构建科学的地方政府债务目标管理体系

张文君

（中共江西省委党校 经济发展研究所，江西 南昌 330003）

一、引言

地方政府债务融资在推动地方经济社会发展方面至关重要。在巴西，地方政府债务相当于全国国内生产总值的27%左右；在法国，地方政府负担了超过70%的公共投资。在发展中国家，前所未有的大规模城市化要求进行大量的基础设施融资，以帮助吸纳大量涌入城市的农村人口。地方政府债务融资可以使地方政府迅速获得大量资本投资的收益，基础设施投资可以惠及后代，因此，地方政府的债务融资有利于实现地方政府公共投资跨期选择的最优化。

国内关于地方政府债务的研究，经历了一个从支持到质疑的过程，其间的分水岭是2009年。在这之前，由于债务融资有效地解决了分税制改革后地方政府缺乏财力进行基础设施建设的问题，受到了学术界的广泛好评。然而，2008年我国实施的“金融救市”政策，刺激了地方政府债务融资规模的极度扩张，信贷风险迅速积累，由此而引起了学术界和实务界对地方政府债务风险的担忧。Peterson（2010）认为，地方政府债务形成所涉及的土地融资可能造成财政风险。王连军（2011）基于我国的商业银行“对政府债权”数据，运用动态面板GMM模型实证研究发现，地方政府债务的扩张将造成银行资源的过度利用和潜在风险的上升。国家审计署2011年发表的第35号审计报告指出，我国地方政府举债融资缺乏规范；部分地方政府融资平台管理不规范，盈利能力较弱，存在长期的风险隐患。

综上所述，近年来地方政府债务问题的研究非常丰富，并且呈现出明显的阶段性特征。“四万亿救市”政策出台前，对于地方政府债务融资更多的是积极的评价；而随着救市政策出台后地方政府债务的过度膨胀，更多的是关于地方政府债务风险的担忧。关于地方政府债务的认识具有明显的阶段性特征。对此，本文结合地方政府债务的发展规律，提出债务管理的“四维”目标体系。通过该目标体系的构建，既要继续实现地方政府债务的适度规模扩张，又要优化地方政府债务的风险管理，以促进地方政府债务融资的长期可持续发展。

二、地方政府债务的“四维”目标管理体系

管理目标是实施各项管理活动所要达到或实现的一种状态。从理论上说，作为实现地方政府职能的一种重要手段，满足地方政府职能的需要是债务管理的长期目标。同时，地方政府债务具有自身的运行规律，债务管理也应遵循这些规律，从而实现地方政府债务自身的良性循环，以更好地满足地方政府职能的需要。从我国的实践来看，地方政府在经济发展、社会事业进步以及社会稳定方面的职能仍在不断扩展，作为财政分权改革的必然要求，举债权将成为地方政府的重要财权之一。因此，地方政府债务管理的目标不是消除地方政府债务，而是如何使其更好地服务于地方政府职能。这是地方政府债务管理的长期目标。然而，事实上，目前我国地方政府债务自身存在诸多不合理、不规范、不健康的因素，潜藏着巨大的风险。因此，如何尽快实现地方政府债务的良性运行应当成为当前我国地方政府债务管理的短期目标。

如何实现地方政府债务的良性运行，借鉴发达国家债务管理的基本原则，本文构建了地方政府债务管理的“四维”目标管理体系，以作为我国地方政府债务良性运行的基本标准。所谓的“四维”目标包括规范、适度、透明和高效。

（一）目标之一：规范。

规范是从根本上解决我国地方政府债务问题的前提。目前，各级地方政府债务的不规范问题普遍存在，表现为举债不规范、用债不规范和偿债不规范等，从而导致地方政府债务规模庞大、增速偏高、结构不够合理，甚至引发一些地方出现债务危机。我们不能奢望短期内消除这些现象，解决地方政府债务领域存在的所有问题。现实的选择首先是将地方政府债务规范化，只有规范化，才可能界定并进而消除不合理债务，有效控制债务规模，实现债务信息的真实和透明，提高债务资金的使用效率。

所谓规范，是指按照明确的规则（主要是一些成文法规）来运行的一种方式。地方政府债务的规范目标就是要地方政府债务按照法定规则来运行，即从举债决策，到举债行为的实施，债务资金的使用和偿还以及债务违约的处理等环节都有章可循，并按照一定的程序和步骤实行规范化操作。同时，债务管理活动自身也应有明确的原则，包括有明确的债务管理机构及其管理职能分工，具有明确的管理制度，如地方政府债务的统计制度、举债计划管理制度、债务的预算管理制度、债务的会计核算制度、债务信息披露制度、债务风险预警和危机处理制度、债务审计和监督制度等。

（二）目标之二：适度。

债务适度是实现债务自身可持续发展、维护代际公平的基础。作为我国地方公共基础设施的主要融资渠道，地方政府债务将长期存在。债务是一种预期的支出，债务规模适度是保证政府能够按时足额偿还债务的前提，也是政府能够继续一次次成功的举借债务，使政府债务长期可持续发展的前提。同时，债务项目的支出和收益往往是跨期的，举债不仅仅是当前地方政府和当代人的事情，它对未来几届甚至十几届的政府的财政状况和后代人的福利和税负水平也构成较大的影响。因此，从实现地方财政可持续发展和代际公平的角度出发，政府举债的规模必须适度。

债务规模是否适度需要一定的判定标准。通常，判断标准有绝对指标和相对指标两类。通常，绝对指标在判断债务规模是否适度方面的经济意义并不大。人们常常选择一些相对指标来评判债务规模适度与否，比如债务负担率（债务占国民收入的比例、债务占GDP的比重）、债务依存度（当年债务收入占该年财政支出的比重）、偿债率（当年债务偿还支出占该年财政收入的比重）、债务资产比率（债务存量占政府总资产的比重）等等。目前，我国地方财政收支口径多样，各地财政收入来源结构差异显著，获取不同财政指标和经济数据指标的难度差别较大。同时，我国地方政府债务的内部结构差异也是判断其规模是否适度的不容忽视的重要因素。考虑到上述这些因素，我们认为在衡量地方政府债务规模是否适度以及预测债务风险方面，偿债率（本级当年偿债支出／本级当年可用财力）和债务依存度（本级当年债务收入／本级当年财政支出）、短期债务比重、逾期债务比重等指标具有更大的价值和可行性。

（三）目标之三：透明。

实现债务的透明化是政府改造财政受托责任的必要。按照契约经济学的基本原理，政府与纳税人之间是一种契约关系和委托—代理关系。这种关系的本质要求代理人（即政府）必须就其从社会公众手中征取的资源及其使用（即财政收支情况）向委托人负责。同时在政府内部、上下级政府之间以及行政机关与立法机关之间也存在委托—代理关系。因此政府的受托责任主要包括三个层次：一是政府对社会公众的受托责任；二是行政机关对立法机关的受托责任；三是上下级政府间的受托责任。作为政府财政收支的一部分，政府债务的透明是政府对社会公众、立法机关和上级政府履行财政受托责任的根本要求。

所谓透明就是准确、及时和全面地公开和获取地方政府债务信息。按照上述受托责任的三个层次，从信息需求者角度来看，地方政府债务透明指的是社会公众、立法机关和上级政府都能够通过公开的、被广泛接受的渠道准确、及时、全面地获取与地方政府债务相关的信息流。需要公开的债务信息应至少包括四个方面：一是地方政府法定的债务权限和责任；二是地方政府债务管理机构的作用、责任和目标；三是地方政府债务管理的具体制度和规程；四是地方政府债务的基本信息及相关信息。

地方政府债务的基本信息包括政府债务收入及其结构分布（包括显性债务和隐性债务）、债务担保情况、债务使用情况、债务还本付息及延期情况、债务未来状况的发展预测等。地方政府债务的相关信息包括反映地方政府偿债能力和债务管理活动的相关信息，财政收支情况（包括预算外财政收支）、养老保险基金等基金的运行情况、地方金融资产及其经营情况、公共设施的收费、管理与运营情况等。

地方政府债务的透明化应以健全的地方政府财务报告为主要的公开渠道，以独立审计部门的审计来保证债务信息的真实性。同时，地方政府债务的透明化也是一个渐进的过程，透明度的大小不仅受制于地方政府公开其有关信息的主观愿望，而且还直接受制于信息需求的大小、地方政府的债务管理能力与水平、债务管理制度的完善程度等客观因素。考虑到我国当前地方政府债务基本上处于隐蔽状态，债务透明必须有一个循序渐进的过程，可以从国债转贷等现有的合法债务开始，逐步拓宽信息公开渠道。在地方政府正式取得合法举债权后，随着地方政府债务统计和预算管理制度的逐步建立和健全，债务透明也会不断提高。

（四）目标之四：高效。

债务的高效运行是提高整个社会资源配置效率的根本要求。政府债务是政府通过一定的渠道、按照一定的程序从市场上取得和使用（占用）的一部分社会资源。在社会资源总量一定的条件下，在提高整个社会的财富水平和福利水平方面，政府债务对私人债务具有一定的替代和补充作用。政府债务效率的高低将直接影响整个社会的资源配置效率。地方政府债务效率是一个综合的、多层次的概念体系。地方政府债务效率指的是债务管理活动本身的资源配置最优。它可以通过管理活动的成本与收益对比来体现。

地方政府债务管理活动必然产生一定的资源耗费，花费一定的成本，而花费这些成本的最直接目的是取得预期的债务收入、降低债务利息成本、按期履行偿债义务、化解存量债务负担等，这些构成了债务管理活动的直接收益。

债务管理活动的成本按照债务管理过程，包括债务融资管理成本、债务使用管理成本、债务偿还管理成本、债务存量的化解管理成本、债务监管成本等。具体来看，债务融资管理成本包括举债政府编制和上报举债计划、审批机构审批举债计划的成本，寻找和优化债务融资渠道的成本（考察、评估、权衡、咨询、承诺、谈判、签订协议等），通过各种方式尽量降低利息费用的努力成本等；债务使用管理成本包括债务资金分配和使用过程中的债务资金日常管理（登记、财务记录、成本管理）成本，配套资金筹集费，工程招投标费，物资采购费，以及因管理不善等因素造成的资金占压成本、资金被挪用、浪费和贪污造成的损失、超预算和工程超期支出成本等；债务偿还管理成本包括工程项目验收成本，债务拖欠成本和违约成本等。债务存量的化解管理成本指的是通过各种途径化解债务存量过程中耗费的人力、物力和财务以及造成的资产流失。债务监管成本涉及债务日常管理稽查成本、财政部门统计和披露债务信息的成本、预算部门编制债务预算的成本、审计部门债务审计的成本等等。在债务管理制度建立的初期，债务管理成本相对较高，因为其中相当一部分是固定的、初始性的成本，如果考虑到有关的管理机构和人员对债务管理知识的接受和学习需要经过一个适应的过程，那么债务管理成本就更高。债务管理活动的收益项目中有的可以量化，比如取得的债务收入、节约的利息支出、化解的债务数额等。在不同的阶段，根据地方债务的特点，对债务管理实现动态管理，从而有利于显著提高债务融资的效率。

上述地方政府债务管理的四大目标是一个有机整体。首先，债务的规范化是我国地方政府债务管理所要实现的首要目标，是实现债务的适度、透明和高效的基本前提。其次，适度的债务规模是债务可持续发展最基本的要求，也是债务高效运作的条件之一。第三，债务管理政策、目标和职责分工的透明化有利于加强债权人和广大的投资者对举债政府的监督，有利于限制债务规模的过度增长，提高债务资金的使用效率。第四，债务的高效运行是保证地方公共品的数量和质量。总之，实现地方政府债务“规范”、“适度”、“透明”和“高效”运行本身都不是最终目的，而是通过地方政府债务的良性运行，更好地促进地方政府职能的实现，满足地方公共需要。