浅谈加强上海地下管线跟踪测量管理的重要性

石春花

（1.上海市测绘院，上海 200063）

1 城市公共安全的重要性

城市公共安全是指城市中人员、财产、城市生命线和其他重要系统的安全需求和安全需求满足。而构成人员、财产、城市生命线安全威胁的主要因素是灾害和危机。频度和强度不断上升的自然灾害威胁着城市的公共安全，而城市规模的不断扩大导致城市人口和财产密集，使得各类事故的直接损失上升，也使得城市的管理难度加大，责任加重。此外，城市的重要性也为敌对势力和恐怖分子所利用，成为破坏和攻击的目标。城市公共安全已经成为国家安全战略的重要组成部分。

上海11.15特大火灾是一起典型的城市公共安全事故。它对人民生命财产造成了严重伤害，损失巨大，教训也极为惨痛，为永远铭记这次事故的惨痛教训，上海市委、市政府将11月15日设为“上海城市公共安全日”，以此来警醒各方重视城市公共安全。一场大火，暴露出特大型城市管理中存在的诸多问题。城市作为人口和各种要素高度集聚之地，也是风险高度聚集区，任何一次小小的疏忽，都有可能引发连锁反应，直至酿成重大生命财产损失。

2 地下管线对城市公共安全的影响

地下管线包括给水、排水、燃气、电力、电信、信息、特种管等公共管线以及热力、气体、油料、化工物料等特种管线，是城市基础设施的重要组成部分。地下管线测绘成果是城市建设和管理的重要信息。上海是个特大型城市，其悠久的城市发展历史，注定了其地下空间尤其是地下管线非同寻常。在上海老城区，尤其是解放前的租界区域地下，既有100多a前外国人埋设的老龄管道，又有解放后铺设的中龄管道，更有近20 a老城区改造中增设的新管线，新老管线纵横交错，上下叠加。由于大多数管线没有按照跟测要求实施，因此管线位置信息不准确，还有许多管道信息不全。所以在这些地方进行施工开挖，稍有不慎就会挖断管线，造成事故。这些事件严重威胁到公众安全，损害了百姓利益，甚至威胁到人的生命，足已构成城市公共安全问题，影响到城市建设的有序进行和人民生活的和谐稳定。如果简单地将这些问题归咎于“施工单位不负责任，野蛮施工”，对施工单位罚一点款了之，是治标不治本的管理方式。相关部门要追根溯源，查找隐患，健全制度，强化监督管理，才能标本兼治。

3 上海地下管线跟踪测量的现状

上海市政府早在2001年11月就下发了《上海市管线工程规划管理办法》，规定对开工的地下管线工程应采用跟踪测量办法，并在工程覆土前编制地下管线竣工图。但直至2011年管线跟踪测量工作开展并不理想，管线跟综测量的履约率较低。

从2007～2011年管线报检情况来看，全市有管线测绘资质单位47家，前来市测绘管理办公室申报登记、接受监督检验的单位大约19家，占40%。平均每年接受监督检验的管线约1 500～2 000 km，占实际施工建设管线长度的30%～40%（据不完全统计，在世博会前几年中，上海市每年开工建设的项目约有上千个，管线长度约5 000 km），约有60～70%的新铺设管线没有纳入跟踪测量管理范围。这些管线三维坐标不完整、不正确，管线测绘成果不经过质量检验，不组织竣工验收，管线数据没有纳入统一、标准的基础地理数据库。造成这一局面的原因为：

1）建设单位对管线跟踪测量工作认识上有偏差，重视度不够。建设单位将管线跟测合同视为办理规划许可证的“通行证”，在与测绘单位签好合同取得规划许可证后，对管线是否真正实施跟测，是否需要跟测等关注度与重视度不够。有的在管线覆土后才通知跟测单位，造成管线跟测单位无法实施实时跟测；有的建设单位无视跟测规定，在取得许可证后单方面取消与管线测绘单位的合同，造成测绘单位无法履行跟测合同；更有建设单位凭着重大市政项目或有较硬的后台背景，不按规定走流程，在管线埋设好后才到有关管理部门补办相关手续。

2）政府主管部门对管线建设单位不履行管线跟测行为管理不严，控制不力。目前行政主管部门对管线建设单位的行为在制度和监督上都存在控制不够的问题。制度上有盲点，监管上有空白，造成不履行跟测的施工单位照样能取得执照，能通过竣工验收，能符合程序。

3）测绘单位不按技术规定严格实施地下管线跟综测量。管线跟测工作周期长、成本高，而市场跟测合同金额较低。为了降低成本，获取利润，有的测绘单位等管线工程完成后实施竣工测量，管线位置数据质量不能满足跟测要求。

4）管线跟测流程不畅通。流程中诸多环节缺失，缺少有效监管。规划管理部门对管线的灰线验收缺失，管线规划竣工验收缺失，档案馆管线数据应汇交市测管办缺失，管线施工时通知市质检站现场外检绝大多数做不到。

其根本原因在于规划、建设（施工）、测量、报检、竣工验收、成果等管理上控制不严，没有严格的制度规定有效控制和制约建设方（施工方）、测绘单位的行为。严格管理成本大，有困难，存在多头管理，制度实施与操作时存在一定困难，需要管理部门之间互相协调，共同努力才能确保管理到位，管理有成效。

4 加强地下管线跟踪测量管理的重要性

鉴于地下管线管理现状，上海的地下管线管理工作处于严重的旧账没有还清，新账却不断积压这样一个尴尬境地。长期下去，上海城市地下管线的信息将越欠越多，必将成为日后城市管理上的严重隐患，成为影响公共安全的地雷。

一方面城市管线的普查需要大量的人力物力和财力，另一方面，受城市繁忙交通等方面的影响，管线普查工作比较困难，效率低下。受现有技术、设备和方法的限制，普查中获得管线位置信息数据不够精确和翔实，有些管线甚至无法测到。由于地下管线在工程施工结束后存在极大的隐蔽性，所以及时获取管线特征点及其附属物的三维坐标，必须在地下管线施工时实施跟踪测量。地下管线跟踪测量是实现市政府“新帐不欠”的目标，解决及时准确获取管线信息，保证管线数据现势性最切实有效的办法。因此对新铺设的管线实施实时跟踪测量，才能确保数据采集正确，确保数据库信息完备。

5 切实加强管线跟踪测量管理工作

为认真吸取教训，加强城市地下管线保护工作，保障城市地下管线安全运行，建设部下发了《关于进一步加强城市地下管线保护工作的通知》（建质[2010]126号），通知要求：①充分认识地下管线保护工作的重要意义；②切实加强地下管线规划、建设和管理；③严格落实工程建设各方主体相关责任；④提高地下管线安全应急救援能力；⑤加强监督检查和相关服务工作。由于管线建设和管理工作涉及众多部门和单位，必须加强法制建设和制度建设，解决管线管理体制问题，才能建立有效的、完备的动态更新机制，解决城市地下管线信息化工作，满足城市化进程发展的需要。

本着“新账不欠，旧账逐步还清”的工作要求，上海目前对已经铺设的老管线，以区和重点区域为单位，推进地下管线普查工作和维护机制。对计划铺设的新管线，加强源头管理，在建设过程中抓住管线跟踪测量这个牛鼻子，获取第一手正确可靠的资料和信息。切实加强源头管理的重点，首先是对建设（施工）单位的控制，这是落实地下管线跟踪测量制度的关键，因为建设单位是甲方，负责项目的全过程，掌控着地下管线跟踪测量的主动权，必须对其行为进行规范要求，严格控制，常态监督。

2011年11月由上海市规划和国土资源管理局制定，上海市市政府办公厅转发的《上海市地下管线建设工程规划核查管理的试行规定》正式出台，该规定对管线建设单位实施地下管线跟踪测量进行了责任明确，同时明确了管理部门的监管职责。规划管理部门从核发地下管线《建设工程规划许可证》、备案地下管线跟踪测量合同、竣工规划验收、档案移交等环节对管线跟踪测量及相应成果资料进行控制。从源头上加强地下管线跟踪测量监管工作，确保其按规定有效实施。

与此同时，由上海市测绘管理办公室制定的《上海市地下管线跟踪测量管理办法》出台。这个办法从地下管线跟踪测量项目登记、报检通知、成果送检、质量监管和诚信建设等方面对负责管线跟踪测量的测绘单位和测绘主管部门提出了具体要求和制约措施。管线跟踪测量的成果质量最终取决于测绘单位，因此加强对管线测绘单位的质量监督与管理势在必行，包括对测绘资质的管理，对管线跟踪测绘过程的监督和对测绘成果的质量检查和验收。

2011～2013年，上海市测绘管理办公室连续3 a开展地下管线跟踪测量专项检查和整治工作，随着《上海市地下管线建设工程规划核查管理的试行规定》和《上海市地下管线跟踪测量管理办法》的认真贯彻实施，上海的地下管线跟踪测量正在逐步趋于规范，整治的效果也越来越明显。

由于城市地下管线管理涉及诸多环节和管理部门，靠一阵子和一个部门的监管不能持久，城市建设和管理的各委办局之间必须建立联动、合作、共享、齐抓共管的长效机制。

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