从共和走向民主:美国选举人团制度的历史变迁

李 智

(河海大学 公共管理学院，南京 210098)

2012年美国总统大选已拉开帷幕，选择美国总统的中介机构——选举人团也再次登场。尽管选举人团一直以来饱受批评，但选举人团制度却能屹立不倒。因此，有必要把选举人团制度放在历史发展的框架下进行分析，探究当初设置选举人的目的是什么，其在实际政治生活中起过怎样的作用，经历过怎样的变迁，以及未来的前途会怎样。

一、选举人团制度背后的共和理念

1787年美国制宪者们聚集在费城制定了美国宪法。此宪法第2 条第一款对选举总统的程序进行了规定:行政权力赋予美利坚合众国总统。总统任期四年，总统和具有同样任期的副总统，应照下列手续选举:每州应依照该州州议会所规定之手续，指定选举人若干名，其人数应与该州在国会之参议员及众议员之总数相等。汉密尔顿对这一设计颇为得意，他说:“此种任命认识，即使未臻完善，至少也是极为美好的。此种方式具备人们所希望具备的一切好处，并使之达到卓越的程度”。［1］346美国当初之所以设计选举人团这么独特的制度来选择最高行政长官，与美国的立国政治理念有很大的关系。众多制宪代表们希望美国成为一个共和国。而按照西塞罗的经典界定，一个政治体系若在“公法”和“公益”的基础上聚合民众，并将国家当做一项“人民之事业”来实施治理，便可称为共和国。［2］其核心要义是权力共享、多元共治及分权制衡。选举人团制度非常典型地体现了这些理念。

选择最高行政长官要实现权力共享和多元共治，意味着社会各种力量皆要参与此过程。因此，让民众直接选举总统是当时大多数制宪代表不能接受的方案。一方面，制宪代表们认为让分散在全国各地的选民选择他们根本不了解的候选人，一定程度上可谓是强人所难。制宪代表梅森就论述过:“将一个适合担任行政首脑的选择权交给人民，犹如将确认颜色的任务交给一个盲人那样是不合常理的。”［3］30当普通公民纷纷涌入政治竞技场，不经任何过滤而亲自行使政治决策权时，就会陷入长时期的争吵或者被他人愚弄。另一方面，精英群体在总统产生过程中未发挥其应有作用，并不符合共和理念。对于民主政体与共和政体的区别，麦迪逊认为:“在民主政体下，人民会集合在一起，亲自管理政府;在共和政体下，他们通过代表和代理人组织和管理政府。所以，民主政体将限于一个小小的地区，共和政体能扩展到一个大的地区。”［1］66总而言之，总统的产生应该是民众与精英共同努力的结果。杰伊在《联邦党人文集》第64 篇中对政治精英的作用进行了肯定:“由于选举总统的精选机构……一般将由最为开明可敬的公民组成，因此可以有理由设想，他们只会物色并选出德才最为出众、人民可予信赖的人。”［1］327而代表们估计这些“最为开明可敬的公民”在多数州将会由人民推选产生。

权力共享与多元共治既体现在民众与精英的共同参与，也要求各州在选举总统人时发挥其作用。按照宪法规定，选举人团由来自各州的选举人所组成。由各州组成选举人团一定程度上参照了古罗马共和时期的百人团议事会的设计。在百人团议事会制度中，罗马的成年男性公民按照财富等级被分为不同的百人队，每百人队只有一张投票权。在选举人制度下，各州相当于百人团，但每州不是一票，而是按照各州在国会人数多少来进行分配而已。

此外，选举人团制度一定程度上还体现了共和理念中分权制衡的思想。在横向上，按照共和理念，其他国家机构自然不能控制总统的选举。《联邦党人文集》第47 篇就提过:“当立法和行政权力集中在同一个人或机构时，自由便不复存在了，因为人们会害怕这个国王或议会制定暴虐的法律，并以暴虐的方式对他们行使这些法律。此外，如果司法权同立法权合而为一，公民的生命和自由将会遭到专断的统治，因为法官就是立法者。”［1］248因此，总统的产生不能由立法机关或司法机关所掌控，只能由单独的机构选举人团来选举产生。

在纵向上，选举人团制度还体现了联邦与州之间的分权制衡。美国宪法规定，各州选举人由各州议会规定的方式产生，联邦并不插手。麦迪逊在《联邦党人文集》第45 篇对各州议会的决定作用作了如下描述:“如果没有各州议会的参与，就根本不能选出合众国总统。它们在一切情况下必须担负起任命总统的主要责任，在大多数场合下也许是由他们自行决定这种任命。”［1］237为保障各州选举人能充分行使选择权，宪法还规定选举人在各州首府分别投票。之所以要分别投票，正如当时一名制宪代表所说:“让选举人在各自州内投票，密谋、腐败可以得到有效的限制，自由纯洁的总统选举可以得到保证。”①Rufus King in 1824.See Annals of Congress，18th Cong.，1st sess.，1:355。为防止各州选举人过于强调本州利益，在选举总统与副总统时完全选择他们本州的人(favorite sons)，美国宪法又规定选举人所投的两张票中至少要有一票投给他们州外的一位候选人。可以说，选举人团制度的具体设计体现了美国制宪代表们的立体分权制衡理念，反映了制宪者们在一个大国建立共和制度的追求。

二、政治力量博弈与妥协的结果

选举人团制度的诞生一方面是共和理想的实现，另一方面，也是当时各种力量相互妥协的产物。正如作家弗瑞德·巴巴西对选举人选举总统的方案所作的评价:“对于那些担心总统可能会过于依赖立法机构的人来说，委员会规定由各州认为合适的方式推举选举人来投票选举总统;对于大州和南方州来说，委员会决定每一州选举人的数量将根据这个州在众议院和参议院的总数来分配;对于小州来说，委员会规定，当没有候选人能够赢得超过半数的选举人多数票时，众议院将从得票最多的竞争者中选举总统。”［4］

这种政治妥协尤其体现在分配选举人名额方面。由于选举人团由各州选举人所组成，各州都希望能有更多的选举人名额，从而能在总统选举中发挥更大的影响。最终选举人名额分配方案是各州相互博弈与妥协的结果。这种博弈与妥协首先存在于大州与小州之间。如直接按照人口来分配选举人票，自然会使得人口众多的大州在选举总统方面拥有决定性的影响。因此，在各州选举人票数的分布上，小州制宪代表要求除了按人数分配选举人票之外，每州不论大小，都有另外两张选举人票。按照此方案，再小的州至少也有三张选举人票。此方案使得当选总统所得到的支持在地域上的分布比较平衡，用来弥补由于人口密度和分布的不均衡而造成的地域上不平衡，这一点客观上对于幅员辽阔、各方面差距较大的联邦制国家十分重要。此外，当没有总统候选人所获选举人票数超过选举人总数的半数时，众议院应从总统候选人中得票最多的但不超过3 人中间，投票产生总统。投票时，以州为单位计票，每州只有一票表决权。此时，完全体现出各州的平等地位。

其次，选举人名额分配方案还是自由州与蓄奴州之间的利益冲突与妥协的产物。当时美国南方与北方的重要差异在于是否允许奴隶制的存在。麦迪逊就认为:“州与州之间之所以利益不同，并不是州的规模大小，而是在于其他的因素导致。最主要的在于它们是否有奴隶。”［5］选举人名额分配方案一定程度上维护了拥护奴隶制的人的利益。南方拥有大量的黑人奴隶，但奴隶并不拥有选举权。一些人担心，如采取直接选举总统的方式，南方广大的奴隶因为没有选举权而不能发挥作用，南方的影响力将大大下降。［3］32而北方自由州因为有大量拥有选举权的人口，将在选举总统中占有优势。因此，南方州对直接选举的方式较为排斥，更能接受通过选举人来选举总统的方式，因为可以通过谈判协商来为南方州争取到更多的名额。后来各州选举人的名额等同于各州在国会人数的方案一定程度上确实使得南方州获得了更多的选举人名额，增加了南方州在总统选举中的地位和作用。因为在计算各州选举人名额时，没有选举权的黑人按照3/5 来计算，但黑人实际并不参与选举人的产生过程。

按照制宪会议的本来意图，选举人团是个“独立的政治机构”，不受任何机关或个人的制约。一定程度上，前三届总统选举时选举人团的投票实现了制宪会议的意图，保持了政治上的独立性。如1796年第三届总统大选中，尽管出现了联邦党与民主共和党的竞争，但选举人团的投票还没有出现以党派划线的情况，而是分散投给了所有参加竞选的总统候选人。如来自宾州的萨缪尔·米尔斯(Samuel Miles)，作为联邦党的选举人，却把票投给民主共和党的总统候选人托马斯·杰弗逊。此次总统选举中，各总统候选人所获票数较为分散。具体得票数如下:联邦党总统候选人约翰·亚当斯得71 票，副总统候选人平克尼得59 票;民主共和党总统候选人杰弗逊得68 票，副总统候选人伯尔得30 票;独立总统候选人塞缪尔·亚当斯得15 票;奥利弗·埃尔斯沃恩得11 票;乔治·克林顿得7 票;约翰·杰伊得5票;还有10 票投给了其他5 位候选人。［6］然而，选举人团制度即将面临政党登上美国政治舞台中心以及民主化所带来的冲击。

三、政党政治对选举人团制度的冲击

美国宪法从来没有承认过政党的存在，美国建国者们如华盛顿等人皆反对政党存在，托马斯·杰弗逊甚至还说过:如果要和一个党在一起才能够进天堂的话，我宁可不进天堂。［7］然而党争却必然会出现，正如麦迪逊认为，“自由于党争，如同空气于火，是一种离开它就会立刻窒息的养料。但是因为自由会助长党争而废除政治生活不可缺少的自由，这同因为空气给火以破坏力而希望消灭动物生命必不可少的空气是同样的愚蠢”［1］46。

到18世纪末，随着政治纷争的加剧，人们开始组成政党参与政治活动，在1800年第四届总统选举中，当时的联邦党和民主共和党已分别推出各自的总统候选人并在各州展开激烈竞争。如在宾州，在此大选之前一直采取直接选举的办法产生选举人，民主共和党是这种方式的受益者。在1800年大选中，联邦党人通过控制的州参议院提议取消直选选举人的方法，改由议会推选产生选举人。最后联邦党人控制的州参议院和民主共和党控制的州众议院达成妥协瓜分宾州的选举人:15个选举人中，联邦党占有7个，另外8个归民主共和党。而且此次大选后的宪法修正案为政党的登台亮相进行了认可。1804年通过的宪法第12 修正案对选举总统的办法进行了修改，要求每个选举人投两票，一票投给总统，另外一票投给副总统。1804年宪法修正案的意义不仅在于避免了同一政党候选人在选举中撞车，而且在于为政党政治介入总统选举作出了一种体制上的安排。［8］在新的投票程序下，政党必须首先对各自的总统和副总统候选人进行区分，总统竞争也就变成了政党的竞争。选举人在政党政治的作用下，制宪者们所设想的让各州选举人平心静气、毫无偏见地选择一位全能贤主，只能是一个幻想。选举人逐步丧失政治上的独立性，从而变成政党斗争的工具。政党在总统选举中的作用如此之大，以致早在1826年的一份参议员委员会报告中，来自密苏里的参议员托马斯·哈特·本特(Thomas Hart Benton)就认为，“制宪者们希望选举人凭借自己的良好的洞察力、自身美德和广泛的信息按照自己的意志而非普通民众的意志来选择总统，可惜的是，在每次大选时，选举人本身的目的都未达到”，“选举人已经成为代理人(AGENTS)”。①参见1826 Senate Report，4。

然而，根据美国联邦宪法的规定，选举人是自由的代理人，可以按自己的意愿选择总统候选人。对于这种自由度，1826年麦迪逊就评论过:“选举人不仅仅是选民的传声筒而已，选举人拥有一定的自由选择空间。当选举人认为选民的意向毫无希望时，他们可以用另一候选人来代替原来的选择。”［9］为了减少选举人利用所享有的自由裁量权从而成为不忠选举人(违背原有投票承诺的选举人)的可能性，各政党采取了各种措施。

首先，各政党会挑选忠诚可靠之人担任选举人。对于谁有资格担任选举人，美国联邦宪法只有否定性的规定。美国联邦宪法第2 条第一款规定，参议员、众议员以及在合众国担任有职责或有俸给职务的人，都不得被选派为选举人。另外，根据美国宪法第14 条修正案的规定，参加过叛乱或其他犯罪活动的人将被免除选举人的资格。此外对选举人无任何法律上的限制性要求，可以担任选举人候选人的范围非常广泛。但通常情况下，各政党都会选择那些对本党忠心耿耿和贡献突出的人担任选举人候选人，他们可能是州政府官员，也可能是政党领导人，还可能是和总统候选人关系较好之人。

其次，各政党还促使各州制定相应规定来防止不忠选举人的出现。到目前为止，共有26个州及哥伦比亚特区先后对选举人的投票行为作出了相应规定，主要分为以下四种情况;(1)新墨西哥、北卡、俄克拉荷马、南卡以及华盛顿州等州要求选举人宣誓投其所在的政党总统候选人，如违反誓言，将遭受法律的惩罚。(2)哥伦比亚特区、佛罗里达、马萨诸塞、密西西比以及俄勒冈等州要求选举人宣誓投其所在政党的总统候选人，但选举人违反誓言并不会受到法律制裁。(3)阿拉巴马、阿拉斯加、科罗拉多、缅因、马里兰、蒙大拿、内布拉斯加、内华达、佛蒙特以及怀俄明等州要求选举人投普选中获胜的人。(4)加利福尼亚、康涅狄格、夏威夷、密歇根、俄亥俄、弗吉尼亚以及威斯康星等州要求选举人投票给其所在政党的总统候选人。［10］

根据美国宪法的规定，美国选举人享有自由投票权，使用法律手段来消除不忠选举人会引发宪法危机。1952年，美国联邦最高法院在瑞诉布莱尔(Ray V.S.Blair)一案中对阿拉巴马州民主党执行委员会要求竞争选举人的候选人必须宣誓投票给民主党所提名的总统与副总统候选人是否合宪一案作了裁决。裁决认为阿拉巴马州民主党对选举人的宣誓要求并不违宪。“排除不愿宣誓的候选人是州所拥有的权利，州立法机关有权决定如何选择选举人。”①参见343 U.S.214(1952)。但是此裁决并没有表明选举人的承诺是否该被强制执行。因此，现实中不忠选举人并不会受到法律惩罚。有的州在出现背弃承诺的情况之后立法将选举人秘密投票更改为记名投票，有的州则规定背弃承诺的投票视为弃权，这也是各州的无奈之举。

最后，绝大多数州的选举人被要求作为一个整体来投票，选民要么投票支持某党提名的全体选举人，要么投票支持其他政党提名的全体选举人(目前只有密苏里、路易斯安那以及南卡三州允许选民对选举人候选人进行随意搭配)。在此规则下，一般而言，只有政党提名的候选人才可能当选为选举人，独立参选的候选人获得当选的可能性微乎其微。

四、民主化浪潮对选举人团制度的影响

美国在前三届总统选举时，选举人都由各州立法机关提名或选举产生。从1800年开始，选举人逐渐转向由政党提名候选人并由选举产生。到1832年为止，除南卡罗来纳州之外(1864年南卡的选举人也改由选举产生)，各州的选举人都由选举产生。［11］

在民主化背景下，选举人违背承诺要承受巨大的社会压力。民主本意是“人民的统治”。尽管美国宪法规定实行的是间接选举总统的选举制度，但由普通民众直接选择最高领导人的民主观念在近代以来被广为接受。选举人背后对民众不信任的理念在民主化时代令人难以接受。民众希望能够自己对总统候选人进行判断，也相信自己有这个能力。因此，外部民主化的要求迫使选举人只能是民意的传声筒。1876年总统大选中来自马萨诸塞州的选举人詹姆斯·拉塞尔·罗威尔(James Russell Lowell)就认为:“选民选我做选举人，并不是因为他们对我的判断力有信心，而是因为他们知道我的决定是什么。这是个简单的信任问题。”［12］不按照民众意愿投票，有可能会受到相应的惩处，尽管不是法律惩罚。1898年，前总统本杰明·哈里森就警告那些试图按自己意愿投票的选举人:“一个选举人不投所在政党的总统候选人，将是人们指责的对象。人们群情激奋之下，甚至会对其施用私刑。”［13］在民主化的外部环境下，作为中介的选举人变得日益不重要，作用只不过是对民众意见背书而已。正如1949年马萨诸塞州的参议员亨利·卡博特·罗奇(Henry Cabot Lodge)认为的那样:“选举人仅仅是橡皮图章，选民知道总统和副总统候选人，但选民很少知道他们实际所选举的选举人的身份。选举人就如同我们身体上的阑尾，它既不起好的作用也不造成什么麻烦。”②参见Rotarian Magazine，July 1949。

在政党的围追堵截及民主化浪潮影响下，选举人团成为完全可以被忽略的机构设置，历史上出现的不忠选举人相对而言较少。据统计，1796年以来的21 829 名选举人中，只出现过10 次毫无争议的不忠选举人。［14］24然而，各州在产生选举人过程中先后所采用的“胜者全得”计票规则却使选举人团制度广受批评。

在采取民主选举方法产生选举人后，一些州最初采用区域计票制分配选举人票，但在1832年，这些州先后转向“胜者全得”制。此制度的正式名称为“general ticket system”，如某一政党总统候选人在该州获得的票数高于对手，即可获得该州所有的选举人票。目前除缅因州和内布拉斯加州之外，其余48 州和哥伦比亚特区均采用“胜者全得”(winnertake-all)制度来分配选举人票。①缅因州和内布拉斯加州采取的是“区域计票制”(district system)，在各选区获得多数选票的候选人，即获得该选区的一张选举人票，在全州获得多数选票者，可再拿下两张(代表两名参议员)的选举人票。由于各州分别计算总统候选人所获选举人票数，在胜者全得制度下可能出现“少数人”总统(大选中获得的普选票少于竞争对手，但却因得到的选举人票多而当选)。在美国历史上出现过三次“少数人”总统。最近的一次是2000年大选，共和党候选人小布什得的普选票比民主党候选人戈尔少50 万张，但选举人票却比戈尔多4 张(271∶267)。［15］少数人总统的出现，这在民主时代是令人难堪的事情。因为人们会质疑:民意是否受到尊重?这样产生的总统是否具有足够的合法性(与民主理念中多数统治的原则不相符合)?美国《纽约时报》(The New York Times)在2004年8月29日就曾发表社论评论道:“在美国现行的‘选举人团制度’下，一名候选人在得票总数少于对手的情况下还可能当选，这实在是很‘荒谬’，应该废弃这一不公正的制度。”那选举人团制度的未来命运会怎样?

关于选举人团的存废长期以来一直存在争论。美国国会在历史上也先后提出过几百个议案，要求改革或取消选举人，但选举人团制度一直未有较大的改变。很多人如托马斯·曼、奥恩斯坦、朱迪斯、贝斯特等学者就认为选举人团是美国建国理念的体现，应该加以保留。但在民主化背景下选举人在实际政治生活中可以说已经名存实亡，并未体现多少美国当初的建国理念。修改或取消选举人碰到的更大困难在于修改宪法中关于选举人的规定所受到的阻力。根据规定，修改美国宪法必须经过国会参众两院各2/3 议员投票通过，并且得到3/4 州议会的批准。在此过程中，各州占主导地位的政党并不愿意改变选举人团制度，因为当前两大政党民主党与共和党是胜者全得制度的既得利益获得者，它有效地遏制了第三党的壮大。许多州的官员也认为在其他州保留胜者全得规则下，自己保留而不是改变胜者全得制度是符合自身最大利益的选择。［14］153在民主化背景下，选举人的未来命运主要还是决定于少数人总统出现的频率和次数。如果在未来的总统选举中，频繁出现少数人总统，那么选举人团制度特别是胜者全得制度的合法性问题便会遭到强烈质疑，目前所实行的胜者全得制度甚至选举人团本身也会被抛弃，尽管它本身已经不起什么作用;反之，如少数人总统出现次数较少，当选的总统与民意并未有太大的差异，选举人团制度还将顽强地生存下去。

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