统一的受案范围标准，在难以决定纠纷由哪种救济途径解决时，往往通过权限争议法院解决或直接由法律作出规定。我国可以借鉴其经验，首先在《行政诉讼法》中确立受案范围的一般原则，在此基础上，通过其他法律明文规定或司法解释的方式解决有些难以界定的行为。我国行政诉讼受案范围的基本标准建议这样修改：确立受案范围形式标准和实质标准。就形式标准来说，以行政行为标准替代具体行政行为标准。这里的行政行为是行政主体履行行政公务的行为或者是行使公权力的行为。不以行政行为调整对象的多寡和内外作为认定的根据，也不以行政行为的效果为根据，而以形成的法律关系的性质来确定。这样，可诉行政行为包括行政机关为主的各种行政权的行使者所作的具体行政行为、行政法治内的抽象行政行为、事实行为。就实质标准来说，以行政行为侵犯公民合法权益并违反法律规定为标准。这样公益诉讼可以包括进来。法律规定受保护的权益的侵犯可以包括进来，不限于财产权和人身权。自由裁量的行为违反法律的合理性、公正性要求的，也可以提起诉讼。做以上修改后，其中将非立法的抽象行政行为和自由裁量行政行为的不公正行政行为列入行政诉讼的受案范围，可与现行行政复议法律制度的受案范围相衔接，因自2009年8月27日《行政复议法》修改后，这两类行政行为属于行政复议审查的范围。行政复议是行政权对行政权的约束，自己对自己的自觉，其公信力的提升甚为艰难。当对行政行为可以提起诉讼的时候，来自行政权力外部的司法制约就出现了，其公信力自然产生。但是，信访条例对于受案范围没有规定，笔者认为是一大缺陷，应该予以修改，增设受案范围的规定。按照法制统一的原则，除去属于行政诉讼与行政复议法受案范围之外的行政侵权才属于行政信访受案范围。行政侵权救济三途径中，应该将行政诉讼、行政复议途径作为主要的，信访途径应该作为其补充。

二、完善公正的行政救济法律法规程序

公正是行政法所追求的、是人们企图利用法来实现的某种社会实质性状，为了实现这一社会现状，所有法律都应具有实现公正的功能或作用，并为之不懈地追求。而实体的公正要通过程序的公正体现出来。程序公正是实体公正实现的重要手段和保障，而实体公正是程序公正的结果和最终目的。行政侵权事后救济程序公正是实现行政法治公正的最后保障。行政诉讼、行政复议、行政信访程序设置总体上是使人信服的，但是在某些细节上有待于改进。

首先，应该完善行政诉讼的受理程序。现行行政诉讼法规定，人民法院接到起诉状之日起，应当在七日内作出是否受理的裁定，但是没有规定在什么条件下应当受理，也没有规定在不符合起诉条件的时候法院的告知义务。行政诉讼法的司法解释对此作了补充规定：符合起诉条件的，应当立案受理，不符合起诉条件的，应当裁定不予受理。特殊情况下，案件复杂，七日内不能决定是否受理的，应当先予受理，后审查是否符合起诉条件。从以上规定可以看出，立法的意图在于尽可能地受理起诉，存疑则受理，给予相对人诉权的最大维护。因此，应该强化督促受理的程序，从现行法律规定是：不服法院不予受理裁定的，原告可以提起上诉；接到起诉状的法院，七日内既不立案又不作出裁定的，起诉人可以向上一级人民法院申诉或起诉。可见，督促受理由上级法院来完成，但都要求起诉人积极主动地竭力启动上级法院对下级法院的督促程序，这种程序设置，加大了起诉人的维权成本，考验着起诉人的维权意志，激化着起诉人的容忍情绪，不利于化解行政纠纷。在基层调查也确实发现存在这样一种现象，由于种种原因法院将属于立案范围的案件不予立案，要不就推到信访部门。虽然现行行政诉讼法司法解释有怎么维权的规定，但这一规定实际上在基层没有得到实现，主要原因有二：一是不方便、成本高。上一级人民法院往往不在当事人所在地，为了立案，当事人需要跑到几百里的外地，受尽奔波之苦，费劲又费钱。二是人民法院内部督促又没有法律的严格规范，怠于立案可能性极大，一旦出现这种情况，当事人没有任何求助的路径。要杜绝这种现象，应当建立立案督察制度，由同级人民检察院从外部对人民法院的立案行为予以监督，特别是行政诉讼法应当增加应当受理的情形，法院不予立案的说明理由与告知义务，对法院应当立案而不立案的不作为行为加以严格督促。这样，既方便当事人向其申诉，又具有监督力度。行政复议受理程序可以参照行政诉讼设置，不属于行政诉讼、行政复议受理范围的行政侵权纠纷，属于信访受理范围。

其次，设立行政救济调解制度。现行行政诉讼法规定，只有行政赔偿诉讼适用调解，对具体行政行为的审查不适用调解。理由是行政诉讼的被告是代表国家行使行政职权的行政主体，行政职权是法律授予的，具有不可自行处分性，不能转让、放弃，只有依法进行。现行行政诉讼法规定法院只审查具体行政行为的合法性，要么合法要么违法，没有中间状态，没有调解余地。可是，现行行政诉讼法将行政处罚显失公正的具体行政行为纳入了审查的范围，这开了一个自由裁量的具体行政行为可诉的先河，不排除其他类型的自由裁量行政行为纳入诉讼范围的可能性。在自由裁量的具体行政行为中，行政机关行为的强弱、幅度高低享有选择权，当事人不服，认为不合理、不公正，合理、公正与否，其标准缺乏硬性指标，具有可塑性，双方有了能够回旋的空间，无疑可适用调解结案。如果原告对羁束裁量行政行为起诉后，被告承认违法并给予补救，原告的合法权益已得到维护的，行政争议已解决的，也应当允许结案，那应该确立调解制度。现行行政复议法中没有涉及调解问题，可是行政法规的行政复议法实施条例中规定了两种情形可以调解结案：申请人对行政机关行使法律法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的；当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷的。这破了行政救济法律制度中对具体行政行为不适用调解之冰，虽然适用的范围是极其有限的，笔者认为这是一个积极的信号，应当在今后修改《行政诉讼法》和《行政复议法》时将调解制度确立起来。《信访条例》中没有规定信访涉及的行政纠纷的解决的一般程序，分别规定了信访机构的转送、督办程序和有权处理机关处理特别程序，且有自主决定权。这样，信访机构成了信访案件中转站，真正解决问题的是各有权处理的行政机关，而且有权处理机关的自由裁量权特别大。应该增加信访机构对于在行政纠纷解决中的协调功能，接到信访后，甄别是否属于信访受案范围，属于行政诉讼和行政复议受案范围的，在征得当事人同意后，移送案件至法院或行政复议机关。不属于行政诉讼和行政复议范围的，组织行政争议双方协调解决，避免重复访问题。

三、建立行政纠纷解决终结机制

按照现行法律法规规定，寻求行政纠纷解决途径有三条，一个争议究竟是否可以同时走两条或三条，或者只能一条一条地走，先走哪条，后走哪条，最后走哪条？行政诉讼和行政复议的这层关系在行政诉讼法和行政复议法中规定得很清楚，如果是复议前置，则必须先提起行政复议，不经行政复议不能直接提起行政诉讼。其他案件起诉人可以选择提起行政诉讼或提起行政复议，但是不能同时进行。除行政复议是终局的外，行政复议后，不服还可以提起行政诉讼。但是，行政诉讼是最后的救济途径，对行政诉讼裁判不服的不能反过来去复议。至于信访与行政复议、信访与行政诉讼哪个是最后途径，法律规定得不明确，信访案件处理程序规定缺乏，于是出现了诉后访，议后访，重复访，行政纠纷大量积压。笔者建议这样来处理信访与行政复议、信访与行政诉讼的关系：属于行政复议和行政诉讼受案范围的案件，信访机构不受理，并告知其提起行政复议或行政诉讼，也可经当事人同意后移交行政复议机关或人民法院复议审理。属于信访机构受理的案件，按信访条例规定程序结案，不服不得提行政复议和行政诉讼。特别值得注意的是，经过行政复议，超过了行政诉讼起诉期限的，信访应当受理，没有超过行政诉讼起诉期限的，应当告知其向法院起诉；对已经生效的行政诉讼裁判不服的，应当按照行政审判监督程序提起再审，信访不能受理。对再审不服的可以信访。应该有个具有社会公信力的行政纠纷解决终结机制。不同的信访案件处理后集中到信访部门结案入档；不服信访处理的，可以申请再复查，不服复查的，可以申请再复核，最后结案。