均等化取向下基本公共服务问责机制的四维创新

曾保根

(韶关学院 政治与公共事务管理学院，广东 韶关 512005)

自党的十六届六中全会提出“基本公共服务均等化”目标以来，党和国家对基本公共服务职能越来越重视，在该领域的资金投入也越来越多。但是，目前我国尚未出台用以规范和调整基本公共服务均等化的专项法律法规，因而并未在基本公共服务领域启动刚性问责机制，基本公共服务供给过程整体上处于一种软约束状态。有学者指出:“对官员缺乏刚性问责的严重后果是，不但对官员无法形成威慑力，而且还容易放纵官员滥权的侥幸心理，造成对政府执行力和公信力的极大破坏。”[1]虽然党和政府在一定范围和一定限度内对基本公共服务领域展开过服务问责。但是，这种问责模式不太成熟，凸显“问责主体单一、问责对象模糊、问责内容狭隘、问责程序失范”等现实困境，导致问责效力差强人意。随着依法治国和依法行政理念逐渐深入人心和基本公共服务制度建设的逐步完善，党和国家必定对基本公共服务过程开展行之有效的绩效考核评估，并在此基础之上对基本公共服务的供给质量、供给数量以及供给效率实施刚性问责，这是众望所归的发展趋势。其中，如何恰当且妥善地理顺“谁来问责、向谁问责、问什么责、如何问责”等四重具有内在逻辑联系的理论命题，是当前我国构建基本公共服务问责机制的前提。

一、谁来问责:合理建构问责主体

学术界习惯于将党政部门对系统内部的党员干部或行政干部所进行的问责方式称为“同体问责”;而将权力机关、司法机关、民主党派、新闻媒体以及社会舆论等问责主体采取的问责方式称作“异体问责”。在基本公共服务领域，我国主要由党政系统的问责机关对问责对象实施服务问责，是一种典型的“同体问责”形式。长期以来，“同体问责”是政府履行公共服务职能的重要保障。然而，从民主法治视角来看，仅有“同体问责”还远远不够，要使政府服务部门及其工作人员在法定义务和责任的轨道上健康持续运行下去，除了要强化内部问责机制之外，更应该重视外部问责机制。贯彻落实基本公共服务的问责制度，除了要切实发挥“同体问责”的正面功效，还必须高度重视“异体问责”的积极作用，真正构建“同体问责”与“异体问责”相结合的多元化问责主体体系，力争形成一种问责合力。

1．强化基本公共服务“同体问责”的功能。

目前我国主要有两类“同体问责”主体:一类是行政系统内部建立的问责主体，主要有行政监察部门、上级行政主管部门、审计和财政等行政职能部门;另一类是党的各级纪律检查委员会和组织人事部门。整体看来，目前我国“同体问责”主体的组成结构比较合理，机构设置也较为齐全。但是，党委和行政系统两套问责主体之间并没有形成很好的问责合力，问责力度和问责深度并不喜人，问责过程未能达到最佳功效。从深层次原因来看，问责不力主要缘于党政问责主体之间尚未对基本公共服务的问责权责进行科学划分，导致问责职责类似，问责职权雷同，问责机构重叠。有学者指出，在整个行政问责流程中存在四类最基本的问责职权:“其一是问责事由的发现权;其二是问责事由的调查、核实权;其三是提出对问责对象的处分、处罚的建议权;其四是对问责对象处分、处罚的最终决定权。”[2]党政问责主体只有在问责过程中合理妥善地理顺上述四种权力，明确界定不同问责机构各自所拥有的职权以及所担负的责任义务，方能有条不紊地开展问责事宜。而在问责实践过程中，由于我国采取“党管干部”的组织原则，以上四种问责权力比较明显地集中在党的纪委和组织人事部门，党政系统之间的问责权责并没有得到很好的理顺。

为了预防问责权力过分集中的现象，充分发挥党委和政府两套主体的问责合力，我国应该对基本公共服务的上述四种问责权力在党政系统之间进行适度分权。具体思路如下:第一，“发现问责事由权”可以同时授予党委和政府部门的信访部门，或者授予党政机关内设的投诉举报受理部门，让这些部门充分发挥“下情上传”、“体察民情”的功能，切实打造一条有序的、畅通的信访渠道。当然，组织人事部门和纪检监察部门在一定程度上也应该享有“发现问责事由权”，特别要参与那些重大公共服务要案、弊案的案件受理过程。通过适度分散基本公共服务问责事由的受理权和发现权，可以有效防止单一问责主体有意制造或故意掩盖问责事由。第二，将基本公共服务问责事由的“调查权和核实权”交由组织人事部门或纪检监察部门。并且，在调查和核实问责事由的性质、原因、后果等过程中，应该尽可能公开透明，尽可能得出翔实全面的调查结论。第三，基本公共服务的“问责建议权”原则上由组织人事部门或纪检监察部门提出。但是，调查和核实部门在将“问责建议”提交给问责裁决机关之前，最好增加一个听取环节，倾听一下第三方(比如人大或人大代表)的意见，尽可能向问责裁决机关提供多种可能的备选方案，以便让裁决机关充分行使裁量权，力求作出客观公正的问责裁决结果。第四，将基本公共服务的“问责裁决权”交由问责裁决机关。为了提升问责裁决机关的民主化程度，实现对政府部门及其领导人进行服务问责，裁决机关应该尽可能杜绝“一把手”单独拍板或利用“领导班子”等少数人投票的方式实施裁决，而应该尽可能采取“少数服从多数”的民主集中制原则。

2．加强基本公共服务“异体问责”的地位。

客观说来，当前我国基本公共服务领域的问责方式更多地停留于党政系统内部推行的“自上而下”问责模式，立法机关、司法机关、政治组织、社会团体以及广大民众参与服务问责的广度与深度显然不够，问责主体明显陷入了单一化境地。事实上，相对于“同体问责”而言，“异体问责”更加具有民主性与合法性特征，更符合民主法治社会的治理理念。从法律地位视角来看，最重要的“异体问责”主体当属立法机关和司法机关。人民主权理论告诫我们，人民是国家的真正主人，人民将管理国家事务和社会事务的权利通过代议制原则委托于立法机关，立法机关在我国居于最高权力机关，拥有最高立法权、最高决定权、最高监督权以及最高任免权，等等，立法机关应该是实施基本公共服务问责的法定机关之一。另外，司法机关可以对基本公共服务供给过程中的政府服务部门及其服务人员是否存在违法违规行为实施监管，司法机关也应该成为基本公共服务问责的合法主体之一。在我国现实政治运行过程中，对服务机关及其领导干部实施问责的主体主要是党的组织人事部门以及纪检监察部门，其次是行政系统的问责部门。立法机关以及司法机关虽然名义上享有问责权力，但在实践中却鲜施问责之职。

除了立法机关与司法机关之外，政协委员、各类社团组织、公民、新闻媒体等“异体问责”主体也应该参与基本公共服务的问责过程。社团组织、公民、新闻媒体以及各类组织成员经常与民众打交道，对民众的服务需求意愿比较熟悉;同时，对政府部门及其工作人员提供的基本公共服务情况也比较了解。从基本公共服务需求表达机制的视角来看，他们应该是基本公共服务问责过程中最具说服力的“异体问责”主体。世界银行专家组也认为:“近年来，越来越多的研究者和实际工作者将公民参与作为解决发展中国家存在的政府危机和公共服务危机问题的办法。”[3](P3)世界银行还认为:“环顾世界，我们发现公民、经常是地方的公民正在被动员起来，要求政府提供更好的服务、进行有效的开支和遵守承诺。”[4]

二、向谁问责:清晰界定问责对象

“向谁问责”是进行基本公共服务问责的重点和焦点。能否对应该承担服务责任的政府部门及其工作人员进行问责，则是基本公共服务问责机制的难点。从近几年国家在食品安全领域实施的问责结果来看，主要存在以下四种问责倾向:第一，一般只问政府职能部门领导人的责任而很少问当地政府主要领导人的责任;第二，一般只问政府职能分管领导人的责任而很少问当地政府主要领导人的责任;第三，一般只问政府副职领导人的责任而很少问当地政府正职领导人的责任;第四，一般只问政府主要领导人的责任而很少问当地党委领导人的责任。可见，我国在问责对象的组成结构上不仅比较模糊，而且不够合理。基本公共服务问责经常问了一些无关紧要的官员的责任，导致被问责干部与问责事由之间缺乏必然的逻辑关系。这种问责方式和问责结果不仅起不到惩戒问题官员的威慑作用，还损害了广大民众对党和国家的信任程度，容易导致党和政府陷入合法性危机。南开大学齐善鸿教授认为:“由于我国官员问责大都指向基层、底层的下级官员，导致出了问题之后，没有人会主动辞职，而出问题的官员也确信上级会保护自己，导致问责达不到真正的效果。为了应付舆论和更高层的政府，承担问责责任的机关，通常会抛出一些最底层的官员。这样不合理的责任承担机制，生成了官场不负责任的文化。”[1]

在问责对象的结构体系中，一般会涉及到三类不同的关系:一是党委领导人与政府领导人之间的关系;二是上级政府领导人与下级政府领导人之间的关系;三是政府正职领导与副职领导之间的关系。第一对关系牵涉到基本公共服务问责该向党政机关的领导人问责还是仅仅只对政府主要领导人进行问责的问题。目前我国基本公共服务问责实践证明，党和国家一般只针对行政系统的相关领导官员实施行政问责，问责对象基本上不牵涉到党委系统的党员领导干部。这种问责对象不太合理。根据我国党政制度的运作模式，各级地方党委是各级地方政府领导人的推荐组织、任免组织以及干部管理组织;而且每个政府部门都设立了相应的党组班子，党组是政府部门人事任免和人事管理的核心组织。既然党委和党组是本级政府领导人以及本级政府职能部门领导人的任免者和管理者，那么，各级党委和党组的领导干部也应该对所任用的领导干部承担连带责任，也应该被问责，至少应该被追究“任人不善”的责任。除此之外，党委或党组在某一地区或某一单位是制定基本公共服务政策、方针、路线的主要决策者，如果它们作出了不合理、甚至不合法的公共服务政策的话，它们也应该被追究相应责任。仅仅对政府部门的领导官员实施行政问责是不恰当的。中央党校的王贵秀教授曾经提出疑问:“明明书记的权力更大，为何引咎辞职的是行政领导?”[5]

第二对关系牵涉到基本公共服务问责应该问到哪一级的问题。从目前我国已有问责事件来看，有的事件只问一级，有的连问两级，有的甚至实行三级问责。到底问到哪一级，往往与被问责事件的严重程度以及民众的关注程度存在直接联系，影响越大、民众越关注的事件，往往被问责的层级越多;反之，被问责的层级相对较少。诚然，这种问责原则具有一定的合理性;但是，这并不能成为服务问责的法理依据。笔者认为，问责主体应该主要按照“权责对等”原则，对参与某项基本公共服务决策、指挥和监管等过程的党政官员都应该实施问责，而绝不能简单地以官员身处哪一层级为问责依据，这样才能够兑现对需要被问责的领导官员进行问责。

第三对关系牵涉到该向政府正职领导人问责还是该向政府副职领导人问责的问题。从目前问责实践来看，我国主要采取对事故发生地的政府副职领导人进行问责，而很少直接问责到当地政府正职领导人。这种问责对象也不太合理。我国采取“行政首长负责制”的领导制度，政府正职是该单位的第一负责人，而分管副职只是协助或辅助正职工作。对分管副职的领导人实施问责无可厚非，但是，正职领导人对自己的副职肩负监督和管理职能，政府正职有责任和义务经常了解和关注副职所分管工作的具体进展情况。所以，不仅应该对副职进行问责，也应该对正职进行连带问责，这才更加符合行政首长负责制的精髓。学者陈兴至指出:应一改过去“罚不责众”的传统思维模式，除发表相反意见的人之外，其余成员都应当被问责，作为“一把手”没能把好舵，更负有不可推卸的责任，故问责应以正职为主，只问责副职而不问责正职或少问责正职的倾向是与宪法的规定相矛盾的，是不公平的。

三、问什么责:明确规范问责内容

“问什么责”是基本公共服务问责机制必须解决的难题之一，是问责力度以及问责深度的主要表现形式。一般而言，被问责的党政部门及其领导官员应该承担以下四个层面的责任:一是承担道义责任，亦即政府(部门)及其领导人应该向事件的受害者和广大公众负责;二是承担政治责任，亦即政府(部门)及其领导人应该向党委和政府负责;三是承担民主责任，亦即政府(部门)及其领导人应该向选举自己的广大选民负责;四是承担法律责任，亦即政府(部门)及其领导人应该向相关的法律法规负责，如果在基本公共服务供给过程中存在违法违规行为，就应该被追究法律责任。从问责深度和惩戒效力的角度来看，四种责任由低至高依此递升，惩戒效果也明显加强。

当前党和国家实施的基本公共服务问责内容仅限于政治问责，而道义问责、民主问责以及法律问责等内容，暂时未纳入行政问责的范围，这导致基本公共服务的问责内容陷入了狭隘性。鉴于问责内容的狭隘性，党政系统的问责主体主要依据《中国共产党纪律处分条例》以及《公务员法》的相关条文对问责对象进行处理。其中，《中国共产党纪律处分条例》第十条规定，对被问责官员的纪律处分形式主要有“警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍”等五大类。《公务员法》第五十六条规定，对被问责官员的行政处分主要有“警告、记过、记大过、降级、撤职、开除”等六大类。客观地说，无论是党的《纪律处分条例》，还是《公务员法》的行政处分形式，都与道义责任、政治责任、民主责任以及法律责任等四大问责内容不甚匹配，凸显“以偏概全”的境地，导致问责效力陷入了合法性危机。

仅仅实施政治问责，对于被问责的政府官员来说，属于一种成本非常低廉的惩戒方式。从成本交易理论来看，要使基本公共服务问责机制真正落到实处，要使问责制度真正发挥惩戒威力，就应该使被问责官员所承担的问责代价和问责成本远远高于其预期成本或代价。在政治问责过程中，“官官相护”以及“大事化小，小事化无”的官场潜规则往往容易导致有关责任官员被减轻责任程度甚至逃脱事故责任。若要在基本公共服务领域践行问责制度，除了进行必要的政治问责，还应该将问责内容拓宽到道义问责、民主问责、法律问责。李成言教授认为:“从某种意义上来说，道义责任是官员的第一责任。对官员问责需要从道义责任开始，现行问责制主要限于违反法律和党纪政纪的问责，缺乏对权力运行者政治和道义问责。这需要有关部门不断提高对官员的约束力，转变问责方式，深化问责对象，扩展问责范围和领域。”[1]总之，只有适当设置有差别、有层次的基本公共服务问责内容，才能对不同的公共服务事件实施不同效力的行政问责，才能真正起到行政问责的威慑效应，以杜绝“异事同责”或“同事异责”的不合理现象。

四、如何问责:建立健全问责程序

虽然我国已经出台了一些有关行政问责的法规规章，其中也部分涵盖基本公共服务问责程序的相关规定。但整体看来，行政问责过程仍然带有比较浓厚的人治色彩，行政问责过程的随意性颇大。具体表现为:其一，行政问责是否启动在很大程度上取决于上级主要领导的重视以及中央的鼓励或推行;其二，不同地区、不同时期的行政问责依据，差异性很大;其三，行政问责过程中，一些关键环节(如过错认定、被问责者的申诉)经常采取简单化的非程序处理方式。毛寿龙教授也认为，是否需要问责，问责力度如何，哪些官员承担什么样的责任，等等，都是由各级行政领导来定夺。领导一旦高度重视了，问责流程得以顺利推动，其问责力度也相对较大。如果领导一旦有其他考量，问责就会退让成次要工作，问责力度也随之减弱，有时候甚至石沉大海、杳无信息。由此可见，如果基本公共服务问责程序缺乏制度化规范的话，问责实践往往会陷入不稳定状态。因此，要使基本公共服务问责制度能够顺利推行下去，必须严格规范问责程序。

1．严格规范基本公共服务问责的启动程序。

长期以来，我国基本公共服务问责的启动程序属于典型的“领导启动模式”，也就是说，主要由单位领导决定该不该将某事件纳入问责范围。从表象来看，有些事件确实由同级组织人事部门或纪检监察部门启动问责，而并不是由主要领导亲自启动的。但事实上，大部分问责主体仍然是秉承上级或本级领导的个人意志而启动问责的，这仍然属于“领导启动模式”的翻版。虽然这种问责程序的启动模式曾经起到了积极意义，但是它存在两个致命弱点:一是该问责程序启动模式缺乏稳定性，难以持久下去;二是该问责程序启动模式容易沦为领导人打击报复、排除异己的工具。如果领导一旦对某一事件作出了行政问责的明确批示，那么，纪检监察部门或组织人事部门接下来所作出的问责调查以及问责建议已经没有太多的实质意义。所以，要在基本公共服务领域推行问责制度，最为关键的是要严格规范服务问责的启动程序，建立健全多样化的问责促发启动机制，逐步形成“在没有上级或本级领导个人意志的驱动下”也能自行运行的程序启动模式。

借鉴国际经验，结合本国国情，以下几种问责启动形式有助于推动基本公共服务问责的启动程序朝着良性方向发展。第一，合理设定基本公共服务问责的若干责任“高压线”。一旦政府部门及其工作人员触犯了这些“高压线”，相关问责机构就应该立即启动问责程序。比如，如果政府部门一旦没有完成上级部门下达的各项基本公共服务指标，如果政府部门没有兑现相应的服务承诺，问责机构就应该对他们启动问责程序。第二，通过服务对象的投诉、申诉、举报等方式启动问责程序。比如浙江省于2005年1月专门出台《省级机关国家公务员(机关工作人员)绩效考核实施办法》，《办法》规定:公务员“一年被群众投诉三次就要降职，连续两年被投诉三次将被辞退”[6]。要真正实现这种程序启动模式的话，相关问责主体首先应该建立健全信访、申诉、投诉、举报等各种民意信息反馈渠道，使公民有非常顺畅的渠道对政府部门及其工作人员提供的基本公共服务作出判断，并能够及时畅通地向问责主体表达和反馈各种意见。如果某地区存在一定数量的公民举报、投诉或控告同一政府部门或工作人员的话，问责主体就应该立即启动服务问责程序。

2．坚持基本公共服务问责结果的公开程序。

基本公共服务的问责结果是问责主体对服务问责的最终裁决，是直接影响问责主体、问责对象以及服务对象的最具威慑力的决定。按照《政府信息公开条例》的有关规定以及国家相关法律赋予公民的知情权、参与权、表达权、监督权的精神，基本公共服务问责部门应该将问责结果及时地向社会和公民公布，力争实现问责结果程序的公开透明。问责结果公开透明化可以促使社会与民众监督服务问责主体所作出的问责结果是否合理合法，可以成为社会和民众监督被问责官员复出的依据。就当前我国行政问责过程而言，总体上属于保密性很强的封闭系统，有些事发案件甚至带有很强的“暗箱操作”痕迹。如果对问责结果进行封锁的话，那很有可能导致广大民众丧失对问责结果的知情权，从而无法让民众在问责过程中行使其参与权、表达权与监督权。这种行为显然与民主法治国家的治国理念和行政理念背道而驰。世界著名经济学家斯蒂格利茨(Stiglitz)曾经指出:“信息保密培育了滋养特殊利益集团的肥沃土壤;增加了管理租金，加大了交易成本;使民主过程中的公众参与大打折扣;使得媒体舆论无法形成对政府滥用职权的监督制衡机制。政府官员怕承担责任，转而寻求自我保护，信息就更不敢公开。”[7]总之，要使行政问责不流于形式，就应该建立问责结果的程序公开制度，及时地、定期地将问责事件进行公开。公开的目的就是要让社会对责问内容的合理合法性进行广泛监督。除此之外，还可以对被问责官员未来政治复出的合理合法性实施监督。只有实施问责结果的程序公开，才能较好地发挥社会与民众的民主监督功能。

由于我国在基本公共服务领域并未构建相应的问责机制，遇到有关基本公共服务重大事件，更多地沿用行政问责制度来追究相关领导人的责任归属，导致基本公共服务的问责主体、问责对象、问责内容以及问责程序等在一定程度上陷入了操作困境。唯有合理构建问责主体、清晰界定问责对象、明确规范问责内容以及建立健全问责程序，从而形成一种刚性的、持续的问责机制，方能有助于各级政府推进基本公共服务均等化。

[1]李松．官员“刚性问责”之失[J]．瞭望，2009，(10):58-59．

[2]高国舫．完善行政问责制度的对策研究[J]．长白学刊，2011，(6):50-55．

[3]世界银行专家组．公共部门的社会问责:理论探讨与模式分析[M]．宋涛译校．北京:中国人民大学出版社，2009．

[4]WordBank．FromshoutingtoCounting:ANewFrontier inSocialDevelopment．Washington，D．C．:TheWordBank，2004．2．

[5]转引自郭光东．“问责风暴”背后的制度四问[N]．南方周末，2004-07-08．

[6]李刚殷．浙江出台《省级机关国家公务员(机关工作人员)绩效考核实施办法》[EB/OL]．http://www．Chinacourt．org/html/article/200501/25/147899．shtml．

[7][美]斯蒂格利茨．自由、知情权和公共话语——透明化在公共生活中的作用[J]．环球法律评论，2002，(3):263-373．