论社会资本视角下的城市社区管理

方 晴

(浙江工商大学 公共管理学院，浙江 杭州 310018)

随着单位体制的消解与城市社会复杂性不断增加，“社区制”逐步取代了“街居制”，成为城市社会管理的组织基础。社区管理能力的提高对于我国政府提出的建设有中国特色社会管理体系的目标具有重要影响。而繁荣的社会资本作为社区发展的重要条件，是衡量社会转型期社区管理能力和公民参与程度的重要指标。由于我国的社区社会资本的构成受到了传统文化和社会转型的直接影响，在社区管理体制行政化习惯的约束下，普遍呈现出缺失与脆弱的特点，在一定程度上，社会资本的存量决定了社会管理的可持续发展。社区社会资本应在维持共同体的稳定和集体行动的相对一致性，增强共同体成员的认同感，从而提高共同体内部个人及制度的行动效率，促进城市社区管理在社会管理中发挥应有的作用。本文主要从社会资本的角度探讨我国城市社区发展面临的问题，寻求提高城市社区管理能力的路径。

一、社会资本及社区管理文献综述

社会资本是20世纪70-80年代在西方学术界兴起的一个概念。1980年，法国社会学家皮埃尔·布尔迪厄在其短文《社会资本随笔》中正式提出“社会资本”这一概念。他将社会资本看作“借助于所占有的持续性社会关系网而把握的社会资源或财富”，是一种个人的关系资源，表示“精英团体利用他们的社会联系来再生产他们的特权”[1](P2)。之后的学者从不同层次和角度进一步发展与完善了这一概念。美国社会学家詹姆斯·科尔曼认为，社会资本是“个人拥有的社会结构资源”，它“不是某种单独的实体，而是具有各种形式的不同实体，其共同特征有两个:它们由构成社会的各个要素组成;它们为结构内部的个人行动提供便利”[2](P5)。弗朗西斯·福山(FrancisFukuyama)则从文化的角度提出，“所谓社会资本是建立在社会或特定群体之中的成员之间的信任普及程度，这种信任也许根植于最小型、最基层的社会团体及我们熟悉的家庭里，也许存在于规模最大的国家里，或者其他居于两者之间的大大小小的群体中”[3](P6)。帕特南把社会资本定义为“社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络”[4](P1)。他认为，开放的、水平型网络结构能够促进普遍信任和互惠的形成与扩展，因而是全社会的重要资本，它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率。同时帕特南还指出，社会资本存量具有自我强化和积累的倾向，一次成功的合作就会建立起联系和信任，这些社会资本有利于未来在完成其他不相关的任务时进行合作。

从众多学者对社会资本的探讨和研究中可以发现，社会资本在构建社会信任关系，提高社会信任度，增进社会沟通从而加强有效合作方面有着重要意义。社区作为我国社会管理的基层组织，其自我管理、自我组织能力也可以通过社区的社会资本存量来体现。从这个意义上说，研究社会资本对社区管理的影响，对于提高社区治理绩效和促进社区发展进程有着重要的理论意义和现实价值。

首次在社会学界使用“社区”这一概念的是德国的社会学家滕尼斯，他在1887年出版的《社区与社会》一书中首先提出了“社区”这一概念。他所表述的社区不包含地域要素，指的是一种具有共同价值观的，由同质人口组成的，关系密切、习俗相同，并附有人情味的社会生活共同体。早期的美国芝加哥学派进一步发展了这一概念，认为社区是以一定地域界限为基础的社会共同体。“社区”一词在20世纪初传入我国。著名社会学家费孝通认为“社区是以认同的意愿、价值观念为基础的，血缘、邻里和朋友关系则是社区成员之间合作的主要纽带，对其成员行为的控制通常是依据传统、习惯或乡规民约”[5]。

从国内外学者的观点中可以看出，社区是一个依照地域进行社会生活的居民共同体，且每个成员都生活在一种相互依存的稳定关系中。社区管理，是指社区内部的各种组织整合社会资源、发现和解决社会问题、改善社区生活环境和提高社区生活质量的自我管理和行政管理的社会活动，其目的是为了塑造居民的社区归属感和共同体意识，满足居民物质、精神生活需要，推动社会全面进步。社区参与社会管理是当前重要的社会管理策略，并逐步发展成为解决社会问题和改良社会的重要手段。社区管理依赖于政府、社区组织和社区居民在信任、互惠和认同基础上的相互合作。依据社会资本理论，在成熟的社区管理中，成员具有普遍价值观和强烈的集体认同感和归属感，成员之间相互合作、信任，因而比较容易形成集体行动，实现自我组织、自我管理的状态。

可以说，社区社会资本是包括单位、社团等正式组织和非正式组织与群体在内的社区行动主体经由互动而建立在信任和互惠基础之上的社区关系网络，及其所蕴涵的历史文化、价值理念和行为规范等的一种资源性力量。社区管理要实现人的全面发展和社会的全面进步，关键就是建立多元主体之间的协调和参与网络，实现国家和公民社会的多边合作。这种网络建立起来的互惠和合作关系，需要有效的社会规范、共同的价值观加以维持，而信任、互惠、规范正是社会资本的核心内容和基本要素，这就使得我们发现社区管理的本质和社会资本的内涵之间有着天然的契合性，社区管理最终目标的实现需要丰富的社会资本作为基础。

二、我国城市社区管理体制的变迁

如何营造一种良好的社区管理氛围，使社区在社会管理中发挥应有的作用，是当前我国处于社会转型期必须解决的问题。城市社区建设是由十一届三中全会后中国的社会加速转型引起的，是对我国城市经济体制和政治体制改革后管理体制改革所做出的一种回应。我国市场经济体制的初步确立推动城市管理体制改革向纵深发展，人们从单位中解放出来，劳动就业、住房、社会保障等问题也随之凸显，人们对文明、安全、舒适、民主的居住环境有了更高的追求，社区在城市系统中的地位和功能变得越来越重要和不可缺少。然而，我国的社区管理也经历了较长的发展。

计划经济时期我国的城市管理体制是在户籍制为前提的“家国同构”的社会结构下所形成的，逐步建立起以单位制为主并辅之以街居制的管理体制。单位制的主体地位体现在其管理着单位人的生老病死一切事务，承担起主要的社会职能，具有政治、经济与社会三位一体的功能。“单位和职工之间是一种“单位既全面控制、又全面照料其职工，职工既全面服务、又全面依赖其单位的复杂的政治、经济和社会关系”[6](P308)。社区只有居住功能，社会成员的大部分需要通过所在单位得到解决，社区功能边缘化。但单位制在发挥历史作用的同时，也不可避免地产生了一系列问题。员工对单位的人身依附关系，单位对员工无所不包的社会责任，不可流动的封闭性。通过利益机制和组织强权机制保证了对社区成员和职工行为的控制和动员，职工被禁锢在单位的体制里，个体利益职能依靠国家配给来满足，公民的权利和义务演化为单位职工对组织的忠诚。国家和单位通过垄断单位成员的社会资源，并通过单位组织向职工和居民分配其必需的生活资料，形成了对单位成员的完全支配，居民形成强烈的依赖性人格。置身于庞大的行政网络中的居民只能将国家或政府视为唯一可求助的对象，从而在客观上形成对国家或政府的强烈依附关系。而居民的依赖性人格，是以单位人完全丧失自己对生活的自主选择权利为代价的，居民缺乏社会参与的积极性和主动性，民主建设也因此而失去必要的社会基础。

20世纪90年代以来，社区制被建构为一种替代单位制的城市基层社会管理体制。随着计划经济体制的解体，市场经济体制的建立和逐步完善，更重要的是国家权力在政治之外的领域有限退出，被剥离出来的大部分社会服务与社会管理的职能都转移到了街道办事处及其所属的社区。随着“政企分开”、“社企分开”的推进，城市管理的重心向社区转移，单位制逐渐消融，街居制由以往的边缘地位一跃成位新型城市基层社会管理的平台。社会成员的社会身份逐渐从“单位人”向“社区人”转变，社区接管起一部分原先由政府承担的职能，包括社区管理、社区建设、社区服务。今天社区已和政府、社会组织(企事业单位)一道，共同构成了城市的三大子系统，社区管理已成为城市现代化建设和构建和谐社会目标的重要组成部分。但在社会急剧转型时期，社区还面临着许多现实难题。

三、社区管理呼唤加快社会资本建设

党的十六届六中全会提出，加强社会管理，维护社会稳定，是构建社会主义和谐社会的必然要求，必须创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。因此，社区社会资本对于社会管理具有重要意义。

社会资本的建设是促进社区管理的理想路径，被认定为社会的一种“粘合剂”。由于我国城市社区发展普遍存在着社会资本存量匮乏的现象，如社区缺乏共同的价值观念和社区归属感，邻里关系淡漠、社区参与不足等问题，社区仅是一个居住概念而尚未形成社区成员与其他组织之间的互动网络。社会资本的缺失制约了社区的发展，因此社会资本在“质”与“量”两个方面的性质影响和决定了一个组织、一个地区、一个国家的成员之间的信任与合作状况。然而，社会关系网络并不完全是自然赋予的，它需要通过投资于团体关系的制度化的战略来加以构建。因此，社区管理必然要求社会资本的融入和增进。根据帕特南所述的信任-规范-网络三位复合体这一基础性概念，社区管理主要依赖以下社会资本。

首先，社区信任主要考察的是抽象信任。首先是指社区居民的信任心理倾向，即对于陌生人或一般大众的信任水平。其次是对社区成员的抽象信任度。此外，社区信任还要考察居民对社区组织如政府部门、居民委员会和业主委员会等组织的信任水平。社会信任在不同社会制度下有着不同的文化内涵，并形成各异的信任类型。韦伯很早就阐述了中国人的一个特性，即由传统儒家文化和血缘关系所联系起来的亲密情感基础，导致了对家人或有地缘关系的人有较高的信任感。从这个意义上来看，信任这一社会资本将人与人之间的交往和接触发展成密切稳定的情感资源，通过充分利用情感联系，人们从分散的利己主义者转变为有社会责任感和共同价值观的社区成员，这有利于促进社区管理效率，增强社会交流，形成和谐、互动、互信的局面。从国家角度看，高信任度的社会能够推进我国公民与政府、国家与社会的良性互动，加大公民自治和参与的热情，有助于合理配置社会资源，推动社会和谐发展。

其次，社区规范包括社区价值、社区认同和社区关怀。其中社区认同是社区成员产生规范的基础。“规范”作为社会资本的要素有利于保障社会稳定，提高社会资本的存量有利于构建稳定和谐的政治秩序和社会秩序。由于人与人之间的交往存在机会主义和利己主义，建立有效的社区规范能够降低交易成本，提供合理有序的行动框架，使组织成员关系正常化、有序化，为政治稳定与社会和谐奠定良好的社会基础，营造稳定的社会生活。

最后，社区网络主要包括社区参与、社区组织和社区关系。从国外社区发展的实践经验可以看出，发展社区网络的核心目的是:赋予公民在社会参与中的主体地位，承担政府下放的社会职能，使公民社会更具民主活力。社区管理需要充分实现自治，其基础和动力就是居民参与。帕特南指出，“公民参与网络培养了生机勃勃的普遍化互惠惯例;其次，公民参与网络也有利于协调和沟通，并且放大了其他个人值得信任的信息，因而也有利于解决集体行动的困境;最后，公民参与网络体现了过去协作的成功，后者是未来协作的文化摹本”[7](P1)。由此可见，“公民参与网络”社会资本最大意义就在于形成了一种“自发衍生的秩序”和妥协、宽容的公民精神，这种基于互惠、信任、参与的网络系统可以作用于人们的价值观念，增进社会公平和自由。

四、积累社会资本，提高社区管理能力

面对社会急剧转型的今天，后单位时期社会问题的社区化表现出了一系列制度缺陷，现行社区管理体制的行政化取向导致了社区成员的参与度不足，关系网络疏离，制度规范的建构滞后于社区发展的需求等问题。社区社会资本构成了社区发展的关键性因素，是城市社区内部的个人和组织在长期的内外互动中形成的，在互惠规则规范下的互利关系，是实现社区良性发展的前提条件。因此，增加城市社区的社会资本存量，提高社会资本的水平就成为社区发展的关键所在。

要培育好我国城市社区社会资本，可以从以下几个方面着手:

(一)激发居民公共精神。公共精神是指在由公民组成的共同体(civiccommunity)中 ，公民对共同体公共事务的积极参与，对共同体价值的认同和对公共规范、公共原则的维护。它包含了公民的参与、政治平等、团结、信任和宽容，以及社团活动情况这四项内容，这对于增加社会资本中的互信、互惠具有内在的一致性。公共精神的养成需要社区居民通过日常生活逐步获得，从“自利人”转化为“社会人”，在思维方式、行为方式等方面自觉体现公共精神，并形成共同的社区价值观，以实际行动积极参与公共事务的讨论中，投身公共活动，加强合作与交流，解决社区公共事务集体行动中的困境等。

(二)发挥社区传统文化。社区社会资本的培育需要尊重和保护传统文化、风俗和习惯。中国传统社会秩序依赖于人与人的关系来维持，协调这种关系主要依靠的是规范，即“伦理本位”。从历史经验中我们不难看出，传统的胡同、院落、街巷等生活单位是社会资本的制造基地，既为人们制造了归属感，也构建了约定俗成的规范机制。这一社会关系下的信用并不是对契约的重视，而是发生于对一种行为的规矩熟悉到不假思索的可靠性，是以自我为中心、推己及人的关系网络和规范。转型期的社会结构尽管发生了变化，但新社会结构尚未建立起有效的规范机制，原有社会结构下的传统文化习惯和规范仍然存在并继续发挥作用。因此在城市现代化的同时，应当充分重视社区传统文化的凝聚规范作用，在此基础上培育现代城市社区社会资本。

(三)引导第三部门参与社区建设。普特南认为，第三部门的成长促进了社会资本的形成与转化，是凝聚社会资本的纽带和发展社会资本的表征。充裕的社会资本会产生紧密联系的公民社会，而公民社会反过来也是共同体信念和规范价值观培育和发展的摇篮。第三部门是公民社会的组织化形式，反映了社会的自主性，有利于公民的参与和自治。公民社会组织广泛参与到发展项目中，可以极大地弥补国家能力的不足并促进以官民合作为特征的治理和善治。公民通过参与各种志愿性社团组织所形成的互惠、信任、合作等规范，正是维系民主和促进发展都不可或缺的社会资本。第三部门作为社会资本的重要载体，在发动民间力量，动员物质与人力资源投入社会等方面起到了不可替代的促进作用。因此，政府应该积极引导第三部门参与到社会管理中，形成公民参与网络，整合社会资源，从而促进社区管理的良性互动。

[1]包亚明．文化资本与社会炼金术——布尔迪厄访谈录[M]．上海:上海人民出版社，1997．

[2][美]詹姆斯·D·科尔曼．社会理论的基础[M]．邓方译．北京:社会科学文献出版社，1999．

[3][美]弗朗西斯·福山．信任——社会道德和繁荣的创造[J]．李婉蓉译．呼和浩特:远方出版社，1998．

[4]帕特南．独自打保龄球:美国社区的衰落与复兴[M]．北京:北京大学出版社，2011．

[5]费孝通．当前城市社区建设一些思考[J]．社区，2005，(7)．

[6]朱光磊．当代中国政府过程[M]．天津:天津人民出版社，2002．

[7][美]罗伯特·D·普特南．使民主运转起来[M]．南昌:江西人民出版社，2001．